我國財政國庫管理體制中激勵相容制度的合理安排

1、我國財政國庫管理體制中激勵相容制度的合理安排”財政國庫管理體制建設(shè)是當前我國公共財政體制改革的熱點之一。改革目標是推行國庫集中收付制度，確立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、 資金繳撥以國 庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度。本文認為，要不斷推進國庫集中收付制度的改革，提高這一制度的效能，根據(jù)公共部門運行特點妥善處理好制 度建設(shè)中的激勵相容問題是個值得注重的方面。一、財政國庫管理制度中的委托代理關(guān)系國庫按業(yè)務(wù)種類可分為財政國庫和財產(chǎn)國庫。財政國庫是負責(zé)財政資金 收納、劃分、留解和庫款支撥等業(yè)務(wù)的專門機構(gòu)。財政國庫管理制度設(shè)置的好壞， 是公共部門理財水平高低的重要標尺，也是政府執(zhí)政能力強弱的直接

2、體現(xiàn)。自 20XX年我國正式啟動以國庫集中收付制度為核心內(nèi)容的財政國庫制度改革以 來，這一改革舉措以其所具有的廣泛連鎖帶動作用，已經(jīng)在我國公共財政體制建 設(shè)中發(fā)揮了重大作用，成為財政體制調(diào)整、預(yù)算制度變革、稅費改革、政府采購 制度建設(shè)等其他改革的重要制度支撐。今后，在我國公共財政體制改革的推進中， 仍需依靠國庫集中收付制度的強有力支持，也仍需不斷加強財政國庫管理制度的 建設(shè)。要進一步完善財政國庫管理制度的建設(shè)，有許多問題值得深入研究。本文 擬借鑒委托代理理論，對財政國庫管理制度中財政部門和國庫部門的激勵相容問 題進行分析探討。就像許多經(jīng)濟學(xué)理論起源于對私人部門經(jīng)濟問題的研究，進而運用于對 公共

3、部門經(jīng)濟問題的分析一樣，當代委托代理理論首先是為分析私人治理結(jié)構(gòu)問 題而產(chǎn)生，繼而很快被運用于公共經(jīng)濟領(lǐng)域，成為分析認識公共部門經(jīng)濟問題的 重要理論手段。無論是針對私人部門還是公共部門， 委托代理理論只適用于存在 委托代理關(guān)系的場合。在我國財政國庫管理體制中，這種關(guān)系是存在的。我國的財政國庫制度屬委托金庫制，系國際上較常見的財政金庫制度類 型。從世界各國的實踐看，財政國庫制度的設(shè)置方式大致有3種類型。其中一種 是“獨立金庫制”，即由政府在財政部門內(nèi)設(shè)置金庫，辦理財政收支的保管出納 業(yè)務(wù)。另一種是“委托金庫制”，即政府委托中央銀行經(jīng)理財政國庫業(yè)務(wù)， 大多 數(shù)市場經(jīng)濟發(fā)達國家均采用這種制度。 再一

4、種是“銀行存款制”，即政府直接將 財政資金存入銀行，銀行按商業(yè)存款辦法對財政資金實施收付管理。 按我國現(xiàn)行 金庫制度，財政國庫由中國人民銀行代理，財政資金的收納、劃分、留解和撥付業(yè)務(wù)，皆通過設(shè)置在中國人民銀行的國家金庫負責(zé)經(jīng)辦。這樣，在財政國庫運行中就存在著兩個主要的行為主體，一個是財政部門，另一個是中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo) 下的國庫部門。在經(jīng)辦財政國庫業(yè)務(wù)過程中，這兩者之間就必然形成一定的工作 關(guān)系。委托金庫制下財政部門和國庫部門之間的關(guān)系盡管有其自身特點，但是,從總體上說，這兩者之間的關(guān)系是符合委托代理關(guān)系基本特征的。 在財政國庫體 制中，財政部門處于委托人的地位。中華人民共和國國家金庫條例（以下

5、簡稱 金庫條例）規(guī)定“各級國庫庫款的支配權(quán)，按照國家財政體制的規(guī)定，分別 屬于同級財政機關(guān)”，明確體現(xiàn)了財政部門作為委托人對國庫中所存款項的支配 權(quán)。與之相應(yīng)，國庫部門處于代理人的地位。金庫條例規(guī)定，中國人民銀行直接領(lǐng)導(dǎo)下的國家金庫“負責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收入和支出。在執(zhí)行任務(wù)中， 必須認真貫徹國家的方針、政策和財經(jīng)制度，發(fā)揮國庫的促進和監(jiān)督作用”。中 華人民共和國預(yù)算法實施條例規(guī)定：“中央國庫業(yè)務(wù)應(yīng)當接受財政部的指導(dǎo)和 監(jiān)督，對中央財政負責(zé)。地方國庫業(yè)務(wù)應(yīng)當接受本級政府財政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督， 對地方財政負責(zé)。”這些內(nèi)容都體現(xiàn)出，在財政國庫體系的運行中，國庫是作為 代理人，受財政部門委托，對財

