產(chǎn)權制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革_財政論文

1、產(chǎn)權制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革_財政論文    交易費用是現(xiàn)代產(chǎn)權理論中最基礎、最重要的概念，被定義為人們從事某種經(jīng)濟活動所付出的非生產(chǎn)性成本，即生產(chǎn)成本之外的交易過程中的費用?，F(xiàn)代產(chǎn)權理論認為，西方福利經(jīng)濟學雖然深刻地分析了市場機制的缺陷，指出了國家干預的必要性，但他們沒有從產(chǎn)權配置角度考慮和分析問題。市場運行之所以存在缺陷，其根源在于產(chǎn)權界定不清，導致交易過程的磨擦和障礙，因而提高了交易費用，影響了資源配置的效率。因此，解決市場缺陷問題的關鍵，不在于國家是否應該干預經(jīng)濟，而在于如何明晰產(chǎn)權以減少交易費用。并進一步指出，產(chǎn)權是一種由法律規(guī)定和實施的

2、，由使用權、支配權、收益權等權能組成的排他性獨占權。這些權利不是在歷史形成的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關系基礎上產(chǎn)生的，而是以反映人的超歷史的自然本性的法律為基礎；以產(chǎn)權為依托建立的產(chǎn)權制度是既定產(chǎn)權關系和產(chǎn)權規(guī)則結合而成的且保證其實現(xiàn)的制度。合理的產(chǎn)權制度具有為人們提供競爭與合作的框架，充當各種物質(zhì)生產(chǎn)要素組合的粘合劑和各種經(jīng)濟組織的依托；為經(jīng)濟當事人提供特定的經(jīng)濟激勵和約束，使之通過權力配置實現(xiàn)資源配置并分配收益；有助于形成穩(wěn)定的經(jīng)濟預期，節(jié)約經(jīng)濟運行成本，減少不確定因素等功能?，F(xiàn)代產(chǎn)權理論分析了交易費用、產(chǎn)權及制度安排三者的關系，提出只要存在交易費用，就需要明晰產(chǎn)權，建立相應的產(chǎn)權制度。不同的產(chǎn)權制

3、度安排有不同的交易費用，繼而決定了不同的經(jīng)濟運行效率。他們認為，產(chǎn)權一般可劃分為私人產(chǎn)權、法人產(chǎn)權、社團產(chǎn)權、公共產(chǎn)權和國有產(chǎn)權，而私人產(chǎn)權并不一定是唯一有效的產(chǎn)權制度安排。不論產(chǎn)權的最終歸屬是誰，只要產(chǎn)權清晰，就可以節(jié)約交易費用，這就是有效率的產(chǎn)權制度安排。雖然現(xiàn)代產(chǎn)權理論屬于西方經(jīng)濟學的范疇，但其所闡述的一些現(xiàn)象和規(guī)律，卻是普遍適用的。按照產(chǎn)權理論的分析，我國國有產(chǎn)權制度安排是否有效率關鍵在于國有產(chǎn)權主體是否明確、產(chǎn)權邊界是否清晰，從而否定了國有產(chǎn)權私有化的謬誤。二、國有資產(chǎn)管理體制存在的弊端我國國有產(chǎn)權制度安排缺乏效率主要癥結是國有產(chǎn)權主體不明晰，造成國有企業(yè)效益低下，國有資產(chǎn)流失等，這

4、些都是源于國有資產(chǎn)管理體制存在的種種弊端。1.國有產(chǎn)權主體錯位、越位和缺位并存國有產(chǎn)權主體是國家，但國家在抽象意義上不可能行使所有權，而必須有具體的機構代表國家行使所有者權利。十六大之前，我國實行的是“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營”的國有資產(chǎn)管理體制。在這種體制運行中，政府管理國有資產(chǎn)的出資人職責一直由九個部門分割行使，其中五個部門被形象地喻為“五龍治水”：即財政部行使收益及產(chǎn)權變更職能；大企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營者的職能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定，國有企業(yè)的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；勞動部負責審批企業(yè)工資總

