國(guó)外代表性PPP項(xiàng)目案例英國(guó)地鐵PPP項(xiàng)目

1、國(guó)外代表性PPP項(xiàng)目案例英國(guó)地鐵PPP項(xiàng)目1.項(xiàng)目介紹英國(guó)政府主張實(shí)施的PPP融資模式的主要理由是公共機(jī)構(gòu)不能為倫敦地鐵客戶提供長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施改善和升級(jí)服務(wù)。在實(shí)施PPP項(xiàng)目融資之前，倫敦地鐵用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算每一年都要重新評(píng)估，經(jīng)常削減基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目更新的預(yù)算。削減預(yù)算無(wú)法讓倫敦地鐵向前發(fā)展，尤其是長(zhǎng)期重建工作無(wú)法進(jìn)行，從而造成地下基礎(chǔ)設(shè)施的惡化。英國(guó)政府實(shí)施PPP合同的目標(biāo)是:要獲得長(zhǎng)期的資金，由私營(yíng)部門(mén)提供一個(gè)更穩(wěn)定的資金環(huán)境;給私營(yíng)部門(mén)項(xiàng)目管理的權(quán)利，使項(xiàng)目在30年的時(shí)間內(nèi)取得的成功;允許倫敦地鐵的政府機(jī)構(gòu)保留對(duì)運(yùn)行的列車(chē)控制;項(xiàng)目交付能夠采用比過(guò)去更有效的方式。從規(guī)劃階段到該計(jì)

2、劃最終失敗，倫敦地鐵公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目一直飽受爭(zhēng)議。一份政府公布的針對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目可行性的報(bào)告指出(2000年)，該P(yáng)PP計(jì)劃將比公共傳統(tǒng)融資提供更好的價(jià)值。然而，部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其他相關(guān)人士，在2002年項(xiàng)目實(shí)施前明確對(duì)該 PPP計(jì)劃的可行性分析提出質(zhì)疑。 倫敦地鐵PPP是一個(gè)復(fù)雜的項(xiàng)目;政府機(jī)構(gòu)，倫敦地鐵，運(yùn)行的列車(chē)設(shè)立了3個(gè)PPP財(cái)團(tuán)維護(hù)和恢復(fù)的地下基礎(chǔ)設(shè)施。如圖4-1所示，現(xiàn)金流量從政府機(jī)構(gòu)到私營(yíng)部門(mén)之間存在著復(fù)雜關(guān)系。首先，倫敦地鐵一年一度向PPP項(xiàng)目支付約11億英鎊的“基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi)”。這些服務(wù)費(fèi)每月支付并根據(jù)三個(gè)性能指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。這三個(gè)指標(biāo)分別是運(yùn)營(yíng)能力，可用性和周邊環(huán)境。運(yùn)營(yíng)能力是

3、衡量基礎(chǔ)設(shè)施支持一條龍服務(wù)的能力，它的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)乘客平均行車(chē)時(shí)間。這些服務(wù)費(fèi)由英國(guó)運(yùn)輸部門(mén)通過(guò)并交給倫敦運(yùn)輸局。其次，倫敦地鐵有責(zé)任經(jīng)營(yíng)在支付費(fèi)用以外的列車(chē)。最后，PPP財(cái)團(tuán)Metronet公司和Tub Lines負(fù)責(zé)列車(chē)的維修，更換和升級(jí)，以及地下民用基礎(chǔ)設(shè)施。PPP財(cái)團(tuán)在2004年接手地下基礎(chǔ)設(shè)施的控制。PPP合同的目的是要三十年定期經(jīng)營(yíng)，每7. 5年做績(jī)效評(píng)估。到2008年，在實(shí)施的PPP項(xiàng)目的過(guò)程中發(fā)生了很多問(wèn)題，三個(gè)公私伙伴關(guān)系中的兩個(gè)(都由稱為Metronet公司組成的財(cái)團(tuán)控制)宣告破產(chǎn)，因?yàn)樗麄儫o(wú)法達(dá)到收支平衡，欠下了大量的債務(wù)。他們的失敗導(dǎo)致倫敦地鐵要承擔(dān)Metrone

4、t公司在2008年2月前在私人部門(mén)貸款人處欠下的未償債務(wù)的95。英國(guó)運(yùn)輸部撥出17億英鎊的補(bǔ)助金以幫助倫敦地鐵償還私人債務(wù)余額。據(jù)估計(jì)，由于Metronet的失敗造成了納稅人高達(dá)英鎊41億英鎊的損失。項(xiàng)目公司，Tubelines在2010年年初結(jié)束。股份。巨大的收支差距引起Tubelines最終PPP財(cái)團(tuán)破產(chǎn)，倫敦地鐵購(gòu)買(mǎi)了該財(cái)團(tuán)3截至2010年秋天控制整個(gè)地下基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)利又回到了倫敦地鐵部門(mén)。億英鎊的圍繞公私合營(yíng)伙伴關(guān)系項(xiàng)目的爭(zhēng)論仍然存在，倫敦地鐵辯稱，大財(cái)團(tuán)以較低的成本提供了基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)，而一些分析卻認(rèn)為它的成本可能會(huì)比公共部門(mén)自行融資修建要高出三分之一。2.倫敦地鐵PPP項(xiàng)目中存在的問(wèn)

