國外代表性PPP項目案例英國地鐵PPP項目

1、國外代表性PPP項目案例英國地鐵PPP項目1.項目介紹英國政府主張實施的PPP融資模式的主要理由是公共機構不能為倫敦地鐵客戶提供長期的基礎設施改善和升級服務。在實施PPP項目融資之前，倫敦地鐵用于基礎設施建設項目的預算每一年都要重新評估，經(jīng)常削減基礎設施項目更新的預算。削減預算無法讓倫敦地鐵向前發(fā)展，尤其是長期重建工作無法進行，從而造成地下基礎設施的惡化。英國政府實施PPP合同的目標是:要獲得長期的資金，由私營部門提供一個更穩(wěn)定的資金環(huán)境;給私營部門項目管理的權利，使項目在30年的時間內(nèi)取得的成功;允許倫敦地鐵的政府機構保留對運行的列車控制;項目交付能夠采用比過去更有效的方式。從規(guī)劃階段到該計

2、劃最終失敗，倫敦地鐵公私伙伴關系項目一直飽受爭議。一份政府公布的針對該PPP項目可行性的報告指出(2000年)，該PPP計劃將比公共傳統(tǒng)融資提供更好的價值。然而，部分經(jīng)濟學家和其他相關人士，在2002年項目實施前明確對該 PPP計劃的可行性分析提出質(zhì)疑。 倫敦地鐵PPP是一個復雜的項目;政府機構，倫敦地鐵，運行的列車設立了3個PPP財團維護和恢復的地下基礎設施。如圖4-1所示，現(xiàn)金流量從政府機構到私營部門之間存在著復雜關系。首先，倫敦地鐵一年一度向PPP項目支付約11億英鎊的“基礎設施服務費”。這些服務費每月支付并根據(jù)三個性能指標進行調(diào)整。這三個指標分別是運營能力，可用性和周邊環(huán)境。運營能力是

3、衡量基礎設施支持一條龍服務的能力，它的主要衡量標準是一個乘客平均行車時間。這些服務費由英國運輸部門通過并交給倫敦運輸局。其次，倫敦地鐵有責任經(jīng)營在支付費用以外的列車。最后，PPP財團Metronet公司和Tub Lines負責列車的維修，更換和升級，以及地下民用基礎設施。PPP財團在2004年接手地下基礎設施的控制。PPP合同的目的是要三十年定期經(jīng)營，每7. 5年做績效評估。到2008年，在實施的PPP項目的過程中發(fā)生了很多問題，三個公私伙伴關系中的兩個(都由稱為Metronet公司組成的財團控制)宣告破產(chǎn)，因為他們無法達到收支平衡，欠下了大量的債務。他們的失敗導致倫敦地鐵要承擔Metrone

4、t公司在2008年2月前在私人部門貸款人處欠下的未償債務的95。英國運輸部撥出17億英鎊的補助金以幫助倫敦地鐵償還私人債務余額。據(jù)估計，由于Metronet的失敗造成了納稅人高達英鎊41億英鎊的損失。項目公司，Tubelines在2010年年初結(jié)束。股份。巨大的收支差距引起Tubelines最終PPP財團破產(chǎn)，倫敦地鐵購買了該財團3截至2010年秋天控制整個地下基礎設施權利又回到了倫敦地鐵部門。億英鎊的圍繞公私合營伙伴關系項目的爭論仍然存在，倫敦地鐵辯稱，大財團以較低的成本提供了基礎設施的恢復，而一些分析卻認為它的成本可能會比公共部門自行融資修建要高出三分之一。2.倫敦地鐵PPP項目中存在的問

5、題在本節(jié)中將對困擾倫敦地鐵PPP的各種問題進行討論。特別是對出現(xiàn)在PPP施工過程中的融資，合同和操作上的問題進行重點討論。1.財團管理的失敗和政府管制的缺乏英國政府報告提出的責任分配中，財團內(nèi)部管理不善的是導致PPP失敗最主要原因。在Metronet公司，管理層變化頻繁，因此難以進行管理的工作。英國國家審計局的報告指出:這些供應商有其工作的范圍，政府部門對其額外的工作也要予以補貼。供應商掌握著一些信息，可以更好的降低成本。信息質(zhì)量差意味著Metronet公司無法控制成本，特別是在車站和跟蹤方案的單位成本方面，而且可能無法獲得足夠的收入來支持索賠，進而無法經(jīng)濟、高效地從事工作。在這種情況下，項目

6、公司并沒有提供他們的公司成本和管理數(shù)據(jù)。在一切還可以補救的時候，相當部分的工作都沒有做。除了對財團的管理外，政府在對PPP項目的控制過程中存在著更多的問題。部分決定權力從中央政府下放到地方政府。英國運輸部控制將倫敦地鐵的控制權下放給倫敦市長和倫敦運輸局的一個機構。該機構負責倫敦地鐵站，交通部門保證私人貸款。原本當PPP項目出現(xiàn)問題時，應該由政府部門出面協(xié)調(diào)和解決。然而，倫敦地鐵獲取信息和成本數(shù)據(jù)有困難，這將使它更緊密地監(jiān)控成本，要求對各項成本增加環(huán)節(jié)進行解釋。所以一旦出現(xiàn)問題，想要爭取解決問題的經(jīng)費就變得十分困難。2.融資成本的升高和財務狀況的惡化關于PPP項目的爭議之一是私人債務資金的使用。

