警察職務(wù)犯罪的制度因素分析

1、警察職務(wù)犯罪的制度因素分析管曉靜制度是指一種公認(rèn)和具有某種強(qiáng)制性的行為規(guī)則1。有效的制度可以促進(jìn)秩序的形成,而無效或未能充分發(fā)揮作用的制度形同虛設(shè),不僅不能形成秩序,反而會破壞既有秩序。近年來,為了凈化公安隊(duì)伍,減少民警職務(wù)犯罪,公安部門加大制度建設(shè),取得了一定成效,但在制度的公正性、確定性、可操作性等方面仍存在一些問題,遠(yuǎn)未形成有效的制度體系,這些不足不可避免地成為孳生警察職務(wù)犯罪的溫床。一、法律制度不健全1.對偵查活動缺乏有效制約。我國刑事訴訟法規(guī)定,刑事犯罪案件主要由公安機(jī)關(guān)立案、偵查,然后移送檢察院審查起訴,最后由法院審理判決。在這一司法體制中,公安機(jī)關(guān)在偵查階段的權(quán)力很難受到有效的制

2、約。案件從立案到搜查、取證、預(yù)審、拘傳、刑事拘留、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等都由公安機(jī)關(guān)自行決定和執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),但在證明犯罪中與公安機(jī)關(guān)的方向和目標(biāo)是一致的。在這種“法律流水線”的體制下,對公安機(jī)關(guān)的偵查活動很難實(shí)施有效的法律監(jiān)督。2.未規(guī)定警察出庭作證。證人(包括警察)出庭作證,是抗辯式庭審制度的基本要求,是司法公正的基本保證。警察出庭作證在西方發(fā)達(dá)國家已成慣例,但在我國無此立法規(guī)定。在我國司法實(shí)踐中,警察一般不出庭作證,只提供書面證詞或書面材料。警察不出庭作證是人權(quán)保護(hù)觀念的缺失,執(zhí)法官員偏重于對犯罪的控制而忽略對人權(quán)的保障,這樣使得偵查階段取得有利于指控的證言便順理成章地成為定

3、案依據(jù),忽視了訊問犯罪嫌疑人以及獲得口供的過程與方法、關(guān)于物證搜集的情況等。由于諸多原因,刑訊逼供等非法取證行為還沒有完全禁絕,這與警察不出庭作證不無關(guān)系。因?yàn)樵诰觳怀鐾プ髯C的情況下,非法取證行為就很難揭露。法官在警察不出庭的情形下,也很難判斷警察的證言是否真實(shí)、是否可信,從而正確判斷被告人翻供和證人的翻證是否有理2。3.沒有確立真正的非法證據(jù)排除規(guī)則和賦予犯罪嫌疑人沉默權(quán)。我國刑事訴訟法雖然有“嚴(yán)禁刑訊逼供和以威脅、利誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據(jù)”的規(guī)定,但對于采用刑訊逼供等非法手段獲取的證據(jù)能否作為訴訟證據(jù)使用的問題,在新修訂的刑事訴訟法中無相應(yīng)的規(guī)定。盡管最高人民檢察院和最高人民

4、法院已作出“以刑訊的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、證人證言、鑒定結(jié)論不能作為指控犯罪的依據(jù)”的規(guī)定,但只規(guī)定排除非法獲取的口供規(guī)則,對非法獲取的物證采取了曖昧態(tài)度。在我國,犯罪嫌疑人還承擔(dān)著被迫自證有罪的義務(wù)。刑事訴訟法第93條規(guī)定:“犯罪嫌疑人對于偵查人員的提問,應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答”,即犯罪嫌疑人有如實(shí)回答的義務(wù)。這與我國政府1998年10月5日簽署加入的公民權(quán)利與政治權(quán)利公約第14條關(guān)于沉默權(quán)的規(guī)定明顯相悖。在實(shí)踐中,有些偵查人員錯誤地認(rèn)為,口供是最可靠的,無供不錄案,獲得犯罪嫌疑人口供幾乎成為偵查訊問的唯一目的。因此,在有些情形下,如果犯罪嫌疑人拒不回答訊問人員的提問,或回答的不能令訊

