美國應(yīng)對外來動物疫病防控體系及對我國的啟示

1、美國應(yīng)對外來動物疫病防控體系及對我國的啟示核心提示：近年來，口蹄疫、禽流感、瘋牛病等重大動物疫病在世界范圍內(nèi)流行和傳播，嚴(yán)重地危害了人類健康和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外來動物疫病的防控問題已經(jīng)受到了各國的高度關(guān)注。當(dāng)前，我國也面臨著外來動物疫病傳入的嚴(yán)峻形勢，隨.近年來，口蹄疫、禽流感、瘋牛病等重大動物疫病在世界范圍內(nèi)流行和傳播，嚴(yán)重地危害了人類健康和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外來動物疫病的防控問題已經(jīng)受到了各國的高度關(guān)注。當(dāng)前，我國也面臨著外來動物疫病傳入的嚴(yán)峻形勢，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革，深入了解和研究他國對外來動物疾病的防控體系，對于我國控制外來動物疫病的傳入，有效地配合國內(nèi)疫情防控工作，保

2、護(hù)我國畜牧業(yè)生產(chǎn)安全和人民健康，促進(jìn)我國動物及其產(chǎn)品出口都具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文以美國對外來動物疫病防控體系為例，從中找出對我國構(gòu)建對外來動物疫病防控體系的啟示。 一、組織機(jī)構(gòu)與職能 美國農(nóng)業(yè)部動植物衛(wèi)生監(jiān)督局（APHIS）是美國聯(lián)邦最高獸醫(yī)行政管理部門，其局長為最高獸醫(yī)行政長官，由農(nóng)業(yè)部副部長兼任。其總部設(shè)有若干名高級獸醫(yī)官和助理獸醫(yī)官，分別負(fù)責(zé)全國動物衛(wèi)生監(jiān)督、動物及動物產(chǎn)品進(jìn)出口監(jiān)督和緊急疫病撲滅的工作。此外，美國動植物衛(wèi)生監(jiān)督局還設(shè)立了東、中、西三個(gè)區(qū)域獸醫(yī)機(jī)構(gòu)，分別管理全國各地地方獸醫(yī)局。地方獸醫(yī)局具體負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)貏游镎{(diào)運(yùn)的審批、免疫接種的監(jiān)督、動物登記和突發(fā)疫情的撲滅等工作

3、。美國的獸醫(yī)管理體制采用聯(lián)邦垂直管理和各州共管的獸醫(yī)官制度，動植物衛(wèi)生監(jiān)督局總部的獸醫(yī)官和地方獸醫(yī)官都屬于聯(lián)邦獸醫(yī)官。除聯(lián)邦獸醫(yī)機(jī)構(gòu)以外，每一個(gè)州都設(shè)立了州的獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)，屬于各州農(nóng)業(yè)部門管理。 美國對外來動物疫病防控的組織機(jī)構(gòu)較為健全，所涉及的管理部門主要有農(nóng)業(yè)部、人類健康服務(wù)部、環(huán)境保護(hù)局、商務(wù)部和司法部。在各部下面設(shè)立了負(fù)責(zé)動物疫病防控或食品安全衛(wèi)生的機(jī)構(gòu)，各部門依照美國聯(lián)邦法典分別實(shí)施檢驗(yàn)檢疫。 農(nóng)業(yè)部動植物衛(wèi)生監(jiān)督局下屬的獸醫(yī)服務(wù)處(VS)負(fù)責(zé)對進(jìn)口動物及動物產(chǎn)品進(jìn)行管理，保護(hù)國內(nèi)動物及禽肉的健康，消滅外來疫病，并實(shí)施國內(nèi)動物疫病消滅計(jì)劃，負(fù)責(zé)出口動物和動物產(chǎn)品的檢疫證書，對生物制品