7、這些私人資金是否以及如何節(jié)約政府的相關費用和政府為PPP項目所提供的成本，是一個需要深入研究的問題。研究指出，民間借貸的成本大于公開發(fā)行債務的成本。據(jù)調(diào)查，政府債務利率在4-5%之間，PPP公司則以20%的利率從他們的股東和他們的銀行借款。英國倫敦政府帳目委員會報告說，這在原有的4. 5億合同的制定與法律成本之外增加了4. 5億英鎊的PPP項目的利息成本。PPP項目具有較高的債務權益比率，約88. 3%的債務和11. 7%的股權。因此，倫敦地鐵PPP中大部分的資金貢獻是私人債務的形式，PPP財團的股權融資只占很小的一部分。少量的股權風險使得PPP項目公司的管理層沒有很高的憂患意識。此外，在PP

8、P項目破產(chǎn)的情況下，政府擔保了95%私人債務。 財團融資結(jié)構以及高利率的民間融資，增加了項目的成本。融資財團接受高利率私人借款，增加了PPP項目的風險和不確定性。通過政府使用傳統(tǒng)的方法，如發(fā)行債券融資的項目可能會降低借貸成本。此外，運輸部門保證財團的私人債務顯著降低了融資風險，但是卻沒有對PPP項目實際的參與或控制的權利。3.合同的不完整性合同不完整性存在于倫敦地鐵公私伙伴關系中。倫敦地鐵部門是認識到的這個項目充滿了未知性，很多問題完全無法預測。部分學者認為，政府和PPP財團對合同的根本性質(zhì)持不同意見。政府認為它輸出的是固定價格合同，購買了私人財團的服務，而私人部門也己同意一系列可能發(fā)生成本增

9、加的項目。在成功的公私伙伴關系合作伙伴之間的風險分配，應在合同簽訂之前制定出來。顯然，倫敦地鐵PPP最終沒有完成是由于其復雜性。PPP合同規(guī)定車站翻新的程度被列為現(xiàn)代化的一部分。PPP合同中的這些條款沒有得到很好的定義，并導致Metronet公司和倫敦地鐵之間就對一個地鐵站進行什么級別的重建產(chǎn)生分歧。此外，PPP合同可能沒有將足夠的風險轉(zhuǎn)移的私人部門。倫敦地鐵PPP合同在許多方面減少了私人財團必須承擔的風險。這表明，由于在現(xiàn)有條件下的不確定性，各種基礎設施重建項目的設計在合同簽訂的時候不能被完全規(guī)定。因此，合同規(guī)定由政府機構承擔這些風險。缺乏對什么樣的私人基礎設施建設行為是經(jīng)濟有效的問題的定義

10、，導致了后期申請資金時的意見分期。3.案例小結(jié) 倫敦地鐵公私合作的失敗表明，這是一個非常復雜的工作，有許多因素影響最終PPP項目的結(jié)果。導致失敗的有以下幾個主要因素:首先，PPP財團或私人部門缺乏良好的管理數(shù)據(jù)，并不能為負責監(jiān)督的政府機構提供具有良好的性能、價格、成本數(shù)據(jù)。其次，PPP合同需要許多不同的個體進行相互配合，尤其是一個合同周期很長的建設項目更需如此。然而，在簽訂合同的時候，因為在現(xiàn)有的基礎設施條件下有很多情況都是未知數(shù)，PPP的合同不能完全確定這些不確定狀況。有些PPP合同模糊的措辭導致了后來糾紛和沖突。第三，英國運輸部擔保了項目的私人債務，并在Metronet失去償付能力時支付了

11、17億英鎊，但它幾乎沒有說明自己對PPP財團的監(jiān)督責任。對私人債務的保證大大降低了PPP財團的財務風險。 最后，合同的不完整性，導致部分責任不明，并且沒有很好地將風險轉(zhuǎn)移到私人部門。盡管倫敦地鐵PPP存在許多問題，但很多研究都指出了使用公私合營伙伴關系良好的效果。PPP項目的范圍較為有限，一般只涉及一個單一的新工廠或新設施的建設。倫敦地鐵項目是形成的大的PPP財團做所有的基礎設施進行重建的項目，范圍非常廣泛，這也是失敗的原因之一。為避免這一問題，政府可以使用不同的PPP結(jié)構開展對個別基礎設施重建的項目。這將使個別基礎設施項目更具有競爭力，因為該項目不再局限于一個大財團和一份長期的合同。對該項目估計和評估會更準確和及時，因為政府部門可以及時檢查，而不是幾年以前與財團簽訂合同就完全放