合理的稅權(quán)劃分是地方稅發(fā)展的基石

1、合理的稅權(quán)劃分是地方稅發(fā)展的基石         內(nèi)容包括 稅權(quán) 分稅制 地方稅 合理 劃分        摘要：1994年的分后，我國(guó)中央與地方稅權(quán)的劃分得到了初步規(guī)范，但稅權(quán)的劃分仍然存在著諸多不規(guī)范、不科學(xué)、不穩(wěn)定的因素。我國(guó)地方稅發(fā)展的嚴(yán)重滯后就是稅權(quán)劃分不合理的一個(gè)集中體現(xiàn)。建立規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的稅權(quán)劃分模式，對(duì)于促進(jìn)地方稅發(fā)展、完善分稅制、促進(jìn)地方發(fā)展都具有十分重要的意義。關(guān)鍵詞：稅權(quán)；分稅制；地方稅 稅權(quán)(Taxation

2、 Power)，是指國(guó)家的管轄權(quán)，即國(guó)家在稅收領(lǐng)域所擁有和行使的權(quán)力，主要由稅收立法權(quán)、制定權(quán)和稅收征管權(quán)所構(gòu)成。稅權(quán)的劃分是分稅制體制的核心內(nèi)容，也是作為稅權(quán)劃分結(jié)果的地方稅存在和發(fā)展的基石。稅權(quán)劃分包括縱向劃分與橫向劃分兩個(gè)方面。稅權(quán)的縱向劃分是指在不同級(jí)次的同類國(guó)家機(jī)關(guān)之間，即中央政府與地方政府之間及地方各級(jí)政府之間在稅權(quán)方面的劃分與配置。稅權(quán)的橫向劃分是指在相同級(jí)次的不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的稅權(quán)劃分與配置。稅權(quán)在各級(jí)政府間的配置，形成了具有一定程度集權(quán)和分權(quán)特征的政府間稅收安排。本文所要研究的是稅權(quán)的縱向劃分與地方稅發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題。一、我國(guó)稅權(quán)劃分的現(xiàn)狀迄今為止，我國(guó)中央與地方之間、各級(jí)地方

3、政府之間的稅權(quán)劃分尚未建立規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的機(jī)制。（一）我國(guó)稅權(quán)劃分缺乏一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則，稅權(quán)劃分模式不穩(wěn)定在法治化水平較高的國(guó)家，稅權(quán)的劃分一般通過(guò)予以明確規(guī)定，或至少由最高立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的基本予以規(guī)范。我國(guó)中央與地方稅權(quán)的劃分不是通過(guò)立法形式確定的, 而是由國(guó)務(wù)院頒布法規(guī)加以規(guī)定，使稅權(quán)劃分沒有一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)中央與地方稅權(quán)劃分實(shí)際是一個(gè)中央與地方博弈的過(guò)程。在這個(gè)博弈過(guò)程中，博弈雙方都會(huì)利用體制的漏洞和規(guī)則的空隙實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，最終陷入對(duì)博弈雙方都不利的納什均衡 。由于中央與地方稅權(quán)的劃分缺乏穩(wěn)定的規(guī)則，使中央有可能單方面改變“游戲規(guī)則”，地方政府也存在著越權(quán)的極大可能性

4、。（二）中央集權(quán)過(guò)多,地方越權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重實(shí)行分稅制財(cái)政體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分各自的稅權(quán)。但從現(xiàn)實(shí)情況看，在分稅制新體制下，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權(quán)也基本上下劃到地方一級(jí)，但稅權(quán)高度集中的狀況尚未完全打破，由此引致的直接后果就是各地越權(quán)的現(xiàn)象一直不斷。在地方缺乏必要稅權(quán)和地方財(cái)政收支矛盾日益突出的情況下,地方濫用收費(fèi)權(quán),或越權(quán)減免稅的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。（三）我國(guó)政府級(jí)次過(guò)多，稅權(quán)難以劃分清楚與經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家相比，像我國(guó)這樣實(shí)行五級(jí)政府級(jí)次的國(guó)家在世界上是少有的。改革開放以來(lái)，我國(guó)在行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革方而努力甚多，但成效不佳，尤其是減少政府級(jí)次的改