4、及其生產(chǎn)廠家進(jìn)行檢查，并簽發(fā)許可證。 二、相關(guān)的法律法規(guī) 美國在動物及動物產(chǎn)品方面的法規(guī)非常詳細(xì)、具體，并獨(dú)立成卷為美國聯(lián)邦法典第9卷“動物及動物產(chǎn)品”部分，該卷共收集了近100個(gè)動物衛(wèi)生法規(guī)，法規(guī)條款達(dá)5000余條。美國動物衛(wèi)生方面的法律主要有聯(lián)邦動物衛(wèi)生保護(hù)法（AHPA）、聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法(FMIA)、禽肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法(PPIA)和蛋產(chǎn)品檢驗(yàn)法(EPIA)等。在這些法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，還通過一些程序性法規(guī)制定了一系列規(guī)章，包括各種規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)、手冊、指令，以便實(shí)施動物衛(wèi)生檢驗(yàn)及監(jiān)測計(jì)劃。關(guān)于動物疫病診斷、免疫、監(jiān)測、檢疫、獸醫(yī)人員管理、病害動物和動物產(chǎn)品無害化處理等各個(gè)方面的工作，美國均有相應(yīng)的法

5、律規(guī)定，如果出現(xiàn)法律空白，農(nóng)業(yè)部將立即制定新的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充。 美國獸醫(yī)法律制度具有兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是法律涵蓋了動物衛(wèi)生和公共衛(wèi)生的各個(gè)方面，相互聯(lián)系、彼此協(xié)調(diào)。二是法律體系層次比較清晰，既包括法律法規(guī)，也包括法律解釋、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。美國既有聯(lián)邦立法又有州立法，兩者各自獨(dú)立又相互補(bǔ)充，尤其是在動物疫病防控方面的立法所表現(xiàn)得互補(bǔ)性尤為明顯。各州動物疫病防控法律根據(jù)其畜牧業(yè)和動物衛(wèi)生狀況不同，法律具體規(guī)定的內(nèi)容不盡相同，但結(jié)構(gòu)基本相似，其內(nèi)容涉及動物及家禽患病后的處理、生物制品管理和使用、動物檢疫、對農(nóng)業(yè)具有危害性的動物處置、動物患有特定疫病后處理等內(nèi)容。 美國獸醫(yī)方面的法律法規(guī)體系完善，配套性強(qiáng)

6、，具有良好的可操作性和很強(qiáng)的時(shí)效性，保證了法規(guī)與社會活動的同步性，聯(lián)邦法與州法互補(bǔ)，共同構(gòu)成了完善的支持獸醫(yī)管理的法律框架。 三、對外來動物疫病的防控 在動物疫病診斷和監(jiān)測方面，美國政府專門在克羅拉多州建立了國家流行病學(xué)研究中心，直接隸屬于農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局獸醫(yī)辦公室，專門進(jìn)行動物疫病流行特點(diǎn)和規(guī)律、風(fēng)險(xiǎn)評估、防制預(yù)案的研究。當(dāng)發(fā)現(xiàn)可疑的美國已撲滅的疫病病例時(shí)，要求在24小時(shí)內(nèi)將樣品送到農(nóng)業(yè)部指定的外來動物疫病診斷實(shí)驗(yàn)室確診，以便及早發(fā)現(xiàn)某種動物疫病，并將其消滅在起始階段，最大程度地減少經(jīng)濟(jì)損失。 在動物疫病防疫方面，美國聯(lián)邦地方獸醫(yī)局和各州獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)通過簽訂協(xié)議明確各自的職責(zé)，共同負(fù)責(zé)各州

7、的動物衛(wèi)生工作。美國對國內(nèi)可能發(fā)生的重大疫病擁有比較健全和詳細(xì)的控制和撲滅計(jì)劃，建立了完善的動物疫情報(bào)告制度，所有獸醫(yī)師及農(nóng)場主一旦發(fā)現(xiàn)疫情，必須及時(shí)向動物處報(bào)告，及時(shí)制定應(yīng)急預(yù)案并上報(bào)州議會通過，動物處接到疫情報(bào)告后快速反應(yīng)，立即通知駐縣巡視獸醫(yī)官趕赴現(xiàn)場，確認(rèn)疫情、劃分疫區(qū)，按照州議會通過的疫情處置預(yù)案，最快、最有效地處置疫情，將其控制在最小的范圍內(nèi)。 在國際合作方面，美國高度重視對外來動物疫病的預(yù)防，農(nóng)業(yè)部積極開展與其他國家農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)及國際獸疫局（OIE）等國際組織的多方合作，密切開展國際動物健康信息收集、分析工作。對外來動物疫病采取內(nèi)部和外部聯(lián)合防控的措施，在國內(nèi)設(shè)置檢疫關(guān)口，同時(shí)積極參

