完善我國水權(quán)制度若干構(gòu)想

1、水是人類生活、生產(chǎn)的必需品，水權(quán)與每個(gè)人息息相關(guān)。因此，應(yīng)當(dāng)以完善的法律制度予以 充分保障。無論實(shí)體上的制度還是程序上的制度，都必須科學(xué)可行并得到切實(shí)的遵守，這樣 社會(huì)才會(huì)秩序井然，水資源才能得到最優(yōu)配置。然而，我國現(xiàn)行水權(quán)法律制度還存在許多缺 失，因此，完善我國水權(quán)制度勢在必行。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面完善我國現(xiàn)行水權(quán)制度。一、建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制有效配置水資源的作用我國在 20 世紀(jì) 90 年代已成為世界第一用水大國，水資源短缺成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展 的重要制約因素。因此，節(jié)約用水、合理用水，克服用水危機(jī)成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須 面對(duì)的問題。水法 規(guī)定的節(jié)約用水制度對(duì)緩解

2、我國水資源匱乏的局面無疑是有益的， 但是 它畢竟是一種導(dǎo)向性的軟約束，對(duì)水資源的培植起不到?jīng)Q定性的作用。在市場經(jīng)濟(jì)中，作為 市場主體的企業(yè)和個(gè)人都是理性的“經(jīng)濟(jì)人” ，是自身最大利益的追求者， “趨利性”是其 本質(zhì)，缺乏強(qiáng)有力的軟約束制度很難要求他們?yōu)樯鐣?huì)去犧牲個(gè)人利益。因此，筆者認(rèn)為，利 用“經(jīng)濟(jì)人”的趨利本性，建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，是合理高效配置 水資源的有效途徑。然而，我國現(xiàn)行法律制度對(duì)此持否定態(tài)度；但現(xiàn)實(shí)中卻在悄悄進(jìn)行，所 以建立水權(quán)交易制度勢在必行。（一）科學(xué)界定我國水法中水資源的概念水法對(duì)水資源概念沒有作科學(xué)的定義， 只是對(duì)水資源的存在范圍作了規(guī)定。 水法規(guī)定：

3、 本法所稱水資源，包括地表水和地下水。此規(guī)定不是對(duì)水資源概念的作科學(xué)定義，它沒有反 映水資源的本質(zhì)特征存于自然載體無人類勞動(dòng)介入的純天然性。僅以水資源存在的大致范 圍來界定水資源的概念顯然是不科學(xué)的和不周延的，因?yàn)榇嬗诘乇淼某俗匀毁Y源水外，還 有產(chǎn)品水 （包括人造水） 。盡管產(chǎn)品水來源于自然資源水， 在物理性質(zhì)上與之毫無區(qū)別， 但由 于它包含人類勞動(dòng)，已不再屬于自然資源的范疇，而是勞動(dòng)產(chǎn)品。如果以現(xiàn)行水法關(guān)于 水資源的概念去界定現(xiàn)存于地表的各種水體的權(quán)屬必然出現(xiàn)錯(cuò)誤和矛盾。如“水資源包括地 表水和地下水” ，“水資源屬于國家所有” ；你家游泳池的水屬于地表水， 所以你家游泳池的屬 于國家所有

4、。 顯然，這個(gè)邏輯結(jié)論是錯(cuò)誤的。 因?yàn)?，你家游泳池的水是你花錢買來的產(chǎn)品水， 怎么變成了國家所有呢？結(jié)論錯(cuò)誤的原因在于該命題的大前提是錯(cuò)誤的，即“水資源包括地 表水和地下水” 。因此，筆者認(rèn)為， 水法對(duì)于水資源的定義應(yīng)修改為： “本法所稱水資源， 即自然資源水，是指存在于自然載體處于自然狀態(tài)可供利用的淡水。包括地表自然資源水和 地下自然資源水”二）明確地表明各種載體中水的權(quán)屬 明晰的產(chǎn)權(quán)是交易的基礎(chǔ)。要實(shí)行水權(quán)交易制度，首先必須明晰存于自然界各種水載體中的 水產(chǎn)權(quán)。我國水法 規(guī)定，水資源屬于國家所有。 水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的

