論環(huán)境法中的風險預防原則

1、論環(huán)境法中的風險預防原則摘要風險預防原則是環(huán)境法中用以預防具有科學不確定性的環(huán)境風險，保護人類和環(huán)境的重要原則，其產(chǎn)生以來在許多國際環(huán)境公約中得以運用，同時也被許多國家作為一項法律原則加以采納。為防范日益嚴重的環(huán)境風險，我國應適時在國內(nèi)立法中確立風險預防原則，完善相關立法。 關鍵詞風險預防原則；環(huán)境風險；環(huán)境法。 一、風險預防原則的產(chǎn)生與發(fā)展。 （一）風險預防原則的產(chǎn)生。一般認為，風險預防原則最早源于聯(lián)邦德國Vorsorge法則，該法則的核心是社會應當通過認真的提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬肀苊猸h(huán)境破壞。 1976年聯(lián)邦德國議會通過的空氣清潔法就將風險預防原則作為一項基本原則納入其中，它賦予德

2、國政策的制定者在缺乏科學確定性，但又擔心出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害時，可采取風險預防措施的權利。聯(lián)邦德國在處理酸雨、全球變暖和北海污染的問題上就經(jīng)常引用該原則以證明其所采取的強硬政策的合法性，并在當時大大地促進了德國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 （二）風險預防原則在國際環(huán)境法中的確立和發(fā)展。風險預防原則被提出后，首先在國際環(huán)境法逐漸得到了肯定和采用。從20世紀80年代開始，風險預防原則開始頻繁出現(xiàn)在一些保護環(huán)境的國際條約、協(xié)議和宣言中。較早使用風險預防原則表述的國際文件是1982年世界自然憲章，而在1987年第二次保護北海國際會議通過的部長宣言中則明確提出了風險預防原則，即：“為了防止北海遭受危險的物質(zhì)可能帶

3、來的損害，預防的方法是必要的，它可以要求即使在沒有明確的科學證據(jù)能證明因果關系的情況下，也要采取行動控制這一類物質(zhì)的排放。”1987年關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書對于確立和傳播風險預防理念具有重要意義，該議定書在當時對于氟氯氫化物與臭氧層破壞的關聯(lián)上并沒有確切科學證據(jù)的情況下仍然規(guī)定：締約方“決定為保護臭氧層，采取預先防范性措施，平衡地控制消耗臭氧層物質(zhì)的全球釋放總量”。 20世紀90年代是風險預防原則全面發(fā)展和落實的一個重要階段，它被更多的國家理解并接受，其適用范圍和領域越來越廣，并成為可持續(xù)發(fā)展思想的重要組成部分。有學者就指出：1990年以后的國際環(huán)境法律文件幾乎都采納了風險預防原則

4、。其中值得一提是1992年在里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議，該會議通過的里約宣言對風險預防原則的確認具有里程碑意義。里約宣言第15條專門規(guī)定：“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?！蓖瑫r，作為1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的兩個重要成果：聯(lián)合國氣候變化框架公約和生物多樣性公約也都把風險預防原則作為實現(xiàn)自身目標的重要原則之一。聯(lián)合國氣候變化框架公約第3條第3款規(guī)定：“各締約方應當采取預先防范措施，預測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解其不利影響。當存在造成嚴重

5、或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅時，不應當以科學上沒有完全的確定性為理由推遲采取這類措施，同時考慮到應付氣候變化的政策和措施應當講求成本效益，確保以盡可能最低的費用獲得全球效益。”生物多樣性公約也在序言中指出： “注意到生物多樣性遭受嚴重減少或損失的威脅時，不應以缺乏充分的科學定論為理由，而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施?！?2000年卡塔赫納生物安全議定書從序言到具體條款都始終貫穿了風險預防原則，在其序言中明確提出將轉(zhuǎn)基因生物體生物安全的國際法律保護，建立在風險防范法律原則基礎之上。該議定書的序言第四段重申了里約宣言的第十五項原則，正文第1條規(guī)定“本議定書的目標是依循關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言

6、原則15所訂立的預先防范辦法，協(xié)助確保在安全轉(zhuǎn)移、處理和使用憑借現(xiàn)代生物技術獲得的、可能對生物多樣性的保護和可持續(xù)使用產(chǎn)生不利影響的改性活生物體領域內(nèi)采取充分的保護措施，同時顧及對人類健康所構成的風險并特別側(cè)重越境轉(zhuǎn)移問題。” 綜上所述，預先防范原則自在20世紀80年代產(chǎn)生以來得到了迅速發(fā)展，并已擴展到包括了保護臭氧層、氣候變化、有毒有害廢物處理、防止水污染和空氣污染、生物安全等環(huán)境保護的所有領域，成為國際環(huán)境法的一項重要原則。 （三）風險預防原則在各國國內(nèi)法中的確立和發(fā)展。國際環(huán)境法所確立的風險預防原則反映了國際社會在環(huán)境保護問題上的共識，對于指導各國環(huán)境法的制定和修訂起著重要的指引作用。一