5、革至今尚未觸及。一般地說(shuō)，政府行政級(jí)次少，上下級(jí)政府之間的稅權(quán)就比較容易劃分，而一旦政府行政級(jí)次過(guò)多，上下級(jí)政府之間稅權(quán)的劃分就非常困難。1994年我國(guó)進(jìn)行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制改革，方向是正確的，但改革不徹底，僅僅初步理順了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，但省以下各級(jí)政府之間的分稅制體制尚未建立，仍然實(shí)行雙軌或多軌運(yùn)行的體制模式，遠(yuǎn)未達(dá)到改革的目標(biāo)。（四）政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相脫節(jié)1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制的目的是在明確劃分中央和地方責(zé)權(quán)、利的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。但在分稅制改革以后的實(shí)踐中，一方面事權(quán)從“中央省市縣鄉(xiāng)”向下傾斜，另

6、一方面稅權(quán)從“鄉(xiāng)縣市省中央”向上層層集中。這樣，在財(cái)權(quán)與事權(quán)極不對(duì)稱、地方政府入不敷出、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立、地方稅權(quán)缺位的情況下，地方政府往往借助于收費(fèi)來(lái)籌集資金。收費(fèi)的膨脹不僅擾亂了國(guó)民收入的正常分配秩序，而且嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。二、現(xiàn)行稅權(quán)劃分模式下我國(guó)地方稅體系的詬病我國(guó) 1994 年實(shí)行的分稅制，雖使地方稅收體系初具雛型，但從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)不是規(guī)范、科學(xué)、徹底的分稅制。由于1994年的分稅制改革是在有限的時(shí)間和諸多不利條件的制約下進(jìn)行的，在保護(hù)地方既得利益的前提下，實(shí)行漸進(jìn)的體制轉(zhuǎn)換和增量調(diào)整，過(guò)渡色彩比較濃重，因此難免存在種種不盡如人意的地方，特別是作為分稅制改革的

7、重要組成部分的地方稅體系仍存在許多缺陷，其詬病主要表現(xiàn)在：（一）地方財(cái)權(quán)、事權(quán)、稅權(quán)不統(tǒng)一，地方稅權(quán)限過(guò)于集中實(shí)行分稅制的目的是在明確劃分中央和地方責(zé)權(quán)、利的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。但在實(shí)踐中，幾乎所有地方稅收的法規(guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等均由中央掌握和頒布，地方只享有征收管理權(quán)及制定一些具體征稅辦活和補(bǔ)充措施的權(quán)限。這種以中央高度集中為特征的地方稅，使地方政府失去了通過(guò)開辟新的地方稅源組織財(cái)政收入的規(guī)范理財(cái)方式，地方在中央財(cái)政困難、對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金有限的情況下，往往求助于各種基金、收費(fèi)、攤派等不規(guī)范的籌資方式，擾亂了正常的分配

8、秩序，造成不良的影響。同時(shí)，地方稅管理權(quán)限的高度集中也不利于地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況和特點(diǎn)來(lái)實(shí)施積極靈活的中觀調(diào)控。（二）地方稅收入規(guī)模較小，缺乏主體稅種1994年分稅制改革雖然將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，但在實(shí)踐中，中央政府為了增加收入，對(duì)地方稅制中發(fā)展較好、便于征管、稅源較廣的稅種、稅目作了調(diào)整，不斷增加了中央共享的比例，使得一些地方稅有名無(wú)實(shí)。在現(xiàn)行稅制中，完全屬于地方固定收入的稅種只有10個(gè) ，分別為城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅、筵席稅、牧業(yè)稅；具有共享性質(zhì)的稅種有7個(gè)，分別為增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得

9、稅、個(gè)人所得稅（利息所得稅為中央稅）、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅（交易印花稅中央占94%）。在現(xiàn)行地方稅收體系中尚無(wú)涉及面廣、調(diào)節(jié)力度強(qiáng)、征管簡(jiǎn)化、收入規(guī)模較大且起主導(dǎo)作用的稅種，真正屬于地方稅的稅種大部分收入規(guī)模小、稅源分散、征收難度大。共享稅中中央分享比例較多，地方收入有限?？梢哉f(shuō)，目前地方稅的收入難以滿足地方財(cái)政支出的需要，這不僅影響了地方政府職能的發(fā)揮，也嚴(yán)重削弱了地方政府自主調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力。（三）現(xiàn)行地方稅制內(nèi)外有別，改革滯后 現(xiàn)行地方稅的稅種、稅率、稅額大多還停留在20世紀(jì)80年代以前的水平，且實(shí)行內(nèi)外資兩套稅制，即內(nèi)資企業(yè)適用企業(yè)所得稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；外