5、水庫中的水， 歸各該農(nóng)村集體經(jīng) 濟(jì)組織使用。這是法律對(duì)水資源權(quán)屬界定的依據(jù)。根據(jù)本條規(guī)定，地下水屬于國家所有的自 然資源是毫無爭議的，因?yàn)榈叵滤嬖诘膱鏊唵谓y(tǒng)一，完全處于自然狀態(tài)，沒有介入人 類勞動(dòng)；而地表水屬于國家所有爭議極大，因?yàn)榈乇硭嬖诘膱鏊浅V泛和復(fù)雜，介入 人類勞動(dòng)的情況和程度也不一樣。江河、湖泊天工所成，其水來自于自然，屬于國家所有， 大家均無意見，但對(duì)水塘水庫等人工載體之水屬于國家所有則眾說紛紜。筆者認(rèn)為，該條存 在以下兩個(gè)問題：1. 水法將水塘、水庫等人工載體中的水界定為國家所有，與其他法律法規(guī)相悖，也與水 權(quán)理論不符筆者認(rèn)為，水塘水庫等人工修筑的水載體猶如一個(gè)取水裝

6、置， 其所載之水已介入了人類勞動(dòng)。 不再是自然資源水，具有產(chǎn)品水的屬性。其理由有二：一是人工水塘水庫本身包含了大量的 人力物力，應(yīng)視為取水工程，已進(jìn)入取水工程的水屬于工程水即產(chǎn)品水；二是人們攔截雨水 或泉水進(jìn)入水塘水庫中的水界定為自然資源水，其權(quán)屬歸國家所有，水塘水庫的投資修建者 對(duì)水體只享有使用權(quán)而無處分權(quán)，那么投資修建者就不能夠?qū)⑺了畮熘械乃M(jìn)行處分。這 與實(shí)際情況是不相符的，在實(shí)際中因抗旱的需要，往往工程的投資修建者或管理者都要賣水 或因養(yǎng)殖人捕魚的需要而抽干水，這些行為都是一種實(shí)質(zhì)的處分行為。所以，這種界定與民 法原理相悖，而且不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投資水利事業(yè)的積極性，使自然資源水白白

7、地流入大 海。筆者認(rèn)為，對(duì)水塘水庫等人工載體中的水應(yīng)界定為產(chǎn)品水，其所有權(quán)歸工程投資修建者 所有。但是，法律應(yīng)對(duì)其所有權(quán)作以下限制。（1）投資修建者應(yīng)向國家繳納水資源費(fèi)。 因?yàn)椋?水塘水庫等人工載體中的水來源于國家的水 資源，不管是天上降水還是地下泉水都屬于國家水資源范疇。（ 2）居民為了生活生產(chǎn)所需少量用水， 有權(quán)以人力、 畜力的方式在水塘水庫中免費(fèi)取水。 這 是為了保障公民生活用水權(quán)優(yōu)先的需要而設(shè)計(jì)的制度。（ 3）國家為了公共利益的需要， 有權(quán)對(duì)水塘水庫等人工載體中的水進(jìn)行征用， 但必須給予適 當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這樣的制度安排也符合憲法中“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī) 定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)

8、實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定。2. 法律只對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水的權(quán)屬進(jìn)行了界定，沒有對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體 修建的水塘、水庫中的水的權(quán)屬作出規(guī)定隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水權(quán)交易制度的實(shí)施，投資水利建設(shè)的市場主體將越來越多，假如其 他單位和個(gè)人投資修建的水塘水庫，他們對(duì)水塘水庫中的水沒有使用權(quán)或所有權(quán)呢？顯然， 這種立法理念比較 “短視”，其觀念和思維還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代， 只看到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下 修筑水塘水庫的單一主體農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而沒有看到市場經(jīng)濟(jì)條件下水塘水庫投資主 體將多元化。筆者認(rèn)為，起碼應(yīng)遵循“誰投資、誰受益”的原則來設(shè)計(jì)和界定水資源的使用 權(quán)。水法應(yīng)增加一款： “其他

