法院管理體制改革淺析

1、法院管理體制改革淺析 作者： 河南省桐柏縣人民法院院長(zhǎng) 劉鵬    發(fā)布時(shí)間： 2005-10-27 15:39:25     審判是法院工作的中心，管理則是法院工作實(shí)現(xiàn)“公正與效率“主題的根本途徑。由于我國(guó)傳統(tǒng)的法院管理體制行政化痕跡較濃、存在不少弊端，很大程度上影響和制約了法院工作的進(jìn)一步發(fā)展。那么，如何完善法院管理體制，更好地調(diào)動(dòng)法官的積極性，讓法官參與決策、參與管理？司法政務(wù)管理又如何為審判工作提供保障，更好地實(shí)現(xiàn)司法公正與效率？本文擬結(jié)合傳統(tǒng)法院管理體制存在的弊端，結(jié)合我院法院管理的實(shí)踐，對(duì)法院管理體制改革作淺要分析，提出新

2、型法院管理體制的初步構(gòu)想。供商榷。     一、傳統(tǒng)法院管理體制存在的弊端     第一，管理組織不符合司法特性。審判活動(dòng)是法院一切工作的中心環(huán)節(jié)。人民法院獨(dú)立審判是憲法確定的內(nèi)容，其涵義不僅是法院對(duì)外獨(dú)立審判，對(duì)內(nèi)法官審判案件也應(yīng)獨(dú)立于其他法官和上司。正如馬克忠所說(shuō)：“法官除了法律就沒(méi)有別的上司”。而現(xiàn)行的管理模式，沒(méi)有體現(xiàn)出法官在法院中獨(dú)特的中心地位，其管理組織仍然按照層級(jí)分權(quán)與集權(quán)的方式設(shè)置，難以保證法院工作有序進(jìn)行。     第二，管理職能交叉不清。由于實(shí)際運(yùn)作中未嚴(yán)

3、格區(qū)分各類主體對(duì)審判事務(wù)和行政事務(wù)的管理權(quán)限，導(dǎo)致行政管理權(quán)與審判管理權(quán)合二為一，甚至審判管理權(quán)被行政管理權(quán)所吸收，這既違背了管理的專業(yè)化要求，極易造成責(zé)任的虛化，又影響了審判質(zhì)量和效率。     第三，審判職能行政化。法官在審判工作中必須接受數(shù)級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的管理和制約，案件審理實(shí)行“層層審批，領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)”的等級(jí)裁判制度，使得法院管理成為行政權(quán)運(yùn)作體系的翻版，嚴(yán)重違背了審判規(guī)律。法院獨(dú)立審判的憲法地位仍難以落實(shí)，法官獨(dú)立審判也沒(méi)有相應(yīng)的制度保障，因而演化為法官不是服從法律，而是服從上級(jí)。     第四，法官管理非職業(yè)化

4、。法官被當(dāng)作一般公務(wù)員對(duì)待，對(duì)法官的任用、考核和評(píng)比參照公務(wù)員進(jìn)行，沒(méi)有凸顯其司法化和職業(yè)化的特性，行政職務(wù)的升遷成為法官追求的最高目標(biāo)，造成法院管理與法官職業(yè)特點(diǎn)嚴(yán)重錯(cuò)位。同時(shí)，法官與書(shū)記員、司法警察及其他司法人員一樣被統(tǒng)稱為“法院干警”，其履行職務(wù)缺乏相應(yīng)的制度保障，沒(méi)有突出法官和審判事務(wù)在法院管理中的中心地位。     第五，管理手段和方式滯后。一是長(zhǎng)期以來(lái)法院管理以領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)驗(yàn)為先，德治為主，缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度約束，主觀隨意性大，法官的意見(jiàn)和智慧在法院管理中沒(méi)有得到很好的利用，管理手段出現(xiàn)的“長(zhǎng)官意識(shí)”，管理方式具有很強(qiáng)的滯后性、盲目性和被動(dòng)性。