5、問人員滿意,極有可能遭到刑訊逼供。4.對刑事執(zhí)行行為缺少約束。根據(jù)我國刑法的規(guī)定,管制、拘役、剝奪政治權(quán)利由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行,同時公安機(jī)關(guān)又是緩刑考察機(jī)關(guān)、假釋的監(jiān)督機(jī)關(guān),法律賦予了公安機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。對有關(guān)人員是否遵守相關(guān)法律,是否按照考察機(jī)關(guān)的規(guī)定報告自己的活動情況,是否遵守考察機(jī)關(guān)關(guān)于會客的規(guī)定等有絕對的考查權(quán)和決定權(quán)。這直接意味著公安機(jī)關(guān)對罪犯是執(zhí)行緩刑、假釋,還是撤消緩刑、假釋收監(jiān)執(zhí)行的問題,其權(quán)力之大可想而知。二、警察管理制度不科學(xué)警察管理制度是指對警察的錄用、培訓(xùn)、考核、職務(wù)升降、獎懲等進(jìn)行管理的制度,這些制度不同程度存在問題,主要包括:1.“入口”制度把關(guān)不嚴(yán)。人民警察法對警

6、察的任職要求比較低,如對文化程度只要求“高中以上”。事實(shí)上這是一個非常低的標(biāo)準(zhǔn),更何況還不能排除現(xiàn)實(shí)中的各種暗箱操作。這里存在兩個突出的問題,第一,國家標(biāo)準(zhǔn)過低而且操作彈性較大;第二,制度不完善導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中有太多空子可鉆,警察素質(zhì)難以保證。地方組織的考試內(nèi)容與方法的設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性,不能很好地體現(xiàn)“為用而考”、“考用一致”原則,面試的標(biāo)準(zhǔn)也難以把握?？荚囍贫热狈ν晟频谋O(jiān)督系統(tǒng)、法律保障系統(tǒng)以及技術(shù)支持系統(tǒng)。這些問題的存在直接影響到警察隊(duì)伍的素質(zhì),素質(zhì)較低難以辭退,而一些具備良好素質(zhì)的人又可能被拒之門外。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi),“進(jìn)人關(guān)難把”成為困擾隊(duì)伍建設(shè)的一個難題。有的城鎮(zhèn)派出所已成為安插當(dāng)?shù)卣?/p>

7、和權(quán)勢人物子女親戚所在。這些“后門警”,不少是既難管理又不易辭退的“包袱”。這種狀況目前盡管有所改善,其造成的影響顯然難以在短期內(nèi)消除,從而影響公安執(zhí)法質(zhì)量。2.日常管理制度不規(guī)范。關(guān)于育人制度:一方面,傳統(tǒng)的思想政治工作是“灌輸式”、“號召式”、 “訓(xùn)導(dǎo)式”的,沒有建立起職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)的長效機(jī)制;另一方面,許多基層公安機(jī)關(guān)對于崗前培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、更新知識的培訓(xùn)沒有完善的、長期的分類規(guī)劃,培訓(xùn)目標(biāo)不明確,培訓(xùn)流于形式化。這樣的培訓(xùn)教育顯然偏離了使警察道德素質(zhì)、政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)與時俱進(jìn)的使命。關(guān)于用人制度:目前對于崗位的難易、危險程度沒有合理的劃分與相應(yīng)的待遇匹配,導(dǎo)致一

8、線警員不滿情緒大,“熱門”崗位紛爭多。部分地區(qū)也存在因人設(shè)崗的問題?！肮礁偁?、合理流動、注重表現(xiàn)、擇優(yōu)選調(diào)”的機(jī)制沒有完全發(fā)揮作用,直接影響了警察工作積極性的發(fā)揮,更影響了警察形象。關(guān)于激勵制度:有些激勵制度的運(yùn)用與現(xiàn)實(shí)狀況有很大偏差。第一,標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不夠科學(xué)合理。傳統(tǒng)的由低發(fā)案率、低犯罪率、高破案率指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)體系越來越不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。這一指標(biāo)體系過分強(qiáng)調(diào)了公安機(jī)關(guān)對社會治安的控制能力,而對警察的工作形象沒有相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)也沒將其作為獨(dú)立的評價指標(biāo)納入獨(dú)立的評價指標(biāo)考核系統(tǒng)。第二,警察激勵的動力源畸輕畸重。以政治導(dǎo)向?yàn)閯恿υ匆巡荒軡M足警察客觀合理的需要,主要滿足警察精神需要、次要滿足其物質(zhì)