8、與國際合作，以實(shí)現(xiàn)從源頭進(jìn)行控制。對國外新發(fā)病實(shí)施緊急預(yù)警計(jì)劃，當(dāng)國外發(fā)生重大動物疫情或新發(fā)生某種動物疫病時(shí)，美國農(nóng)業(yè)部立即組織研究人員做出研究咨詢報(bào)告，提出可能傳入的途徑、可能造成的危害及應(yīng)采取的預(yù)防措施。 四、對輸入動物及產(chǎn)品的檢疫 美國在進(jìn)口動物及動物產(chǎn)品時(shí)，先行開展風(fēng)險(xiǎn)分析和評估，降低疫病傳入風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格進(jìn)口管理工作。對進(jìn)口動物及動物產(chǎn)品實(shí)施嚴(yán)格的疫病追蹤，密切監(jiān)測可能發(fā)生的動物疫病。美國的口岸檢疫要求是非常嚴(yán)格的，如邊境檢查站的嚴(yán)格審批程序、到港后的嚴(yán)格報(bào)關(guān)制度、嚴(yán)格檢驗(yàn)程序和長時(shí)間隔離檢疫等。對輸入的外來動物實(shí)施檢疫時(shí)，要求進(jìn)口的家畜和家禽必須附有由出口國簽發(fā)的正式健康證書，對來自于

9、疾病消滅程度不及美國的國家或地區(qū)的動物產(chǎn)品實(shí)施限制措施。 美國動植物檢疫工作在法律授權(quán)下向國外做了最大限度的延伸，在境外構(gòu)建了三層疫情防御體系：第一層是在歐洲、亞洲和南美等主要貿(mào)易伙伴國設(shè)立辦公室，處理貿(mào)易中存在的檢疫問題；第二層是向加勒比地區(qū)提供大量經(jīng)費(fèi)用于疫情的監(jiān)測及防治，構(gòu)建動植物疫情防御體系，以免疫情隨貨物傳入美國本土；第三層是與加拿大、墨西哥兩個(gè)最大的貿(mào)易伙伴建立密切的動植物檢疫合作項(xiàng)目，尤其是針對墨西哥，不僅提供其國內(nèi)有害生物防治的部分經(jīng)費(fèi)，而且在邊境還建立了完善的有害生物監(jiān)測體系，構(gòu)建了動植物疫情陸上防御體系，防止動物疫情通過邊境貿(mào)易和自然傳播傳入美國本土。 五、對我國的啟示和應(yīng)

10、對措施 （一）加強(qiáng)管理體制建設(shè) 1.根據(jù)我國國情，借鑒國外對動物疫病防控的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，逐步理順我國的獸醫(yī)管理體制，建立高效的官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊(duì)伍，強(qiáng)化獸醫(yī)能力，解決部門職能的交叉問題，強(qiáng)化動物疫情應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，將動物疫病防控與公共衛(wèi)生、食品安全、動物福利、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合起來，建立適合我國國情的獸醫(yī)管理體制。切實(shí)落實(shí)好我國頒布的重大動物疫情應(yīng)急條例和進(jìn)出境重大動物疫情應(yīng)急處理預(yù)案的規(guī)定要求，強(qiáng)化部門間的聯(lián)動作用，確保制定和實(shí)施可靠的疫情應(yīng)對方案，加強(qiáng)對重大動物疫情和外來動物疫病早期預(yù)警和監(jiān)測體系建設(shè)，加強(qiáng)動物疫病監(jiān)控和撲滅計(jì)劃的穩(wěn)步推進(jìn)。 2.鑒于我國動物疫病防疫工作由多部門分頭管

11、理的現(xiàn)狀，在管理模式上可借鑒美國等國家的管理模式，劃分境外控制、口岸檢疫和國內(nèi)防疫三個(gè)環(huán)節(jié)。按照目前我國部門分工的特點(diǎn)，境外控制由農(nóng)業(yè)部與國家質(zhì)檢總局共同負(fù)責(zé)制定檢疫政策和準(zhǔn)入條件，由國家質(zhì)檢總局具體執(zhí)行；口岸檢疫由國家質(zhì)檢總局及其下屬的檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，細(xì)化和執(zhí)行檢疫準(zhǔn)入政策和條件；國內(nèi)防疫由農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，包括進(jìn)口種畜禽的后續(xù)跟蹤等。對境外控制和口岸檢疫實(shí)行以國家垂直管理為主、地方配合為輔的管理模式，確保國家政策得到有效執(zhí)行，追求國家利益的最大化；國內(nèi)防疫以地方為主、中央督查的模式進(jìn)行，最大程度地調(diào)動地方的積極性，充分發(fā)揮有關(guān)各方的作用。以中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法和中華人民共和國