5、額。實踐表明，這種“五龍治水”的管理格局不僅沒有解決國有資產(chǎn)出資人缺位問題，還在一定程度上阻礙了深化國有企業(yè)改革的進程。這種體制存在的弊?。阂皇嵌鄠€政府部門代行國有資產(chǎn)產(chǎn)權，任何部門又都不具備完備的產(chǎn)權，不用對國有資本經(jīng)營效果承擔全部責任；二是所有權越位和所有權缺位并存，造成政企不分、政資不分，或者出現(xiàn)內(nèi)部人控制；三是各個部門之間因爭搶權力利益和對企業(yè)經(jīng)營判斷的不同而相互扯皮，致使所有者約束軟化，企業(yè)無所適從。應該說，這種管理體制實際上是計劃經(jīng)濟體制的遺留，是導致政府經(jīng)常出現(xiàn)不規(guī)范施政行為的深層根源。2.國有資產(chǎn)經(jīng)營公司權責不明國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資產(chǎn)授權營運主體，主要是受托行使所有者職能，

6、進行資本運營。但在實際運作中由于國有出資人不到位，導致國有資產(chǎn)經(jīng)營公司權責不明。其一，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在內(nèi)部經(jīng)營管理上仍存在大量的行政性因素，在角色與功能上仍將自己定位為被控企業(yè)的上級領導部門，沒有有效行使其具體出資人職責。其二，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司派出的產(chǎn)權代表往往與企業(yè)經(jīng)理階層形成利益共同體，追求的不是國有資產(chǎn)保值增值，而是個人收入的增長，形成新的“內(nèi)部人控制”。其三，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司責任難以評判。由于所有權與經(jīng)營權不分，在出現(xiàn)經(jīng)營虧損時，經(jīng)營者有足夠理由推卸責任。3.國有企業(yè)的公司產(chǎn)權制度不合理一是國有產(chǎn)權主體虛置，即缺乏人格化的國有產(chǎn)權主體，致使國有企業(yè)無法形成完整的法人財產(chǎn)權與獨立的企業(yè)

7、經(jīng)營權。二是大多數(shù)國有企業(yè)投資主體單一，即使是經(jīng)過股份制改造后的公司，也仍然存在“一股獨大”，“翻牌公司”的問題，不利于優(yōu)化公司產(chǎn)權結構。三是沒有形成國有資本靈活、順暢的進入或退出機制，不利于國有資本的有效利用和合理流動，不利于形成有效的產(chǎn)權運作資本市場，不利于進行產(chǎn)權市場化交易，影響到國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。三、深化國有資產(chǎn)管理體制改革的取向國有資產(chǎn)管理體制改革滯后是長期困擾經(jīng)濟和社會發(fā)展的制度障礙，是繞不開的改革攻堅難題。為改變國有產(chǎn)權制度缺乏效率的狀況，必須加快國有產(chǎn)權制度創(chuàng)新，深化國有資產(chǎn)管理體制改革。（一）目標選擇深化國有資產(chǎn)管理體制改革的目標是按照黨的十六大報告要求，在堅持國家所有的前

8、提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理新體制。1.國家所有。依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，國有資產(chǎn)屬于全體人民，歸國家所有。國家制定法律法規(guī)，政府代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權，必要時有統(tǒng)一配置資源。2.分級代表國家履行出資人職責。通過逐級權，明確國有資產(chǎn)的管理范圍，中央和地方政府級行使出資人職責，管轄各自的國有資產(chǎn)。3.委托專門機構管理經(jīng)營。政府行政管理部門與行使出資人職責的機構分設。各級政府成立專司國有資產(chǎn)管理機構，經(jīng)過政府授權，代表國家行使出資人職責。再由專司國有資產(chǎn)管理機構授權國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為國有