7、些環(huán)境保護法律比較先進的國家已在其國內(nèi)法中將風險預防原則作為一項法律原則加以采納，用以防范環(huán)境風險。例如，在憲法層次上，2005年2月法國議會通過的憲法修正案認可了風險預防原則。在環(huán)境基本法層次上，加拿大1999年修訂的環(huán)境保護法在前言中規(guī)定“加拿大政府承諾執(zhí)行風險預防原則，一旦出現(xiàn)嚴重的危險或不可逆轉(zhuǎn)的破壞，缺乏完全科學確定性，不得以延遲節(jié)省成本措施為理由來預防環(huán)境退化，”明確地把風險預防和污染者付費、污染預防、保護環(huán)境與人類健康并列地規(guī)定為環(huán)境法的4個基本原則。法國1998年制定的環(huán)境法典在第110條第1款規(guī)定了風險預防原則，指出“根據(jù)這一原則，不允許以缺乏足夠的科學技術知識因而無把握為借

8、口延誤時機，在費用可接受的范圍內(nèi)，不對可能給環(huán)境造成重大損失的、無法避免的可預見災害及時采取適當?shù)姆乐未胧??！痹诃h(huán)境單行法律、法規(guī)的層次上，德國化學物質(zhì)與化學品法、丹麥化學物質(zhì)與化學品法、瑞典化學品法令與化學物質(zhì)排放法令多處規(guī)定了預防的準則，并把預防環(huán)境風險和人體健康風險的要求融入到所有條文之中。 二、風險預防原則的主要構成要素。 （一）啟動時點：遇有無法接受的危險。適用風險預防原則將面臨的首要問題是，這種環(huán)境風險所帶來的威脅達到何種程度時才予以適用。對于風險預防原則啟動時點有著不同的規(guī)定，有的規(guī)定的啟動條件較為嚴格，如里約宣言規(guī)定的是“遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的威脅”；生物多樣性公約則規(guī)定“嚴重減

9、少或損失的威脅”；有的規(guī)定的啟動條件較為寬松，如199年巴馬科公約的規(guī)定是“可能對人類或者環(huán)境導致危害”；2000年卡塔赫納生物安全議定書規(guī)定的是“潛在不利影響”。雖然這些條款規(guī)定的標準有所差異，但其共同之處在于它們都包含了承載價值的語言，表達了對可接受損害程度的道德判斷。 威脅的嚴重、重大、不可逆轉(zhuǎn)的具體判斷標準是什么呢？ 以上列舉的環(huán)境法律文件并沒有直接給出答案。實際上，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境保護發(fā)展的程度以及文化背景等因素的不同，世界各國對環(huán)境風險的承受能力也是不同的。因此，在環(huán)境標準的制定上肯定存在差異，這就必然會直接影響到各國對環(huán)境風險威脅的嚴重性程度的判斷，制定一個統(tǒng)一的嚴重性標準

10、顯然也是不現(xiàn)實的。聯(lián)合國教科文組織對“預防原則”的啟動時點規(guī)定為“道德上無法接受的損害”，它包括“威脅到人類的生命或健康的損害；嚴重和有效地無法挽回的損害；對當代或后代不公平的損害；未有充分地考慮那些受影響者的人權而實施的損害?！边@為各國的立法者提供了較為權威的參考。 （二）科學的不確定性。這是指沒有充分確實的科學證據(jù)。 證明某種行為與危險后果之間是否存在因果關系。這說明當科學上對損害的因果關系、規(guī)模、可能性和性質(zhì)有相當大的不確定性時，“預防原則”仍然可以發(fā)揮作用。科學不確定性是風險預防原則區(qū)別于以往的環(huán)境保護原則的最明顯的特點。大部分國際環(huán)境條約和各國的國內(nèi)法都要求不需等到有確定的科學證據(jù)，

11、但是至少也應該有合理的根據(jù)，這說明風險預防原則不是基于人們的對風險的焦慮認識或情感原因，而是建立在理性認識的基礎上，旨在指導人們面臨潛在的巨大環(huán)境風險時作出明智的決定。風險預防原則的適用只能建立在充分的科學依據(jù)之上，即某種形式科學分析是必需的，而若僅僅是幻想或憑空推想不能引發(fā)風險預防原則的適用。 （三）成本與效益的評估。風險預防原則的這個要素是指其適用應當在總體的社會、經(jīng)濟影響上符合成本效益原則。 為了避免因適用風險預防原則而付出過高的社會代價，國際社會采納了在成本效益分析方法，即運用比例原則評估風險預防措施是否符合相稱性：一項依據(jù)風險預防原則而采取的措施，不但要有制定的必要性，同時需要具有法理上與經(jīng)濟成本上的合理性，并且要使風險預防措施與風險管理之間具有適