5、題在本節(jié)中將對(duì)困擾倫敦地鐵PPP的各種問(wèn)題進(jìn)行討論。特別是對(duì)出現(xiàn)在PPP施工過(guò)程中的融資，合同和操作上的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)討論。1.財(cái)團(tuán)管理的失敗和政府管制的缺乏英國(guó)政府報(bào)告提出的責(zé)任分配中，財(cái)團(tuán)內(nèi)部管理不善的是導(dǎo)致PPP失敗最主要原因。在Metronet公司，管理層變化頻繁，因此難以進(jìn)行管理的工作。英國(guó)國(guó)家審計(jì)局的報(bào)告指出:這些供應(yīng)商有其工作的范圍，政府部門(mén)對(duì)其額外的工作也要予以補(bǔ)貼。供應(yīng)商掌握著一些信息，可以更好的降低成本。信息質(zhì)量差意味著Metronet公司無(wú)法控制成本，特別是在車(chē)站和跟蹤方案的單位成本方面，而且可能無(wú)法獲得足夠的收入來(lái)支持索賠，進(jìn)而無(wú)法經(jīng)濟(jì)、高效地從事工作。在這種情況下，項(xiàng)目

6、公司并沒(méi)有提供他們的公司成本和管理數(shù)據(jù)。在一切還可以補(bǔ)救的時(shí)候，相當(dāng)部分的工作都沒(méi)有做。除了對(duì)財(cái)團(tuán)的管理外，政府在對(duì)PPP項(xiàng)目的控制過(guò)程中存在著更多的問(wèn)題。部分決定權(quán)力從中央政府下放到地方政府。英國(guó)運(yùn)輸部控制將倫敦地鐵的控制權(quán)下放給倫敦市長(zhǎng)和倫敦運(yùn)輸局的一個(gè)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)倫敦地鐵站，交通部門(mén)保證私人貸款。原本當(dāng)PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該由政府部門(mén)出面協(xié)調(diào)和解決。然而，倫敦地鐵獲取信息和成本數(shù)據(jù)有困難，這將使它更緊密地監(jiān)控成本，要求對(duì)各項(xiàng)成本增加環(huán)節(jié)進(jìn)行解釋。所以一旦出現(xiàn)問(wèn)題，想要爭(zhēng)取解決問(wèn)題的經(jīng)費(fèi)就變得十分困難。2.融資成本的升高和財(cái)務(wù)狀況的惡化關(guān)于PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)議之一是私人債務(wù)資金的使用。

7、這些私人資金是否以及如何節(jié)約政府的相關(guān)費(fèi)用和政府為PPP項(xiàng)目所提供的成本，是一個(gè)需要深入研究的問(wèn)題。研究指出，民間借貸的成本大于公開(kāi)發(fā)行債務(wù)的成本。據(jù)調(diào)查，政府債務(wù)利率在4-5%之間，PPP公司則以20%的利率從他們的股東和他們的銀行借款。英國(guó)倫敦政府帳目委員會(huì)報(bào)告說(shuō)，這在原有的4. 5億合同的制定與法律成本之外增加了4. 5億英鎊的PPP項(xiàng)目的利息成本。PPP項(xiàng)目具有較高的債務(wù)權(quán)益比率，約88. 3%的債務(wù)和11. 7%的股權(quán)。因此，倫敦地鐵PPP中大部分的資金貢獻(xiàn)是私人債務(wù)的形式，PPP財(cái)團(tuán)的股權(quán)融資只占很小的一部分。少量的股權(quán)風(fēng)險(xiǎn)使得PPP項(xiàng)目公司的管理層沒(méi)有很高的憂患意識(shí)。此外，在PP