9、資產(chǎn)營運主體，具體行使其所投資企業(yè)的出資人職責。（二）成立專司的國有資產(chǎn)管理機構專司國有資產(chǎn)管理機構是受政府委托統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的特殊法定機構，專門行使國有資產(chǎn)出資人職責，以資本為紐帶，理順出資關系，進行產(chǎn)權管理。根據(jù)十屆人大新一輪的國務院機構改革方案，國務院率先成立“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”（國資委），將原國家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委以及財政部有關國有資產(chǎn)管理的職能整合，由國務院授權，代表國家履行出資人職能，其監(jiān)管范圍包括中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，由改革后相應設立的省、市（地）兩級地方政府的國資委負責監(jiān)管。其他國有資產(chǎn)依照相關的法律法規(guī)進行管理。新的國資委

10、應按照權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的原則來構建，這是市場經(jīng)濟體制下企業(yè)國有資產(chǎn)管理的必然要求。在市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)的國有資產(chǎn)必須實行所有權和經(jīng)營權的分離。國資委掌握資產(chǎn)所有權，對自主經(jīng)營的企業(yè)進行監(jiān)管，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)有效利用和保值增值，責任重大。要使其真正擔負起這一職責，就必須賦予其相應的權利。在所有權和經(jīng)營權分離情況下，管資產(chǎn)更多地體現(xiàn)出的是一種責任，只有把它同對人（掌握經(jīng)營權的人）和事（資產(chǎn)經(jīng)營的過程）的管理結合起來，也就是說只有把權利、義務和責任統(tǒng)一到對資產(chǎn)、人和事的管理過程中，才能更有效地發(fā)揮其應有的作用。新的國資委從根本上倡導、實踐和促進了兩個原則：一是政資分開

11、。各政府部門分散的國有資產(chǎn)管理職能集中起來統(tǒng)一到國資委，促使“資”的職能與“政”的職能分開。各政府部門的國有資產(chǎn)管理職能分離后，國有資產(chǎn)的經(jīng)營和使用機構完全獨立于政府，由國資委委托的國有資產(chǎn)營運主體國有資產(chǎn)經(jīng)營公司獨立運作，與政府部門，如計劃、財政、貿(mào)易等部門不再具有直接聯(lián)系，而新設立的國資委則專門負責國有資產(chǎn)的管理，不具有社會管理職能，更不能干預其他所有制經(jīng)濟組織的活動。二是政企分開。政府的社會管理職能表現(xiàn)為行政，對經(jīng)濟的管理職能則體現(xiàn)為對資產(chǎn)的綜合管理。各職能部門不再有人財物、產(chǎn)供銷的直接管轄權，只能通過政策引導、規(guī)范約束來促進企業(yè)發(fā)展。而其行使的行政職能要面向全社會，制定的各種政策、法律

12、、規(guī)則等對任何企業(yè)和投資組織都是公開、公正和公平的。建立國有資產(chǎn)管理新體制的關鍵，是國資委的職能界定和依法履行職能，要做到既能實現(xiàn)企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值，又不干預企業(yè)的自主經(jīng)營活動。國資委的主要職責是：根據(jù)授權，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責；制定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的戰(zhàn)略方針、結構調(diào)整方向和投資發(fā)展規(guī)劃，編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預算；選派和更換國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的董事、監(jiān)事和財務總監(jiān)；收取國有資產(chǎn)收益和產(chǎn)權出售收入，考核國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的營運業(yè)績；審批國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的重大經(jīng)營事項，如重大股權變更、重大投資活動、利潤分配方案等。（三）明晰國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的責權利今后國有資產(chǎn)管理體系將會是“三層次”管理。作為第一層次，統(tǒng)一管“資產(chǎn)、人、事”的國資委，將按照資本管理原則行使所有者權益，而不是“政企不分”的行政審批式管理。第二層次是國有資產(chǎn)營運主體，這是整個運行體系的核心。通過它，可以有效地在政府與企業(yè)之間搭建一個“隔離帶”，以確?！罢Y分開”。作為國有資