5、二是法院的發(fā)展缺乏相應(yīng)的總體目標(biāo)和系統(tǒng)規(guī)劃，決策機(jī)制和決策程序不夠完善，始終沒(méi)有形成一種制度化的長(zhǎng)效管理機(jī)制，特別是缺乏一套完整的法官績(jī)效考評(píng)、監(jiān)督和晉升制度。     二、創(chuàng)建新型法院管理模式的理論基礎(chǔ)     法院的任務(wù)是審理案件。法院的一切工作應(yīng)當(dāng)圍繞審判活動(dòng)進(jìn)行。但是審判工作的開(kāi)展，需要司法行政工作的輔助和支持。由于現(xiàn)行管理體制中的權(quán)力配置弊端，司法行政工作并非處于保障審判工作的從屬地位，相反審判工作處處受制于司法行政工作。審判工作是法官行使審判權(quán)的工作，對(duì)案件進(jìn)行審理裁判才是真正的審判工作，而非司法行政人

6、員實(shí)際上從事的主要是審判工作相關(guān)的輔助性工作和行政事務(wù)性工作。法官代表法院在個(gè)案裁判活動(dòng)中行使審判權(quán)，是憲法賦予的權(quán)力，離開(kāi)法官，審判活動(dòng)則失去了主體，因此法院工作應(yīng)當(dāng)以一線法官的審判活動(dòng)為中心。     國(guó)際上，由法官兼任司法行政工作是通行的慣例，但是司法人員兼任法官（并不從事案件裁判工作）卻不多見(jiàn)。由于我國(guó)法院將“審判職稱”作為一種身份標(biāo)志，因此從事司法審判工作和司法行政工作達(dá)到一定條件，通常是一律任命為審判員。身份和職權(quán)的交叉，使得司法審判工作和司法行政工作界限不清、職能混亂，日常管理活動(dòng)的中心不明，主次不分。在法官員額制實(shí)施之前，確立審判活動(dòng)中法

7、官為管理中心，是構(gòu)建法院現(xiàn)代管理模式的主體要求。法院的工作主旨是審判，審判的主體是一線法官，法院的管理則應(yīng)以一線法官為本。法院的財(cái)富和資源是法官，法院的工作和任務(wù)依靠法官開(kāi)展和完成，法院的管理工作則需一切圍繞法官，由法官?zèng)Q策，服務(wù)于法官。這正是人本管理思想的精華。     司法行政權(quán)是法院內(nèi)部對(duì)法院的人、財(cái)、物進(jìn)行管理，保障法院各項(xiàng)工作正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)的一種管理權(quán)力。司法審判權(quán)是法院享有的對(duì)案件進(jìn)行審理并作出裁判的權(quán)力。在現(xiàn)行法院管理制度中，司法行政權(quán)由法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)以及有關(guān)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)享有并行使，司法審判權(quán)由每一名法官享有并行使。司法審判

8、權(quán)對(duì)于每一名法官而言本是平等的，但由于現(xiàn)行管理體制的原因，享有司法行政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者多數(shù)也是法官，司法行政權(quán)的等級(jí)性造成了司法審判權(quán)的不平等性，司法行政權(quán)始終干預(yù)、制約甚至主導(dǎo)著司法審判權(quán)，直接導(dǎo)致了司法行政權(quán)與司法審判權(quán)錯(cuò)位現(xiàn)象的發(fā)生。     其實(shí)，司法行政權(quán)與司法審判權(quán)處于對(duì)立統(tǒng)一的矛盾體中。首先兩種權(quán)力在性質(zhì)上統(tǒng)屬司法權(quán)；其次，司法審判權(quán)主導(dǎo)司法行政權(quán)，但又依賴于司法行政權(quán)，司法行政權(quán)從屬于司法審判權(quán)，但又制約司法審判權(quán)。司法審判權(quán)支配司法行政權(quán)的行使，但司法行政權(quán)又是司法審判權(quán)行使的基礎(chǔ)和保障，司法行政權(quán)的不正當(dāng)行使必然會(huì)阻礙甚至左右司法審判權(quán)的行