12、動物防疫法為基礎(chǔ)，制定和完善配套的法規(guī)，包括檢疫準(zhǔn)入條件、檢疫名錄、禁止攜帶/郵寄物名錄、疫病監(jiān)控計(jì)劃、禁令公告等，以檢疫規(guī)程和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為技術(shù)支撐，建立我國動物防疫工作長效機(jī)制，提高應(yīng)對外來動物疫病的綜合防控能力和水平。 （二）更新和完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系 1.根據(jù)國內(nèi)動物疫情疫病形勢和貿(mào)易的發(fā)展形勢，建立定期審查和修訂法律法規(guī)制度，充分吸納社會各界的意見和建議，充分遵循WTO的實(shí)施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議（SPS協(xié)議），考慮相關(guān)國際組織的標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議，對我國的相關(guān)法律進(jìn)行全面、系統(tǒng)的修訂，并在此基礎(chǔ)上完善配套法規(guī)；制定和完善進(jìn)境動物檢驗(yàn)檢疫市場準(zhǔn)入制度，包括風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制、雙邊和多邊磋

13、商機(jī)制、檢疫審批制度、境外預(yù)檢制度、衛(wèi)生注冊登記制度等；進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、快速反應(yīng)機(jī)制和國家重大外來有害生物應(yīng)急預(yù)案；建立重大措施決策的審議、聽證制度；及時(shí)修訂進(jìn)境動物傳染病、寄生蟲病名錄和禁止進(jìn)境物名錄；積極研究和參與國際動物檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)的制定，進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)在行政執(zhí)法工作中的地位，進(jìn)一步完善進(jìn)出境動物檢驗(yàn)檢疫、監(jiān)督管理和檢疫處理制度。 2.在進(jìn)出口動物檢疫方面，國家獸醫(yī)體制需要有足夠的能力和立法作為支持，以保證對進(jìn)口動物及其產(chǎn)品和其他能帶入動物疫病物質(zhì)的控制。在進(jìn)境檢疫方面，應(yīng)增加涉及生物安全的內(nèi)容，對危害食品安全、動物安全、人體健康等有毒有害物質(zhì)提出相應(yīng)的檢疫要求，同時(shí)考慮與其他法律法

14、規(guī)的整合，形成一個(gè)統(tǒng)一的檢疫法，對動物疫病統(tǒng)一分級并統(tǒng)一疫病名錄和防控計(jì)劃及標(biāo)準(zhǔn)，使動物防疫法律法規(guī)更具操作性。 （三）加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，提升技術(shù)實(shí)力 對于實(shí)驗(yàn)室能力建設(shè)，應(yīng)與進(jìn)口大中動物和其他主要業(yè)務(wù)分布相配套，整合現(xiàn)有的實(shí)驗(yàn)室格局，建設(shè)一批區(qū)域重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，盡可能地輻射區(qū)域業(yè)務(wù)的需求，在原有基礎(chǔ)好、技術(shù)實(shí)力雄厚的實(shí)驗(yàn)室中建設(shè)一批高水平的實(shí)驗(yàn)室，避免低水平的重復(fù)建設(shè)和閑置浪費(fèi)。加快培養(yǎng)一批國內(nèi)外知名專家，加大對區(qū)域重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的支持力度，通過國家科研項(xiàng)目帶動和扶持有實(shí)力、有特色的研究項(xiàng)目，盡快提升實(shí)驗(yàn)室的技術(shù)能力，爭取在國家或國際參考實(shí)驗(yàn)室上有大的突破。 （四）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析和檢疫準(zhǔn)入工作 1.應(yīng)成立常設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)評估和管理機(jī)構(gòu)，組織專家對引進(jìn)動物及其產(chǎn)品開展必要的風(fēng)險(xiǎn)評估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估分析結(jié)果制定每種動物及其產(chǎn)品應(yīng)控制的疫病名錄和控制計(jì)劃，并及時(shí)進(jìn)行修