9、需要的激勵手段已不能在當(dāng)今發(fā)揮足夠的作用。第三,考核劃分等次偏少,成“稱職”的大平臺現(xiàn)象,混淆了警察的行為差別。這些偏差顯然損害了制度的激勵功能,不利于發(fā)揮警察個體的潛能對于樹立形象的強(qiáng)大推動作用。3.“出口”制度不暢通?！俺隹凇敝贫葧惩?才能保證隊(duì)伍新陳代謝的良性循環(huán)。但在具體執(zhí)行中避重就輕,以辭職代辭退、以辭退代開除等現(xiàn)象的存在,不能使公眾信服,而且造成群眾對警察機(jī)關(guān)大事化小、小事化了、拿原則作交易的反感。這些問題影響了警察隊(duì)伍的凈化與更新,既加大了警察機(jī)關(guān)的財政與管理壓力,又消磨了隊(duì)伍的活力,嚴(yán)重制約了良好的警察形象的樹立。三、警務(wù)保障制度不完善警務(wù)保障制度是指為了更好地完成法律賦予警察

10、的各項(xiàng)職責(zé),而在公安部門建立的工作經(jīng)費(fèi)保障、警務(wù)人員職位職務(wù)保障、合法權(quán)利保障、生活待遇保障等制度。我國當(dāng)前警務(wù)保障制度存在著嚴(yán)重的缺陷,對警察利用職務(wù)之便違法亂紀(jì)甚至犯罪起了助長作用。主要體現(xiàn)在:1.經(jīng)費(fèi)保障制度不完善。人民警察法對于警察經(jīng)費(fèi)裝備的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng),缺乏可操作性。如對警察經(jīng)費(fèi)中中央和地方財政分擔(dān)的比例、項(xiàng)目裝備標(biāo)準(zhǔn)、開支渠道、撥付辦法、經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理等都缺乏明確具體的規(guī)定,以致實(shí)際操作中無所適從,實(shí)際上難以為解決警察經(jīng)費(fèi)困難的狀況提供法律保障。目前,在國家財政實(shí)行分級管理的體制下,地方財政在編制財政預(yù)算時,通常不給公安機(jī)關(guān)安排足夠的預(yù)算,或者即使有足夠的預(yù)算,也要公安部

11、門先創(chuàng)收,然后再返還。國家投入不足、警察辦案經(jīng)費(fèi)與薪水需要得不到合理滿足,就導(dǎo)致了一種潛在的市場機(jī)制在起主導(dǎo)作用,公安機(jī)關(guān)“為錢辦案,辦案為錢”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,自籌經(jīng)費(fèi)調(diào)節(jié)著警察的實(shí)際收入。有的公安機(jī)關(guān)迫不得已向被害人索取辦案經(jīng)費(fèi)。生存的需要還迫使不少公安機(jī)關(guān)靠收費(fèi)、罰款、攤派、“以罰代養(yǎng)”來緩解經(jīng)費(fèi)困難。部分公安機(jī)關(guān) “以罰代法”,罰款成為違法犯罪的通行證,一度時期成為公安財政的“潛規(guī)則”3。不難看出,缺少對公安經(jīng)費(fèi)的制度性保障是目前我國公安機(jī)關(guān)“以罰養(yǎng)警”問題產(chǎn)生的根源之一。2.警察個人權(quán)益保障制度不完善。警察個人權(quán)益保障制度主要包括職位保障、合法權(quán)利保障和生活待遇等保障制度。在這些涉及警

12、察的切身利益方面,存在不少問題。第一,職位設(shè)置不合理。我國現(xiàn)有警察170萬,其機(jī)構(gòu)設(shè)置是按政府的行政機(jī)構(gòu)模式來設(shè)置的。與政府同等級別的部門相比,公安機(jī)關(guān)人員多,其行政領(lǐng)導(dǎo)崗位少,這就導(dǎo)致與政府同等級別部門的公務(wù)員相比,晉升難度大,競爭大。尤其是縣一級以下的公安部門,有80%的民警可能一輩子都做普通民警,到退休有一部分可能爭取到科級待遇或所謂的股級待遇,有相當(dāng)一部分連科級或股級都爭取不上。我國警察職位的問題,難免會影響一些民警執(zhí)法的公正和對職業(yè)的敬業(yè),從而影響警察工作質(zhì)量,有的還可能用極端的方式來滿足自己的需求,各種職務(wù)犯罪的產(chǎn)生也證實(shí)了這點(diǎn)。第二,合法權(quán)利難于保障。警察從事的是危險職業(yè),經(jīng)常要