6、政資金的收繳撥付和庫存按有關(guān)制度進行管理， 以保障財政資金運行的規(guī)范性和安全性。二、財政國庫制度中代理收益的實現(xiàn)如同其他場合下的委托代理關(guān)系，財政國庫體制中的委托代理關(guān)系也是 一種同時存在著正負效應(yīng)的關(guān)系。 從經(jīng)濟理論角度說，國庫部門代理財政國庫業(yè) 務(wù)，就應(yīng)該發(fā)揮出其特有優(yōu)勢，為整個制度運行帶來確定的好處， 使代理效益大 于代理成本，從而形成一定的代理收益。否則的話，這種委托代理關(guān)系就將會是 缺乏經(jīng)濟意義的，也將失去其存在的經(jīng)濟理由。從較一般的形式說，這種代理制 度中的收益成本關(guān)系可表示為：NR>TR（ B, E） -TC （F，L）式中，NR為代理凈收益。TR為總代理收益，其大小主要取

7、決于兩個變量， 一為因代理而形成的直接效益（B），一為因代理而節(jié)約的開支，或因代理而減少 的損失（E。TC為總代理成本，其大小亦取決于兩個主要因素，一個是代理費 用（F）,即委托方支付給代理方的費用，一個是因代理問題而產(chǎn)生的成本（ L）。 為分析這種代理制度存在的經(jīng)濟合理性， 我們現(xiàn)實，可知現(xiàn)有財政國庫制下的代 理收益是明顯存在的。（一）就總代理收益中的直接收益（B）而言。國庫集中收付制度是公共 財政體制中的一項基礎(chǔ)性制度，對整個公共財政體制的完善發(fā)展起到了重要的支 持和推動作用。國庫集中收付制度的建設(shè)則離不開國庫的作用。 我國財政國庫管理制度的建設(shè)主要包括4方面內(nèi)容：其一，是建立國庫單一賬戶

8、體系，所有財政 性資金都納入國庫單一賬戶體系管理。其二，是規(guī)范各種財政收入的收繳程序， 取消稅收收入、非稅收入等各種收入過渡戶，將原來施行的就地繳庫、集中繳庫 和自收匯繳3種形式簡并為直接繳庫和集中匯繳兩種方式， 保證預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外 的財政性資金收入全部直接繳入國庫或財政專戶。 其三，是財政性資金支出通過 國庫單一賬戶體系集中支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。按照支付管理的需要將財政支出具體分為工資支出、 購買支出、零星支出和轉(zhuǎn)移支出，并按支付主 體的不同，采取財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。其四，是強化財政國庫管理制度的效能，確立以剛性的預(yù)算執(zhí)行機制、高效的信息管理系統(tǒng)和嚴格的監(jiān) 督檢查

9、機制為主要內(nèi)容的管理運行體系。 從上可以看出，在這一重要制度的構(gòu)建 中，國庫確實擔(dān)當著重要的角色，發(fā)揮了重要的作用?？梢哉f，沒有國庫作用的 發(fā)揮，就沒有國庫集中收付制度的建設(shè)可言， 也就沒有財政國庫管理體制對整個 公共財政體制改革的積極推動可言。 而且，通過國庫的代理，有利于提高財政資 金的運行效率。人民銀行擁有組織商業(yè)銀行資金清算的權(quán)能， 特別是國庫直接參 與清算后，庫款的報解和支撥不再通過其他部門辦理， 大大提高了財政資金的劃 撥速度和使用效率，使預(yù)算單位的用款更為及時和便捷， 對提高財政資金的使用 效率發(fā)揮了積極的作用”。（二）就因代理節(jié)約的開支或因代理而減少的損失（ 巳而言。這方面的

10、收益也是相當明顯的。較突出的表現(xiàn)如：其一，有利于提高財政資金的安全性。 作為保障財政資金安全性的重要防線，國庫具有一定的獨立性，在制度上為抵御 各種因素對財政資金的沖擊干擾、 排除各種非制度的影響提供了保障，從而可以 有效降低因違規(guī)、腐敗等而造成的損失。其二，有利于加強對財政資金運行的監(jiān) 督。從制度設(shè)置的角度說，對公共部門的權(quán)力進行適當?shù)闹萍s是非常必要的。國庫代理金庫制，實際上是對財政部門權(quán)力的一種分權(quán)安排， 可發(fā)揮權(quán)力制衡的作 用，對財政資金的收支撥付發(fā)揮積極的監(jiān)督作用，防止因權(quán)力過分集中而導(dǎo)致的損失。其三，有利于提高財政資金運行的透明度。通過國庫集中收付制度，使所 有財政性收支都按制度規(guī)定