8、P項(xiàng)目破產(chǎn)的情況下，政府擔(dān)保了95%私人債務(wù)。 財(cái)團(tuán)融資結(jié)構(gòu)以及高利率的民間融資，增加了項(xiàng)目的成本。融資財(cái)團(tuán)接受高利率私人借款，增加了PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。通過(guò)政府使用傳統(tǒng)的方法，如發(fā)行債券融資的項(xiàng)目可能會(huì)降低借貸成本。此外，運(yùn)輸部門(mén)保證財(cái)團(tuán)的私人債務(wù)顯著降低了融資風(fēng)險(xiǎn)，但是卻沒(méi)有對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)際的參與或控制的權(quán)利。3.合同的不完整性合同不完整性存在于倫敦地鐵公私伙伴關(guān)系中。倫敦地鐵部門(mén)是認(rèn)識(shí)到的這個(gè)項(xiàng)目充滿了未知性，很多問(wèn)題完全無(wú)法預(yù)測(cè)。部分學(xué)者認(rèn)為，政府和PPP財(cái)團(tuán)對(duì)合同的根本性質(zhì)持不同意見(jiàn)。政府認(rèn)為它輸出的是固定價(jià)格合同，購(gòu)買(mǎi)了私人財(cái)團(tuán)的服務(wù)，而私人部門(mén)也己同意一系列可能發(fā)生成本增

9、加的項(xiàng)目。在成功的公私伙伴關(guān)系合作伙伴之間的風(fēng)險(xiǎn)分配，應(yīng)在合同簽訂之前制定出來(lái)。顯然，倫敦地鐵PPP最終沒(méi)有完成是由于其復(fù)雜性。PPP合同規(guī)定車(chē)站翻新的程度被列為現(xiàn)代化的一部分。PPP合同中的這些條款沒(méi)有得到很好的定義，并導(dǎo)致Metronet公司和倫敦地鐵之間就對(duì)一個(gè)地鐵站進(jìn)行什么級(jí)別的重建產(chǎn)生分歧。此外，PPP合同可能沒(méi)有將足夠的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的私人部門(mén)。倫敦地鐵PPP合同在許多方面減少了私人財(cái)團(tuán)必須承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。這表明，由于在現(xiàn)有條件下的不確定性，各種基礎(chǔ)設(shè)施重建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)在合同簽訂的時(shí)候不能被完全規(guī)定。因此，合同規(guī)定由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)。缺乏對(duì)什么樣的私人基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為是經(jīng)濟(jì)有效的問(wèn)題的定義

10、，導(dǎo)致了后期申請(qǐng)資金時(shí)的意見(jiàn)分期。3.案例小結(jié) 倫敦地鐵公私合作的失敗表明，這是一個(gè)非常復(fù)雜的工作，有許多因素影響最終PPP項(xiàng)目的結(jié)果。導(dǎo)致失敗的有以下幾個(gè)主要因素:首先，PPP財(cái)團(tuán)或私人部門(mén)缺乏良好的管理數(shù)據(jù)，并不能為負(fù)責(zé)監(jiān)督的政府機(jī)構(gòu)提供具有良好的性能、價(jià)格、成本數(shù)據(jù)。其次，PPP合同需要許多不同的個(gè)體進(jìn)行相互配合，尤其是一個(gè)合同周期很長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目更需如此。然而，在簽訂合同的時(shí)候，因?yàn)樵诂F(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施條件下有很多情況都是未知數(shù)，PPP的合同不能完全確定這些不確定狀況。有些PPP合同模糊的措辭導(dǎo)致了后來(lái)糾紛和沖突。第三，英國(guó)運(yùn)輸部擔(dān)保了項(xiàng)目的私人債務(wù)，并在Metronet失去償付能力時(shí)支付了

11、17億英鎊，但它幾乎沒(méi)有說(shuō)明自己對(duì)PPP財(cái)團(tuán)的監(jiān)督責(zé)任。對(duì)私人債務(wù)的保證大大降低了PPP財(cái)團(tuán)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 最后，合同的不完整性，導(dǎo)致部分責(zé)任不明，并且沒(méi)有很好地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門(mén)。盡管倫敦地鐵PPP存在許多問(wèn)題，但很多研究都指出了使用公私合營(yíng)伙伴關(guān)系良好的效果。PPP項(xiàng)目的范圍較為有限，一般只涉及一個(gè)單一的新工廠或新設(shè)施的建設(shè)。倫敦地鐵項(xiàng)目是形成的大的PPP財(cái)團(tuán)做所有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行重建的項(xiàng)目，范圍非常廣泛，這也是失敗的原因之一。為避免這一問(wèn)題，政府可以使用不同的PPP結(jié)構(gòu)開(kāi)展對(duì)個(gè)別基礎(chǔ)設(shè)施重建的項(xiàng)目。這將使個(gè)別基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目更具有競(jìng)爭(zhēng)力，因?yàn)樵擁?xiàng)目不再局限于一個(gè)大財(cái)團(tuán)和一份長(zhǎng)期的合同。對(duì)該項(xiàng)目估計(jì)和評(píng)估會(huì)更準(zhǔn)確和及時(shí)，因?yàn)檎块T(mén)可以及時(shí)檢查，而不是幾年以前與財(cái)團(tuán)簽訂合同就完全放