9、投資者修建的水塘水庫的水歸其所有。 ”綜上所述，筆者建議水法第三條修改為： “水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù) 院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸 各農(nóng)村集體組織所有。其他投資者修建的水塘水庫中的水歸其所有。 ”三）完善水權(quán)體系的有關(guān)法律規(guī)定1. 完善憲法對(duì)水權(quán)的確認(rèn)和保障 筆者認(rèn)為 , 應(yīng)當(dāng)在憲法明確規(guī)定以下內(nèi)容：（ 1） 中華人民共和國水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。這一 規(guī)定旨在表明國家水資源所有權(quán)的唯一主體。（ 2）任何單位和個(gè)人都有權(quán)依法獲得水資源的使用權(quán)，但同時(shí)負(fù)有保護(hù)水資源的義務(wù)。 這一規(guī)定旨在賦予公民

10、和單位對(duì)水資源的使用權(quán)。（ 3）國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開發(fā)水資源和進(jìn)行水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以保護(hù)其合法權(quán)益。 這一規(guī)定旨在引入競爭急智，促進(jìn)水資源的有效利用和保護(hù)。2. 完善民法 、水法等法律對(duì)水權(quán)的確認(rèn)和保障建議在未來的民法典和修訂水法時(shí)明確以下內(nèi)容。（1）明確確立水權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建水權(quán)體系。（2）明確賦予單位、公民個(gè)人的水資源使用權(quán)；同時(shí)，允許依法取得的水資源使用權(quán)、特許 取水權(quán)的買賣、出租、抵押或以其他形式合法轉(zhuǎn)讓，以實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的優(yōu)化配置。（ 3）完善水權(quán)責(zé)任制度， 確立對(duì)高危作業(yè)侵犯水權(quán)的嚴(yán)格責(zé)任制度， 其法定免責(zé)事由除受害 者故意引起的外；因第三人過錯(cuò)、不可抗力的情形

11、引起的侵權(quán)行為，加害人如果采取了相應(yīng) 合理的措施仍不能避免的也應(yīng)納入免責(zé)范圍。（ 4）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有的水塘和修建的水庫中的水以所有權(quán)， 賦予其他投資者 對(duì)其興建的載水工程中的水以所有權(quán)。（ 5）規(guī)定其他組織和個(gè)人對(duì)自己享有所有權(quán)的載水工具中的水可以實(shí)施處分行為， 但要向國 家繳納水資源費(fèi)，以體現(xiàn)水資源的國家所有。二、完善水價(jià)制度，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的水價(jià)形成機(jī)制水價(jià)包括水資源費(fèi)、環(huán)境水價(jià)和工程水價(jià)。水資源是指水資源所有人為了彰顯自己所有權(quán)， 保護(hù)和管理水資源，使其達(dá)到永續(xù)利用的目的，而向水資源使用者征收的費(fèi)用。水資源具有 的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是水價(jià)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。水是一種特殊的商品，這就決定

12、了水作為一種商品進(jìn)入市場 的必要性和必須尊重市場經(jīng)濟(jì)客觀存在的價(jià)值規(guī)律。（一）現(xiàn)行水價(jià)制度不合理的主要表現(xiàn)長期以來， 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下， 水被認(rèn)為是 “社會(huì)福利” ，是無償供給的， 因而形成了水無價(jià)、 廉價(jià)的思維定勢，無視水資源的商品屬性和市場規(guī)律，制定的水價(jià)不能體現(xiàn)水作為商品所應(yīng) 具有的價(jià)值，從而導(dǎo)致水資源的極大浪費(fèi)。我國現(xiàn)行水價(jià)制度不合理主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方 面。1. 確定水價(jià)依據(jù)不科學(xué)水資源在我國的分布存在著空間和時(shí)間上的差別，加之水資源的稀缺性。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不 同地域和不同季節(jié)實(shí)行不同的水價(jià)，以此來體現(xiàn)水資源作為商品的屬性。國家發(fā)展和改革委 員會(huì)與水利部聯(lián)合制定，自 2004 年 1