11、的程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)進出，對提高財政收支活動透明度，加強對財政資金運行的監(jiān)督等， 都可發(fā)揮出重要作用，進而可減少 因“暗箱操作”而帶來的損失。從以上兩大方面的例子可以看出，代理國庫制度的好處是頗為明顯的。 當然，由于公共部門的固有特點，要將這類帶有巨大正外部性的收益完全“貨幣 化”是相當困難的，對其進行精確計算也是不可能的。 但可以肯定的是，只要制 度安排合理，預(yù)期中的代理收益是完全可以實現(xiàn)的。 因此，在代理收益為確定的 情況下，按照NR> TR-TC的關(guān)系，要實現(xiàn)代理凈收益最大化，代理金庫制下需要 注重的問題，也就是如何有效控制總代理支出， 降低代理成本，特別是妥善解決 好委托代

12、理關(guān)系下的“委托代理問題”。三、財政國庫制度中的激勵不相容問題在總代理成本中，由于代理費用(F)是按照一定的預(yù)算程序決定的，只 要核算準確，程序適當，其費用高低價就將會是合理的。因而，對這個問題本文 不擬多加筆墨?？偞沓杀局械牧硪粋€方面，就是對因為“委托代理問題”而產(chǎn) 生的成本(L)問題，這正是代理成本中的關(guān)鍵所在。按照委托代理理論，無論 是私人部門還是公共部門，只要存在著委托代理關(guān)系，就必然會在享有委托代理 收益的同時，面對相應(yīng)的代理成本問題，或者說，必須面對由此產(chǎn)生的“委托代 理問題”(Principal-agentproblem )。委托金庫制下財政國庫的運行，同樣如此。委托代理問題是

13、指，由于代理人的目標函數(shù)與委托人的目標函數(shù)不一致， 具有自我利益取向的代理人的行為有可能偏離委托人的目標函數(shù)，而在信息非對稱條件下，委托人又難以觀察到這種偏離，無法進行有效監(jiān)督和約束，從而出現(xiàn) 代理人行為背離委托人利益的現(xiàn)象。委托代理問題通常集中體現(xiàn)在信息不對稱、 責(zé)任不對等、契約不完善和激勵不相容等幾個方面。這幾方面的問題往往同時存在、相互關(guān)聯(lián)，共同制約著委托代理的成本，并共同導(dǎo)致委托代理風(fēng)險的產(chǎn)生。 就我國現(xiàn)行的財政國庫管理制度而言， 本文認為委托代理問題中最突出、 需要著 重注意解決的，就是激勵不相容問題。激勵不相容是委托代理問題中的一個突出方面?！凹畈幌嗳荨迸c“激 勵相容”是一對相互

14、對應(yīng)的概念。簡言之，激勵相容(incen tive patibility)是指：在委托代理關(guān)系中，如果一項制度安排能促使代理人所采取的行為正好與 委托人所要實現(xiàn)的目標相吻合，或者說，制度安排中激勵措施與激勵所要達到的 目標是相一致的，這就形成了 “激勵相容”的效果。與之相反，激勵不相容(i ncen tive in patibility )則是指：一項制度安排使委托人和代理人之間的目 標和行為出現(xiàn)了不一致，符合委托人利益的目標，對代理人未能形成激勵作用， 甚或是，代理人不按委托人的利益行事，反而能夠獲取更大的收益。在財政國庫制度的委托代理關(guān)系中，財政部門與中國人民銀行轄下的國 庫既有目標相一致

15、的地方，也有不盡相同之處。從總體上說，財政部門和中國人 民銀行都在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下展開工作，兩者之間的長遠目標、根本利益是一致的。 而且，中國人民銀行管轄下的國庫，在規(guī)范財政資金的收付上也發(fā)揮了積極的作 用，付出了巨大的努力。但是，在一些具體方面，兩者之間也存在著與激勵不相 容相關(guān)的問題。較突出的如下。首先，國庫業(yè)務(wù)在財政部門和銀行部門運行中的目標差異問題。從財政 部門的角度說，財政國庫管理制度建設(shè)是整個財政體制建設(shè)中非常重要的一環(huán)。 建立國庫統(tǒng)一收付制度的主要目標在于加強公共財政體制建設(shè)，完善財政資金收支的管理約束機制，提高財政資金的使用效率。財政部門視角下的國庫，既是政 府預(yù)算執(zhí)行體系中的重要