10、商企業(yè)和外國(guó)企業(yè)則適用外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅。內(nèi)外資企業(yè)適用稅種不同，稅收優(yōu)惠不同，稅負(fù)不同，不利于創(chuàng)造一個(gè)公平稅負(fù)、平等競(jìng)爭(zhēng)的投資和稅收環(huán)境，不利于我國(guó)稅制與國(guó)際稅制接軌。另外，我國(guó)現(xiàn)行地方稅制結(jié)構(gòu)也不健全，物業(yè)稅、保障稅、遺產(chǎn)稅還未開征，不但使?jié)撛诘亩愂帐杖氚装琢魇?，而且使使地方稅籌資和調(diào)節(jié)職能受到限制。三、合理的稅權(quán)劃分是地方稅發(fā)展的基石我國(guó)地方稅體系建設(shè)滯后的原因既有財(cái)稅體制改革的不徹底積累的弊病，又有相關(guān)體制改革不落實(shí)的拖累，但稅權(quán)劃分的不合理和不穩(wěn)定是導(dǎo)致地方稅建設(shè)滯后的一個(gè)最重要的原因。首先，從地方稅產(chǎn)生來(lái)看，稅權(quán)劃分是地方稅產(chǎn)生的一個(gè)重要前提

11、。從上看，君主出于管理的需要，從夏朝開始設(shè)立了地方政府，而地方政府的出現(xiàn)客觀上要求有一定的財(cái)權(quán)、稅權(quán)作保障。因此，稅權(quán)就有必要在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，這種劃分既包括稅種的劃分也包括稅收管理權(quán)限的劃分，而地方稅的產(chǎn)生就是稅種在中央與地方之間進(jìn)行劃分的結(jié)果。從這個(gè)意義上看，由于地方政府的出現(xiàn)使得稅權(quán)劃分有了必要，而稅權(quán)的劃分又為地方稅的產(chǎn)生提供了重要的前提條件。其次，合理、穩(wěn)定的稅權(quán)劃分可以激勵(lì)地方政府大力發(fā)展地方稅。從博弈論的角度來(lái)看，一個(gè)沒有法律約束的且不穩(wěn)定的稅權(quán)劃分實(shí)際上是中央政府與地方政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)的劃分上進(jìn)行動(dòng)態(tài)博弈的過(guò)程。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、美國(guó)芝加哥大學(xué)教授羅伯特盧

12、卡斯在20世紀(jì)70年代提出了理性預(yù)期原理，他說(shuō)：“當(dāng)人們的預(yù)期是無(wú)偏的，并且使用了可以獲取的全部信息的時(shí)候，他們便有了合乎理性的預(yù)期。事實(shí)上，也正是這種理性預(yù)期使大家不停的運(yùn)作”。在不存在穩(wěn)定規(guī)則的情況下，中央從維護(hù)其自身利益角度出發(fā)，會(huì)隨時(shí)改變稅權(quán)劃分規(guī)則，強(qiáng)調(diào)集權(quán)，只有當(dāng)過(guò)度集權(quán)的消極影響極為明顯時(shí)，中央才又考慮向地方適當(dāng)放權(quán)。地方政府由于對(duì)地方稅收入的歸屬和管理權(quán)限的劃分沒有穩(wěn)定的、合乎理性的預(yù)期，自然就失去了發(fā)展地方稅的動(dòng)力。因此，只有合理的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的稅權(quán)劃分才可以有效激勵(lì)地方政府大力發(fā)展地方稅。四、完善我國(guó)稅權(quán)劃分的思路如何科學(xué)合理劃分稅權(quán)，客觀上說(shuō)，是由一個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)力發(fā)展

13、水平、經(jīng)濟(jì)制度、宏觀經(jīng)濟(jì)管理水平?jīng)Q定的。我國(guó)的稅權(quán)模式確定為哪一種較適宜?應(yīng)根據(jù)我國(guó)的國(guó)情及借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定。（一）通過(guò)立法的形式確定我國(guó)稅權(quán)劃分的規(guī)則和模式建立科學(xué)、合理、穩(wěn)定的稅權(quán)劃分模式，需要法律的保障。當(dāng)前，我國(guó)要加快制訂稅收基本法，通過(guò)制定稅收基本法把稅權(quán)劃分的思想、劃分的原則、劃分的模式等問(wèn)題以法律的形式明確下來(lái)。（二）合理集權(quán),適度分權(quán)是稅權(quán)劃分的總原則我國(guó)是單一制集權(quán)國(guó)家,客觀上要求中央宏觀調(diào)控有主動(dòng)權(quán),就稅權(quán)而言,必須確保相當(dāng)程度的稅權(quán)集中。同時(shí),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,需要稅收政策的統(tǒng)一,在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù),消除地方之間稅收的攀比和惡性競(jìng)爭(zhēng)。另一方面,我國(guó)又是一個(gè)大國(guó),