13、 月 1 日起實(shí)行的水利工程供水價(jià)格管理辦法第 10 條規(guī)定：“根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)政策以及用水戶的承受能力， 水利工程供水價(jià)格按供水對(duì)象分為農(nóng)業(yè) 用水價(jià)格和非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按供水生產(chǎn)成本和費(fèi)用核定，不計(jì)利潤和稅金。非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格在補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用和依法計(jì)稅的基礎(chǔ)上，按供水凈資產(chǎn)計(jì)提利潤，利潤率按國內(nèi)商業(yè)銀行長期貸款利率加23個(gè)百分點(diǎn)確定?！惫P者認(rèn)為，現(xiàn)行法律規(guī)定還存在不足，主要體現(xiàn)在以下兩方面。（1） 單純依靠用水量多少作為以下厘定水價(jià)的標(biāo)準(zhǔn), 不能體現(xiàn)水資源的稀缺性程度。水作為 一種商品，自然應(yīng)當(dāng)尊重價(jià)值規(guī)律，其價(jià)格同商品的稀缺性程度緊密相關(guān)，水資源的價(jià)值隨 供求關(guān)系而上下波動(dòng)。在

14、我國，這種供求關(guān)系影響不僅表現(xiàn)為用水量的多少，在很大程度上 還表現(xiàn)為季節(jié)和地域影響。我國北方地區(qū)水資源相對(duì)貧乏，相應(yīng)的水價(jià)應(yīng)當(dāng)較高；南方水資 源豐沛，水價(jià)可適當(dāng)降低，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的水價(jià)在同一程度上應(yīng)當(dāng)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的水 價(jià)。但我國僅根據(jù)需要水量的多少來制定水價(jià)的做法并未真正反映水市場的供求狀況和稀缺 程度，與價(jià)值規(guī)律的要求相悖。需要指出的是，筆者所稱的不同季節(jié)和地域?qū)r(jià)格的影響不能單純的割裂兩者關(guān)系的角度考 慮，否則在我國經(jīng)濟(jì)尚欠發(fā)達(dá)且水資源又十分匱乏的西北地區(qū)。高昂的水價(jià)將使人們難以承 受；同樣也并不意味著在水資源豐富的地區(qū)，水資源就可以任意獲取而無需支付任何代價(jià)。（2） 對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和

15、生活用水的水價(jià)未能作出明確區(qū)分。水利工程供水價(jià)格管理辦法僅 區(qū)分了農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水： “農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應(yīng)的糧食作物、 經(jīng)濟(jì)作物用 水和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水；非農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應(yīng)的工業(yè)、自來水廠、水力發(fā)電和其 他用水?！倍鴮?duì)于工業(yè)用水的價(jià)格， 沒有依據(jù)水源狀況、 污染程度、 供水時(shí)間以及提高水量和 改善水質(zhì)而采取的工程措施等差別，分別采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于城市用水收費(fèi)未能從供 水企業(yè)的成本考慮出發(fā)制定水價(jià)。對(duì)于農(nóng)業(yè)用水的狀況就更為混亂：一方面，對(duì)直接抽取地 下水灌溉農(nóng)田而不繳納水資源費(fèi)的行為，國家還沒有采取有效的制約和監(jiān)督措施加以解決； 另一方面，在我國的總體耗水中，農(nóng)業(yè)

16、所占的比重相當(dāng)大，而農(nóng)業(yè)用水價(jià)格的制定沒有從水 資源狀況和供求關(guān)系方面考慮供水成本，客觀上縱容了水資源浪費(fèi)行為。2. 水價(jià)偏低水資源有償使用制度在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過度的過程中確立的。水價(jià)偏低是我國近年 來普遍存在的問題，它不反映價(jià)值也不體現(xiàn)供求關(guān)系，是有償使用制度確立后存在的問題。 據(jù)資料顯示：在水價(jià)問題上我國長期實(shí)行的是全民財(cái)政補(bǔ)貼政策，水費(fèi)在工業(yè)產(chǎn)品成本中約 占 0.1% 0.4%，在其他發(fā)達(dá)國家中則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一比重；在我國一般工業(yè)生產(chǎn)中原材料費(fèi)用約占產(chǎn)品成本的 70%，大大高于發(fā)達(dá)國家；而水費(fèi)在居民生活費(fèi)中的比例卻不足0.5%，許多國家則約占2%截止2001年底，全國36個(gè)大中城市