9、使。兩者相互協(xié)作、相互制約，互相影響?，F(xiàn)行管理體制中，司法審判權(quán)無(wú)法支配司法行政權(quán)，司法行政權(quán)對(duì)司法審判權(quán)制約多、保障少。重構(gòu)管理模式的中心就是對(duì)司法審判權(quán)和司法行政權(quán)進(jìn)行優(yōu)化配置，減少司法行政權(quán)對(duì)司法審判權(quán)的負(fù)面影響，以適應(yīng)審判工作的要求，突出審判活動(dòng)為法院工作的中心環(huán)節(jié)，突出法官在法院各項(xiàng)工作中的中心地位。     三、新型法院管理模式的基本理念     基于上述幾種現(xiàn)行法院管理體制的弊端和創(chuàng)建新型管理模式的理論基礎(chǔ)，我們不難得出新型法院管理模式應(yīng)樹(shù)立以下四個(gè)理念：    

10、0;一是法院管理應(yīng)當(dāng)以審判為中心。審判職能是法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)的主要職能，法院的其他各項(xiàng)職能都源于審判，法院的其他工作都要為審判工作服務(wù)，保障審判工作的開(kāi)展，這是由法院在整個(gè)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中所處地位和所起的作用決定的。法院管理只有以審判為中心，各項(xiàng)工作才會(huì)有目標(biāo)、有方向、有動(dòng)力，法院的建設(shè)和發(fā)展才能沿著正確的道路前進(jìn)，法院的審判活動(dòng)才能根本上實(shí)現(xiàn)真正的審判獨(dú)立。如法院的法官助理、書(shū)記員、法警等審判輔助人員不是服從其部門領(lǐng)導(dǎo)，而是圍繞指定的法官工作，其他行政管理人員也應(yīng)根據(jù)法官的指令，為其提供行政服務(wù)。     二是法院的管理應(yīng)當(dāng)以法官為主體。法官是法院實(shí)

11、現(xiàn)審判職能的主體，因此，法院管理模式與制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)始終以法官為中心來(lái)進(jìn)行。以法官為中心來(lái)設(shè)計(jì)和運(yùn)作法院管理模式和體制，從管理對(duì)象而不是從管理的主體出發(fā)來(lái)思考組織決策，不僅符合現(xiàn)代管理學(xué)的基本規(guī)律，打破長(zhǎng)期以來(lái)從院庭長(zhǎng)角度而不是從法官角度來(lái)研究法院管理的慣例，而且有助于保證法官獨(dú)立行使審判權(quán)，從而促進(jìn)工作效率的提高，弱化了業(yè)務(wù)部門的行政管理。     三是法院管理要以人為本。所謂人本管理，是指在深刻認(rèn)識(shí)人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用和價(jià)值的基礎(chǔ)上，突出人在管理中的地位，實(shí)現(xiàn)以人為中心和使之得到全面發(fā)展的管理。其本質(zhì)是人的全面解放，包括人的物質(zhì)、思想、文化等方面解

12、放。對(duì)法官實(shí)行人本管理，以法官的需求為著眼點(diǎn)，并建立相應(yīng)的動(dòng)力機(jī)制和壓力機(jī)制，必將極大地提高法官公正司法的積極性和主動(dòng)性。     四、新型法院管理體制和初步構(gòu)想     通過(guò)以上分析，我們可以對(duì)新型法院管理體制進(jìn)行初步構(gòu)想。     所謂新型法院管理，是指人民法院根據(jù)自身的工作規(guī)律和條件，通過(guò)對(duì)人員的合理定位，理順其職能，充分運(yùn)用其他資源，達(dá)到依法行使國(guó)家賦予的審判權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義的各種活動(dòng)和全過(guò)程。簡(jiǎn)而言之，是指將人民法院人力和物力進(jìn)行一種符合現(xiàn)代審判規(guī)律和特點(diǎn)的整