13、與各種犯罪分子打交道,隨時有受傷或犧牲的可能。據(jù)統(tǒng)計(jì),平均每天有1名多警察犧牲,近17名警察受傷4,幾乎“天天有犧牲,時時有流血”。改革開放后,經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,社會沖突日益激烈,執(zhí)法環(huán)境迅速惡化,違警、擾警、襲警事件持續(xù)發(fā)生。而我國現(xiàn)有法律對警察執(zhí)法保護(hù)存有相當(dāng)缺陷,體現(xiàn)在保護(hù)不完全,對擾警、襲警的立法規(guī)定過于模糊,保護(hù)不足,缺乏對惡意投訴的處理辦法,警察在遭遇襲警時的自衛(wèi)權(quán)規(guī)定不足,而且規(guī)定僅在危及“生命安全”時才可使用武器,不包括人身安全。民警的工作環(huán)境使他們面臨各種壓力,他們成為和平時期最具危險的職業(yè),這一切有可能使某些民警變得格外敏感和脆弱,在某種情境的刺激下,極有可能超出控制力,作出沖

14、動的行為。第三,生活待遇過低。警察的工作性質(zhì)決定了其工作不分白晝、不分工作日與休息日,警情就是命令,身體經(jīng)常處于透支狀態(tài)。有調(diào)查顯示,中國一線民警平均每天工作11至15小時,平均每三周才能休息一天。中國前衛(wèi)體協(xié)對公安民警進(jìn)行了一次體檢調(diào)研,結(jié)果表明,基層民警患病率達(dá)86%。公安民警平均壽命要比其他行政機(jī)關(guān)人員低138歲,而一些基層實(shí)戰(zhàn)部門民警的平均壽命不到45歲5。分析造成此狀況的原因是大多數(shù)公安民警在工作中長期處于高壓疲勞狀態(tài),導(dǎo)致肌體功能紊亂、營養(yǎng)結(jié)構(gòu)失衡。警察也是血肉之軀,也需要養(yǎng)老育幼,但警察的勞動消耗與警察勞動報酬懸殊太大,這也是導(dǎo)致警察職務(wù)犯罪的重要原因。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,實(shí)現(xiàn)分配

15、最大限度的合理性,在警察機(jī)關(guān)中顯得尤為重要,長期處于一種“吃不飽”的狀態(tài),勢必對手中特權(quán)的合法使用產(chǎn)生沖擊,出現(xiàn)違法、犯罪問題也就難免。四、監(jiān)督制度不透明權(quán)力在本質(zhì)上是一種支配他人的力量,它內(nèi)含著無限擴(kuò)張的傾向,歷史經(jīng)驗(yàn)表明,沒有監(jiān)督的權(quán)力容易導(dǎo)致職務(wù)犯罪。在公安機(jī)關(guān),監(jiān)督制約機(jī)制還很不完善,對人民警察的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督,都不同程度地存在問題。1.內(nèi)部監(jiān)督存在的問題。內(nèi)部監(jiān)督是指公安機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級,內(nèi)部所設(shè)立的黨的紀(jì)檢、法制、監(jiān)察、督察等機(jī)構(gòu)對本級公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行監(jiān)察、督促、檢查和糾正的活動。但目前這種監(jiān)督仍存在一些問題。第一,監(jiān)督意識不足。在公安機(jī)關(guān)

16、中普遍存有抵觸監(jiān)督的情緒。負(fù)責(zé)抓監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)督工作的重要性和必要性認(rèn)識不足,表現(xiàn)為日常工作中只注重抓業(yè)務(wù)工作,片面追求辦案率,有的只重視問題出現(xiàn)后的處理,忽略平時的監(jiān)督;專職從事監(jiān)督工作的人員認(rèn)為監(jiān)督是得罪人的工作,有畏難情緒;監(jiān)督對象認(rèn)為監(jiān)督是找茬、整人、治人,有抵觸情緒。以上不良的監(jiān)督意識存在于具體的執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)中,必定會成為監(jiān)督工作順利開展的絆腳石。第二,監(jiān)督過程弱化。監(jiān)督包含監(jiān)察和督促兩部分。監(jiān)察的重點(diǎn)在事中或事后,而督促則在平時,是防患于未然的工作。內(nèi)部監(jiān)督中事前監(jiān)督主要指平時有針對性的督促工作,具體表現(xiàn)為常規(guī)教育、有針對性的教育和定期、不定期的檢查形式。但目前督促工作存在的問題是

17、:平常對民警的執(zhí)法環(huán)節(jié)、履行職責(zé)的情況很少過問;對一些民警表現(xiàn)出的苗頭性問題無引起足夠的警覺,忽略了經(jīng)常性的思想教育和監(jiān)督檢查,長期失管、失察;即使行使監(jiān)察權(quán)也不免有走過場之嫌,以至在發(fā)現(xiàn)問題時往往已釀成大禍,悔之晚矣。事前監(jiān)督是積極主動出擊,追求長遠(yuǎn)成效;事中監(jiān)督是有的放矢,注重現(xiàn)時成效,主要起控制作用。但在實(shí)踐中如刑訊逼供、收受賄賂、以權(quán)謀私等問題的出現(xiàn)無不說明事中監(jiān)督的缺失。如果在處理每個案件過程中能發(fā)揮事中監(jiān)督的作用,就可避免更多職務(wù)違法犯罪行為的出現(xiàn)。第三,監(jiān)督力度疲軟。目前的監(jiān)督工作主要存在“失之過寬”的問題。主要指在事前、事中和事后監(jiān)督的缺失和乏力。表現(xiàn)為,在對違法違紀(jì)民警處理上