17、居民生活用水已由0.14元/m3調(diào)整至1.27元/m3。但在法國巴黎，城市供水價(jià)格折合人民幣為21元/m3,甚至連水資源豐富的加拿大，供水價(jià)格也約為人民幣5元/m3。我國自來水作為稀缺性資源的價(jià)值仍沒有得到完全體現(xiàn)。低廉的水費(fèi)不但使我國供水公司面臨開工不足和虧損的困境， 而且抑制城市供水事業(yè)的發(fā)展， 甚至嚴(yán)重阻礙了節(jié)水政策的推行。如果水價(jià)過于低廉以致達(dá)到用水者忽略不計(jì)的程度，那么 一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人的用水量就會(huì)趨于不斷擴(kuò)大，而不會(huì)自覺節(jié)制。實(shí)踐中，我國工業(yè)用水的重 復(fù)利用率、工業(yè)萬元產(chǎn)值取水量與國外相比均有較大的差距，其原因顯然不僅僅在技術(shù)方面 的限制，更在于缺乏水價(jià)的激勵(lì)。水價(jià)過低帶來的直接后果

18、，就國家方面而言，是國有水資 產(chǎn)嚴(yán)重流失，財(cái)政收入降低；就供水企業(yè)而言，它也會(huì)因此而入不敷出，水利工程老化，導(dǎo) 致缺乏水工程的維持管理資金，從而制約水資源的可持續(xù)發(fā)展開發(fā)和利用；而對(duì)用戶來說， 低價(jià)必然導(dǎo)致用水浪費(fèi)，排污量大，不利于節(jié)水措施的開展，給節(jié)水環(huán)境和供水帶來巨大壓 力。（二）我國水價(jià)制度的完善水價(jià)不合理是我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的后遺癥。近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步 確立，我國已開始對(duì)水實(shí)行收費(fèi)。但這種收費(fèi)并非建立在科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，以至于出現(xiàn)水價(jià) 過低、水價(jià)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善水價(jià)制度。1. 確定科學(xué)的水價(jià)制定依據(jù)制定水價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的過程。在市場經(jīng)濟(jì)條

19、件下，制定水價(jià)必須有科學(xué)的依據(jù)。只有按照科 學(xué)依據(jù)參照各方面的因素制定的水價(jià)，才符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，既反映價(jià)值規(guī)律，又體 現(xiàn)供求關(guān)系。概括起來，制定水價(jià)應(yīng)當(dāng)參照如下因素。（1）所有權(quán)因素即直接從江河湖泊等水體取水，應(yīng)當(dāng)繳納水資源出讓金，即水資源費(fèi)。其原因在于作為資源 的所有者，不但享有水資源的所有權(quán)，還要投入大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行水利、水保工 程建設(shè)及水資源管理等活動(dòng)，水資源費(fèi)不僅是一定水資源的對(duì)價(jià)，還是對(duì)所有者的投入的一 種補(bǔ)償。按照所有權(quán)因素制定的水價(jià)是水市場價(jià)的基準(zhǔn)價(jià)，其他因素是影響水價(jià)上下波動(dòng)的 直接原因。（ 2） 可供水總量因素制定水價(jià)應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)年水資源的豐枯程度， 在確定可

20、供分配的水資源總量的基礎(chǔ)上確定水價(jià)。 這是因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，水價(jià)格應(yīng)隨供求關(guān)系的變化而上下波動(dòng)。如果不按可供水量定 價(jià)，必然違背市場規(guī)律，不利于保護(hù)水資源。這也是水的以供定需原則在水價(jià)上的反映。（3）地域、季節(jié)因素制定水價(jià)應(yīng)當(dāng)考慮用水地域和季節(jié)，對(duì)水資源豐沛地區(qū)實(shí)行低水價(jià)，水資源相對(duì)短缺地區(qū)實(shí) 行高水價(jià)；對(duì)豐水季節(jié)實(shí)行低水價(jià)，枯水季節(jié)實(shí)行高水價(jià)，以避免無節(jié)制取用水，造成水資 源浪費(fèi)。（ 4） 產(chǎn)業(yè)因素這與國家的整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策直接相關(guān)。 制定水價(jià)對(duì)國家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)惠政策， 以實(shí)現(xiàn)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能，如對(duì)當(dāng)前國家扶持的農(nóng)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等用水應(yīng)當(dāng)實(shí)行低 水價(jià)。（ 5） 用水水質(zhì)