16、組成部分， 也是整個財政資金運行中的重要環(huán)節(jié)； 既是 從源頭上遏制腐敗的有效制度，也是提高各政府部門執(zhí)政能力的積極手段； 既是 實現(xiàn)政府資金運行效率的重要制度， 又是保障政府資金安全的關(guān)鍵措施。 財政部 門需要國庫在確保財政資金收支的規(guī)范、高效、安全、及時、準確上提供積極的 制度保障。國庫是在中國人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)下運行的。其運行目標很大程度上取決于 人民銀行。隨著我國金融體制改革的不斷深化，中國人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政 策、維護金融秩序的職能得到不斷的強化。在 20XX年修改頒布的中華人民共 和國中國人民銀行法（以下簡稱人民銀行法）中所規(guī)定的13項職責(zé)，主要 集中在貨幣金融方面，這些職能顯示出中

17、國人民銀行的“主業(yè)”與財政的關(guān)系已 變得越來越遠。國庫部門雖然仍是人民銀行的內(nèi)設(shè)部門， 代理國庫雖然仍是人民 銀行的職能之一，但是作為一個在運行上需要充分考慮財政政策需要的部門，在政策目標的協(xié)調(diào)方面缺乏有效的協(xié)調(diào)機制， 導(dǎo)致貨幣政策和財政政策目標在國庫 這一關(guān)鍵點上的結(jié)合較為松散，不利于國庫按財政部門的需求發(fā)揮作用。 從某種 意義上說，在對財政資金的管理上，人民銀行管轄下的國庫可能更容易注重于對 庫存資金的安排運用，注重于對財政閑置資金頭寸的管理。這與財政部門所關(guān)注 的重點也是有所不同的。其次，在提升國庫業(yè)務(wù)能力要求方面的差異問題。從世界各國發(fā)展趨勢 看，國庫已不單是傳統(tǒng)意義上的“庫藏管理者”

18、， 財政國庫在加強政府資產(chǎn)中的 現(xiàn)金管理、控制財政資金收支、推行政府融資政策、實施國債發(fā)行和管理、參與 財政管理信息系統(tǒng)運作等方面，都發(fā)揮著越來越重要的作用，在代表政府控制預(yù) 算執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負債等方面履行著一系列重要的管理職能。這些問題，都要求國庫通過采取提高自身的業(yè)務(wù)能力、調(diào)整機構(gòu)設(shè)置方 式等措施加以改進。但是，就如一些西方學(xué)者在分析財政管理問題時所指出的， 在公共部門運行中，往往存在“位置決定立場”的現(xiàn)象， 基于不同的立場“會對 理解公共財政管理的具體內(nèi)容起到重要的作用” 在對待國庫業(yè)務(wù)能力的提升改 進方面，由于立場、具體目標的不同，財政部門與人民銀行的態(tài)度也可能存在差 異。如果說

19、國庫部門連解決這類“低層次”問題都缺乏足夠“興趣”，那么，在順應(yīng)全球發(fā)展大勢全面提升管理能力方面就更難找到充足的動力。四、實現(xiàn)財政國庫制度中激勵相容的主要建議就一般理論而言，在委托代理關(guān)系中，由于代理人態(tài)度的不同，產(chǎn)出結(jié)果就會出現(xiàn)差異，或者說形成同一產(chǎn)量時的成本水平就會不同。設(shè)9為生產(chǎn)同一單位產(chǎn)量的邊際成本，則其生產(chǎn)成本情況可表示為：= ，9 0也就是說，當激勵相容時，代理人是積極的，此時的邊際成本較低，為；當存在激勵不 相容時，其態(tài)度是消極的，此時的邊際成本則是數(shù)額較高的。 兩種邊際成本的差 9 =- (> 0)，即為代理人邊際成本的不確定性幅度。 要改變激勵不相容狀況， 就要通過合理的制度安排，縮小乃至消除代理人邊際成本的不確定程度，使之采取積極的態(tài)度，使單位產(chǎn)量按量的邊際成本水平形成。要解決好國庫制度中激勵不相容問題，一方面固然要積極借助一般委托代理理論的認識，在激勵機制、約束機制和監(jiān)督機制的合理設(shè)置上做出努力；另一方面也要注重財政部門和國庫部門間委托代理關(guān)系的特點，采取相應(yīng)措施，以確保制度設(shè)置的有效性。這也是本 文認為需要著重加以分析說明的地方。 根據(jù)公共部門產(chǎn)權(quán)一般特點，根據(jù)我國財 政國庫制度本身特點，需要注重的問題主要有如下幾個方面。第一，在制度設(shè)計中，不能過分依賴經(jīng)濟手段的作用