13、合，并有效行使法院審判職能的活動(dòng)。主要包括審判管理、隊(duì)伍管理和行政管理三項(xiàng)內(nèi)容，其中應(yīng)以審判管理為中心和重點(diǎn)，隊(duì)伍管理是審判管理的組織保障，行政管理是審判管理的物質(zhì)保障。創(chuàng)建新型法院管理體制要考慮的因素主要包括：一是法院任務(wù)的專一性。二是糾紛解決方式的專門性；三是法院機(jī)構(gòu)設(shè)置的系統(tǒng)性。四是法院和法官的獨(dú)立性。五是人員的分離性和專業(yè)性。六是法院管理的適用科學(xué)技術(shù)性。其目標(biāo)一是建立一套能夠?qū)崿F(xiàn)公正與效率的審判運(yùn)行機(jī)制；二是形成一種體現(xiàn)司法特點(diǎn)、保證審判工作有序、高效、規(guī)范運(yùn)作的管理模式；三是造就一支政治性強(qiáng)、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)良好的高素質(zhì)法官隊(duì)伍；四是建設(shè)一個(gè)與審判任務(wù)相適應(yīng)的物質(zhì)保障體系。即達(dá)到審判

14、管理司法化、法官管理專門化、隊(duì)伍管理系列化和行政管理智能化。法院管理范圍無(wú)非是審判管理、隊(duì)伍管理（黨務(wù)管理）和司法行政管理三大部分。在此基礎(chǔ)上設(shè)立審判管理處、隊(duì)伍管理處、司法行政管理處。同時(shí)建立審判管理制度體系、隊(duì)伍管理制度體系和司法行政管理體系，實(shí)行崗位目標(biāo)考核和法官績(jī)效考核，以保障三大制度體系落實(shí)到位。     第一，審判管理運(yùn)作機(jī)制構(gòu)想。審判管理處由審判委員會(huì)負(fù)責(zé)，工作范圍有：案件流程、質(zhì)量評(píng)查、錯(cuò)案追究、法律適用研究、案件檔案、司法警察警務(wù)、案件送達(dá)、執(zhí)行等工作。審判委員會(huì)下設(shè)立案組、審判組和執(zhí)行組，按照“大立案、精審判、強(qiáng)執(zhí)行”的思路，取消現(xiàn)有

15、的審判業(yè)務(wù)庭和庭長(zhǎng)職級(jí)，打破內(nèi)部管理的“行政化”。理由是：1、法院內(nèi)設(shè)職能部門過(guò)多過(guò)細(xì)不利于審判資源的整合和審判工作效率。2、法院內(nèi)設(shè)庭室的職能劃分不科學(xué)，各種做法又不相統(tǒng)一，造成內(nèi)設(shè)法庭為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)出現(xiàn)爭(zhēng)案源現(xiàn)象。3、審判人員的使用上截然按庭室劃分不利于高層次、復(fù)合性審判人員的培養(yǎng)，同時(shí)也不利于提高案件審判的效率。4、各庭室各自為政，劃地為牢，不利于進(jìn)行職業(yè)化管理。同時(shí)強(qiáng)化了審判管理的行政化。     審判委員會(huì)的職能定位構(gòu)想。審判委員會(huì)是法院內(nèi)部最高審判組織，對(duì)個(gè)案的決定權(quán)是法律賦予的，但應(yīng)減少個(gè)案的討論數(shù)量，逐步做到只討論少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件的法

16、律適用問(wèn)題。同時(shí)強(qiáng)化審委會(huì)對(duì)審判工作的客觀管理職能，使其主要職能定位于錯(cuò)案責(zé)任追究、分析審判形勢(shì)、總結(jié)審判規(guī)律、制定審判規(guī)范上。與此相適應(yīng)，改革審判委員會(huì)組成制度，吸收優(yōu)秀法官作為審判委員會(huì)委員；建立合議庭全體成員參與匯報(bào)制度，便于審判委員會(huì)全面了解案情；執(zhí)行案件審判委員會(huì)委員回避制度，使當(dāng)事人能夠知曉審判委員會(huì)人員組成并有權(quán)申請(qǐng)回避；建立辦案審判委員會(huì)委員除權(quán)表決制度，即辦理案件的審判委員會(huì)委員只享有案件匯報(bào)權(quán)，但無(wú)權(quán)對(duì)案件的討論結(jié)果進(jìn)行表決；建立裁判文書(shū)審判委員會(huì)委員署名制度，充分體現(xiàn)審判委員會(huì)委員的責(zé)任。     院長(zhǎng)在審判管理中的職能定位構(gòu)想。改