21、因素 對(duì)水質(zhì)要求高的用水者應(yīng)當(dāng)適用高水價(jià)， 對(duì)水質(zhì)要求低的用水者適用低水價(jià)； 對(duì)取用自來水、 地下水實(shí)行較高水價(jià)，對(duì)使用回用水實(shí)行較低水價(jià)。這表明水價(jià)也必須體現(xiàn)以質(zhì)論價(jià)、高質(zhì) 高價(jià)的理念，這樣才有利于減少污染和浪費(fèi)。（ 6） 水污染因素根據(jù)用水者的排污量確定水價(jià)，對(duì)污染較大的企業(yè)適用高水價(jià)，污染小或無污染的用水者適 用低水價(jià)，有效控制污染源。（7）水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益因素水務(wù)企業(yè)同樣要追求經(jīng)濟(jì)效益，如果水價(jià)過低，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，必然挫傷水務(wù)企業(yè)的生產(chǎn) 積極性，也沒有足夠的資金提高供水質(zhì)量，更不利于保證正常的用水秩序。2. 優(yōu)化水價(jià)結(jié)構(gòu)，使之符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求和保護(hù)水資源的需要水價(jià)結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成水

22、價(jià)的各種比例關(guān)系?？疾煳覈F(xiàn)有的水價(jià)結(jié)構(gòu)，一個(gè)突出的問題就是還 不能收真正體現(xiàn)市場供求關(guān)系、保護(hù)水資源、實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用的水價(jià)。優(yōu)化水價(jià)結(jié) 構(gòu)必須遵循價(jià)值規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的原則，一方面完善水價(jià)構(gòu)成。使水價(jià)體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律的要 求；另一方面對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)用水實(shí)行差別水價(jià)。（1）完善水價(jià)構(gòu)成水價(jià)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。由于水資源屬于國家所有，除特殊情況外，取用 水者都應(yīng)當(dāng)向國家繳納水資源費(fèi)。工程水價(jià)是指經(jīng)水工程加工的產(chǎn)品水的市場價(jià)格，應(yīng)當(dāng)包 括水工程的加工費(fèi)用、稅金和合理收益。環(huán)境水價(jià)即污水處理費(fèi)，包括取用水帶來的外部性 補(bǔ)償和產(chǎn)生的污水處理成本。（2）實(shí)行差別水價(jià)過去我國的水價(jià)要么沒有

23、包括水資源費(fèi)，要么沒有包括污水處理費(fèi)，要么象征性地收取水資 源費(fèi)和污水處理費(fèi)， 甚至有的兩者都不收取。 這不僅造成水價(jià)過低， 水務(wù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低下， 而且造成大量的水污染和浪費(fèi)現(xiàn)象?？茖W(xué)的水價(jià)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是：直接從江河取用水的包括資源 水價(jià)和環(huán)境水價(jià)；使用水工程供水的應(yīng)當(dāng)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。必須改變傳 統(tǒng)的收費(fèi)方式，調(diào)整水價(jià)結(jié)構(gòu)，把水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)納入收費(fèi)項(xiàng)目。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修 訂城市供水價(jià)格管理辦法 ，對(duì)供水成本中要考慮水資源費(fèi)， 同時(shí)合理確定污水處理費(fèi)， 水價(jià)結(jié)構(gòu)逐步趨于優(yōu)化，滿足市場規(guī)律的客觀要求，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。以前，我國在水價(jià)制定上僅僅考慮用水量，對(duì)不同行業(yè)使用