18、采取無原則的寬容、掩蓋,大事化小,小事化了的態(tài)度,懲罰措施難以落到實(shí)處,為民警的職務(wù)違法犯罪起到了一定的推進(jìn)作用。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的乏力使監(jiān)督制度形同虛設(shè),嚴(yán)重影響了法的運(yùn)行和執(zhí)法工作的質(zhì)量,給國家、社會和個人造成了不可估量的損失。這實(shí)質(zhì)上是不依法監(jiān)督或以行政管理代替監(jiān)督,是監(jiān)督隨意性的一種表現(xiàn)。第四,監(jiān)督模式單一。由于公安機(jī)關(guān)的性質(zhì),決定了在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制,以命令和服從為特點(diǎn)。該特點(diǎn)造就了目前我國公安機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的單向監(jiān)督模式。這一模式的本身符合行政管理的特點(diǎn),有利于上級調(diào)控下級的活動,提高行政效率。但上級是否需要監(jiān)督,該用何種方式監(jiān)督,不夠明確。從目前的警察職務(wù)犯罪來看,處

19、在各級領(lǐng)導(dǎo)崗位、具有一定職權(quán)的人占有相當(dāng)大的比例。如玩忽職守、濫用職權(quán)、貪污、受賄等常見的職務(wù)犯罪,往往與行為人所處的地位、擁有的職權(quán)有著密切的關(guān)系。第五,監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能重疊,責(zé)任不清,人員配備不均衡。按照現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定,目前公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督部門有政工、警務(wù)督察、紀(jì)檢、監(jiān)察、法制、審計(jì)、信訪等。這些部門的粗放式分工導(dǎo)致監(jiān)督職責(zé)權(quán)限不明,實(shí)踐中各監(jiān)督部門的工作互有交叉,有的部門越權(quán)監(jiān)督,有的部門則消極監(jiān)督,客觀上制約了監(jiān)督工作的有效開展,工作效率低下;另外,缺乏協(xié)調(diào)性也是目前內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一個關(guān)鍵問題,在監(jiān)督系統(tǒng)中,既存在著大量重復(fù)性勞動,又存在互相牽制問題。在這樣一種局面

20、下,監(jiān)督作用得不到充分有效的發(fā)揮。各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員配備不平衡,由于警力有限,公安機(jī)關(guān)把主要警力都投在業(yè)務(wù)工作中,尤其是在基層,紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置不到位,力量薄弱,無法正常發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察工作職能,不能做到對民警的執(zhí)法進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督,致使其在基層一線執(zhí)法單位和民警中影響力不足。2.外部監(jiān)督存在的問題。外部監(jiān)督來自于公安機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督,其存在的問題是:第一,媒體監(jiān)督不到位。媒體監(jiān)督是社會監(jiān)督的預(yù)警系統(tǒng),但遠(yuǎn)未發(fā)揮到位,表現(xiàn)為:一是輿論監(jiān)督的立法滯后,迄今為止尚未出臺新聞法,新聞媒介享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù),沒有一部法律作出全面具體的規(guī)定。二是新聞媒體的監(jiān)督具有很大的局限性和缺陷,往往事后監(jiān)督多,事前監(jiān)督少;監(jiān)督敏感性問題多,一般性問題少;監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部少,監(jiān)督一般人員多;宏觀性監(jiān)督多,針對性監(jiān)督少。第二,群眾監(jiān)督日趨弱化。群眾監(jiān)督對于警察公共權(quán)力而言是弱勢力量,是否監(jiān)督有力,在很大程度上仍取決于權(quán)力機(jī)關(guān)是否密切聯(lián)系群眾、傾聽群眾呼聲,反映群眾要求。而警察和群眾之間關(guān)系的 “四難”現(xiàn)狀(門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦)使群眾的監(jiān)督越來越弱化。第三,檢察監(jiān)督乏力。法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的職能,包括對公安機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督、提請逮捕的審查、對刑事案件起訴的審查。既包括對發(fā)生的違法假釋、監(jiān)外執(zhí)行、虐待被監(jiān)管人、私