17、進(jìn)院長(zhǎng)在審判管理中的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，使其對(duì)審判工作的管理在嚴(yán)格遵循審判規(guī)律的情況下進(jìn)行。即堅(jiān)持審判管理職能和行政管理職能相分離的原則，逐步將院長(zhǎng)從大量的行政管理中解放出來(lái)，集中精力搞好審判管理。具體到職能上，要逐步取消對(duì)案件的查、把關(guān)權(quán)和對(duì)裁判文書(shū)的審核、簽發(fā)權(quán)，使他們的審判管理職責(zé)主要定位于合理安排、搭配合議庭組成人員，負(fù)責(zé)召集和主持審判委員會(huì)；針對(duì)合議庭審理案件的不同情況，依法進(jìn)行指導(dǎo)；協(xié)調(diào)處理各方面關(guān)系，為合議庭依法公正審理案件創(chuàng)造良好的環(huán)境。     關(guān)于立案組、審判組和執(zhí)行組的職能定位構(gòu)想。立案組主要由法官助理和書(shū)記員構(gòu)成，負(fù)責(zé)立案、庭前調(diào)

18、解、審判（執(zhí)行）流程監(jiān)控、送達(dá)、確定合議庭組成人員、庭前準(zhǔn)備、案卷歸檔等工作。審判組由法官組成，專職審判和書(shū)寫(xiě)司法文書(shū)。執(zhí)行組專施執(zhí)行。這樣將輔助性事務(wù)處分權(quán)和審判流程控制權(quán)從審判組織的控制下剝奪出來(lái)，實(shí)行流程控制權(quán)與實(shí)體審判權(quán)（執(zhí)行權(quán)）的相對(duì)分離，庭前準(zhǔn)備與開(kāi)庭審理的分離，行政管理權(quán)與審判權(quán)（執(zhí)行權(quán)）的分離，純化審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)各類審判事務(wù)的專業(yè)化分工，使審判組織更為專注于案件的裁判。     關(guān)于審判單元的構(gòu)建構(gòu)想。結(jié)合上述構(gòu)想，為了讓審判資源最優(yōu)化，在審判單元構(gòu)建方面推行“一二大立案庭一”的人員組合模式，即一名審判長(zhǎng)、兩名審判員（或其中一名陪審

19、員）、完成庭前準(zhǔn)備工作的立案庭（若干法官助理）、一名書(shū)記員的基本組合模式。模式中的法官助理、書(shū)記員、法警，受法官指導(dǎo)、指揮、支配。這種模式可以有利于落實(shí)法官、法官助理、書(shū)記員、法警的單獨(dú)系列管理，確立法官在審判事務(wù)的中心地位，優(yōu)化審判資源，提高審判效率，減少案件流程安排的隨意性，消除審判管理的行政化。     第二，隊(duì)伍管理運(yùn)作機(jī)制構(gòu)想。隊(duì)伍管理處負(fù)責(zé)黨務(wù)管理、人事任免、紀(jì)檢監(jiān)察、對(duì)內(nèi)外宣傳教育、調(diào)查研究、法官績(jī)效考核。主要機(jī)構(gòu)設(shè)置為政治處、紀(jì)檢監(jiān)察室。一是合理確定法官的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。首先法官等級(jí)不能按行政級(jí)別高低、工齡長(zhǎng)短為主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以政治素質(zhì)、專業(yè)化水準(zhǔn)和職業(yè)道德素質(zhì)為主要依據(jù)；其次，確定法官待遇不能僅按照行政級(jí)別，而應(yīng)主要按法官等級(jí)予以確定；第三，確定法官晉升應(yīng)依照法官法，而不能按照國(guó)家公務(wù)員管理辦法。     是科學(xué)設(shè)置法官考評(píng)機(jī)制。建立一套科學(xué)的法官考評(píng)機(jī)制，按照法官的職業(yè)特點(diǎn)，從法官的業(yè)績(jī)、職業(yè)技能、職業(yè)形象、職業(yè)精神等方面并綜合法律