24、統(tǒng)一水價(jià)。這種“一刀切”的做 法不僅不能體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致國家對(duì)扶持行業(yè)的優(yōu)惠政策失靈，同時(shí)還因?yàn)楣?jié)約用 水與不節(jié)約用水一樣，造成水資源的極大浪費(fèi)，不利于節(jié)水政策的推行。為保障國家產(chǎn)業(yè)政 策的實(shí)施， 鼓勵(lì)節(jié)約用水， 應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同行業(yè)， 不同企業(yè)實(shí)行有差別的水價(jià)政策。 具體辦法： 對(duì)國家需要大力扶持和鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、園藝業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等實(shí)行低水價(jià)；對(duì) 需要穩(wěn)定發(fā)展的行業(yè)、 企業(yè)采用中等水價(jià)， 如對(duì)工業(yè)中的低污染企業(yè)等； 對(duì)需要限制的行業(yè)、 企業(yè)，如污染嚴(yán)重的化工、 冶金、 紡織、造紙等行業(yè)采用高水價(jià)， 以促使這些行業(yè)改進(jìn)技術(shù)， 提高水資源利用效率，盡量將經(jīng)濟(jì)的外部性成本內(nèi)在化，直

25、至迫使其研制、開發(fā)新的污染小 的環(huán)保替代產(chǎn)品。三 . 健全用水制度，提高水資源的利用率目前，我國對(duì)水資源的利用效率仍然停留在較低的水平上，這除了科學(xué)用水水平低和節(jié)水觀 念淡薄等原因外，更重要的還在于用水制度的不健全。具體表現(xiàn)在以下幾方面：（一）我國用水制度不健全的主要表現(xiàn)1. 工業(yè)污水的回收利用制度不健全 由于設(shè)備陳舊、工藝落后、管理水平低等原因，我國很多地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)耗水率很高。同發(fā)達(dá)國家相比，目前我國工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量103m3,美國是8m3日本只有6m3,用水量是發(fā)達(dá)國家1020倍；我國工業(yè)用水重復(fù)利用率僅為55%左右，而發(fā)達(dá)國家平均為 7585%（劉毅我們離節(jié)水社會(huì)還有多遠(yuǎn) ，載人民日

26、報(bào) 2002年 10月 24日）。工業(yè)高耗水率和低 重復(fù)使用率的現(xiàn)實(shí)，迫切要求推行污水回用制度。但由于國家污水回用制度規(guī)定不健全，污 水的資源化的利用就存在著制度上的巨大障礙。（ 1 ）污水的回用制度規(guī)定不完善。在我國水法 、水污染防治法等有關(guān)水資源的法律法 規(guī)中均約束對(duì)污水回用制度進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致污水的資源化利用存在著制度上的巨大障礙。（ 2） 污水的 回用缺少相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。我國的污水回用工程建設(shè)起步晚，工程設(shè)施設(shè)計(jì)、 建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及相關(guān)的配套制度不完善。（ 3）缺乏鼓勵(lì)污水回用制度。 問題主要在兩個(gè)方面： 一是對(duì)于工業(yè)污水處理廠的設(shè)立缺乏政 策上的有力扶持，污水處理的市場未開放。筆者認(rèn)

27、為，建設(shè)污水回收利用工程是緩解我國日 益嚴(yán)峻的水資源危機(jī)的一條新出路。我國現(xiàn)有條件下，污水處理的成本較高，而國家又缺乏 這方面的優(yōu)惠政策，這不僅使得國內(nèi)的民間資金難以介入，而且國外資金的投入也存在諸多 限制。二是由于我國污水處理的成本較高，相應(yīng)的再生水的價(jià)格也就高，這就使得企業(yè)愿意 選擇自來水而不選擇再生水，這又在很大程度上阻礙了污水處理工程的發(fā)展。2. 農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水制度落實(shí)不力農(nóng)業(yè)灌溉用水約占我國目前用水量的70%，但有效利用率不到 45%，比先進(jìn)國家 7080%的利用率低 2030百分點(diǎn)，不少灌區(qū)灌溉水量超過農(nóng)作物實(shí)際需水量的 30%到1倍。在黃河灌區(qū)， 由于普遍采用漫灌的方式 （特別在中