14、各地自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不均衡,財(cái)政能力和稅源情況也有很大差別,只有適度分權(quán),將必要的稅權(quán)賦予地方,才能促使地方政府根據(jù)本地資源情況,挖掘稅收潛力,改善財(cái)政狀況,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,發(fā)揮地方稅收職能。另外,現(xiàn)行的不少稅種具有明顯的地方特色，無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開征,只有適度分權(quán),才能促使地方因地制宜地開辟本地稅源,規(guī)范收費(fèi)行為,建立起符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)的分稅制體系。（三）減少政府層級(jí)，奠定稅權(quán)劃分基礎(chǔ)從我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)實(shí)行五級(jí)政府級(jí)次不僅造成了機(jī)構(gòu)臃腫和行政支出龐大，而且不利于稅權(quán)的合理劃分。因此，筆者建議，在條件成熟的情況下，把我國(guó)“中央省市縣鄉(xiāng)”五級(jí)政府級(jí)次改成

15、“中央省縣”三級(jí)政府級(jí)次。但短期來(lái)看，精簡(jiǎn)政府層級(jí)的改革不太可能推行。因此，目前，我們主要是著力推行財(cái)政層級(jí)的改革。鑒于目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政基本無(wú)稅可分的現(xiàn)實(shí)，可考慮撤銷鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)財(cái)政，財(cái)權(quán)上移到縣級(jí)。這樣，由目前的五級(jí)財(cái)政管理體制變成四級(jí)，為中央與省級(jí)政府、省與市、市與縣合理分權(quán)奠定基礎(chǔ)。（四）合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)與稅權(quán)事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、稅權(quán)，這是建立完善、規(guī)范的分級(jí)財(cái)政體制的核心和基礎(chǔ)。我們應(yīng)按照各級(jí)政府的職能以及產(chǎn)品的級(jí)次以法律形式科學(xué)、規(guī)范地界定各級(jí)政府的事權(quán)，做到各行其職，避免中央與地方事權(quán)交叉重疊。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的分稅制原則，在事權(quán)界定清楚的

16、基礎(chǔ)上劃清其財(cái)權(quán)，即按照各級(jí)政府的事權(quán)，劃分出各級(jí)政府的財(cái)政支出，再根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政支出，確定其財(cái)政收人，劃分各自稅種和稅收收入，做到中央應(yīng)辦的事由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方應(yīng)辦的事由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，各級(jí)政府都應(yīng)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力作保證，這是解決現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在問(wèn)題的關(guān)鍵所在。正確界定中央與地方財(cái)權(quán)，關(guān)鍵在于劃分稅權(quán)。科學(xué)、合理地配置中央與地方的稅種，使其都擁有主體稅種和較為充足的稅源，保證各級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力。因此，要規(guī)范政府行為，必須使事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一，用稅權(quán)保財(cái)權(quán)，用財(cái)權(quán)保事權(quán)。(五)科學(xué)、合理地劃分稅種中央與地方之間科學(xué)合理地劃分稅種，是實(shí)施分稅制財(cái)政體制的一個(gè)核心問(wèn)題，也是構(gòu)建地方稅體系的前提和基礎(chǔ)。它不僅關(guān)系到各級(jí)政府的財(cái)政利益，也關(guān)系到分稅制財(cái)政體制能否正常運(yùn)行。稅種的劃分應(yīng)遵循受益準(zhǔn)則、集散準(zhǔn)則、規(guī)模準(zhǔn)則和便利準(zhǔn)則。對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響大、稅源豐裕、稅收規(guī)模大，以及維護(hù)國(guó)家權(quán)益的稅種，如增值稅、消費(fèi)稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、關(guān)稅等，應(yīng)劃歸中央稅或中央地方共享稅。其他各稅劃歸地方稅，包括營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、耕地占用稅、印花稅、遺產(chǎn)贈(zèng)與稅、資源稅等。隨著稅制改革的進(jìn)一步完善，根據(jù)中央、地方各自占稅收收入的