28、上游地區(qū)） ，農(nóng)用水的利用率極低， 每立方米水的糧食生 產(chǎn)能力只有發(fā)達(dá)國家的 1/3 左右。如果農(nóng)業(yè)灌溉用水的有效利用率提高 10個(gè)百分點(diǎn)， 就可以 節(jié)約5001000億m3的水（葛顏祥、胡繼連解秀蘭 水權(quán)的分配模式與黃河水權(quán)的分配 研究，山東社會(huì)科學(xué) 2002 年第 4 期）。據(jù)此，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和灌溉方式缺乏合理的制度引導(dǎo) 是造成我國目前農(nóng)業(yè)耕作用水耗水量的重要原因。盡管我國水法規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)推行節(jié)水灌溉方式和節(jié)水技術(shù)，對(duì)農(nóng)業(yè)蓄水、輸 水工程采取必要防滲漏措施，提高農(nóng)業(yè)用水效率。但是，對(duì)此在實(shí)踐中卻缺少具體的引導(dǎo)， 尤其是在水資源貧乏的西北地區(qū)更為嚴(yán)重，其中突出表現(xiàn)有三：一是以往的種

29、植目標(biāo)多偏重 于早熟、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗病、耐寒等方面的追求，而忽略了當(dāng)?shù)厮Y源的供應(yīng)狀況；二是對(duì) 于有耐旱能力的新品種， 國家未采取相應(yīng)制度予以鼓勵(lì)耕種， 以至在追求高產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念下， 很多地方對(duì)有限的水資源進(jìn)行掠奪式的經(jīng)營；三是在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉方式的推廣上，由于缺乏 國家資金上的扶持，節(jié)水灌溉方式如滴灌用水方式的推廣率很低，從而造成水資源利用的嚴(yán) 重浪費(fèi)。3、城市生活用水存在著較為嚴(yán)重的制度缺陷隨著城市居民住房衛(wèi)生設(shè)施條件的不斷完善和生活水平的提高，以及城市化進(jìn)程加快，特別 是第三產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)的發(fā)展，城市生活用水量不斷增加。雖然各級(jí)政府在城市供水方面做 出了許多工作，增強(qiáng)了城市的供水能力，但是

30、依然不能解決城市缺水問題。在全國600 多個(gè)城市中，有 400多個(gè)城市存在供水不足的問題，其中缺水比較嚴(yán)重的城市有110 個(gè)，全國城市缺水總量達(dá)60億m3o這表明我國城市生活用水存在著危機(jī)，而這種危機(jī)與城市生活用水 制度的下列缺陷有著直接的關(guān)系。（ 2） 水價(jià)低廉導(dǎo)致公民節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)。水是一種商品，在市場中水資源的價(jià)格應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其 稀缺性。水價(jià)低廉使得市場中每個(gè)追求個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)人不會(huì)主動(dòng)地采取節(jié)水措施， 外在節(jié)水壓力的缺乏必然導(dǎo)致在生活用水中不同程度的浪費(fèi)。（ 3）城市公共設(shè)施用水缺乏嚴(yán)格的制度約束，造成大量的公共用水浪費(fèi)。 由于城市建設(shè)的發(fā)展，使得城市綠化用水、道路灑水、公園補(bǔ)充用水等不斷增加。本來這類用水對(duì)水質(zhì)要求不 高，然而許多地方使用清潔水甚至使用符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)的自來水。對(duì)這個(gè)問題我國尚未用法 律法規(guī)手段加以規(guī)范。（二）我國用水制度的完善我國大面積用水主要分布于工業(yè)，耕作農(nóng)業(yè)和城市，水污染和浪費(fèi)也要發(fā)生在著三大領(lǐng)域。 現(xiàn)在必須通過完善用水制度，提高水資源的利用率。1. 完善工業(yè)用水制度由于技術(shù)、 管理等方面的原因， 我國工業(yè)用水存在著嚴(yán)重的高耗水率、 低重復(fù)利用率的現(xiàn)象。 針對(duì)這一現(xiàn)象，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立健全以下幾方面制度。1 ）實(shí)行嚴(yán)格的淘汰制度 這就需要對(duì)高耗