重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè) 土地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題研究課件

1、 重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè) 土地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題研究-重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)土地利用問(wèn)題研究研 究 背 景 重慶直轄10周年之際，中央批準(zhǔn)重慶為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，為重慶在西部地區(qū)率先全面建設(shè)小康社會(huì)注入了新的動(dòng)力。遵照胡錦濤總書(shū)記的指示，重慶不僅要成為西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，而且要建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的直轄市。重 慶 概 覽大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和貧困集中地區(qū)并存、二元結(jié)構(gòu)明顯的直轄市崇慶幅員面積8.24萬(wàn)平方公里，轄40個(gè)區(qū)縣（自治縣）,308個(gè)鄉(xiāng)、589（含縣城城關(guān)鎮(zhèn)）個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，9065個(gè)行政村，近10萬(wàn)個(gè)村民小組（自然村）截止2007年底，全市常住人口2816萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口1361.3

2、萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為48.3%。Hot Tip重慶小城鎮(zhèn)星羅棋布于重慶大農(nóng)村中，處于農(nóng)村之頭城市之尾，對(duì)于廣大農(nóng)村具有巨大的帶動(dòng)作用。重慶要完成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重任。當(dāng)務(wù)之急是發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，難點(diǎn)和瓶頸是小城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題。Hot Tip難點(diǎn)和瓶頸小城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題 當(dāng)務(wù)之急發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì) 完成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重任一、現(xiàn)狀問(wèn)題研究土地利用規(guī)劃嚴(yán)重滯后 1土地利用規(guī)劃嚴(yán)重滯后2大量占用耕地，違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重 3用地結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)空心化突出 45資金缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、配套功能不全二、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系問(wèn)題研究加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地開(kāi)發(fā)利用工作1國(guó)外小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理

3、的經(jīng)驗(yàn)借鑒2國(guó)外小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒政府高度重視村鎮(zhèn)改造和建設(shè) 優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施 注重單體設(shè)計(jì)與整體景觀協(xié)調(diào) 德 國(guó)注重環(huán)境建設(shè)和保護(hù)古建筑 國(guó)外小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒英 國(guó)英國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)集中體現(xiàn)在幾次規(guī)劃運(yùn)動(dòng)中，霍華德的田園城市運(yùn)動(dòng)新城建設(shè)運(yùn)動(dòng)米爾頓凱恩斯城建設(shè)農(nóng)村中心村的建設(shè)等國(guó)外小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒縱觀各國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的歷程，雖然理論和做法各具特色，但都具有以下幾點(diǎn)共同之處：各級(jí)政府大力支持重視基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)服務(wù)設(shè)施重視規(guī)劃的權(quán)威性按規(guī)劃實(shí)施建設(shè)重視人文環(huán)境的繼承生態(tài)環(huán)境的保護(hù)三、對(duì)策研究（一）科學(xué)規(guī)劃，因地制宜， 科學(xué)選擇區(qū)域小城鎮(zhèn)發(fā)展和用地模式 要遵

4、循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求，抓緊編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，并將其納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃必須面向“三農(nóng)”問(wèn)題，堅(jiān)持把“農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”作為發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)一規(guī)劃，適度超前。建立完善的規(guī)劃編制與實(shí)施以及監(jiān)督反饋的管理制度，保證規(guī)劃的有序進(jìn)行。同時(shí)，小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃還需突出重點(diǎn)，注重特色，反對(duì)遍地開(kāi)花、平衡推進(jìn)的做法。以小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃為龍頭，以區(qū)域土地利用綜合效益最大化為目標(biāo)，科學(xué)研究合理地確定小城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局。依據(jù)以供給確定需求和用途管制制度，自上而下、層層控制，有選擇、有重點(diǎn)，合理有序地漸進(jìn)發(fā)展

5、小城鎮(zhèn)。在編制完善土地利用總體規(guī)劃的同時(shí)，樹(shù)立城鄉(xiāng)用地規(guī)劃一體化的觀念，將小城鎮(zhèn)規(guī)劃納入村鎮(zhèn)居民點(diǎn)體系規(guī)劃之中，并充分考慮村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)土地利用總體規(guī)劃的影響和制約作用，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃體系，避免小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃脫節(jié)，防止小城鎮(zhèn)建設(shè)片面追求外延式發(fā)展規(guī)模，用地粗放、浪費(fèi)土地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，使小城鎮(zhèn)建設(shè)步入有序的可持續(xù)發(fā)展軌道。小城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間上的綜合體現(xiàn)。在小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，由于小城鎮(zhèn)所處的自然條件和地理區(qū)位條件的優(yōu)劣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，小城鎮(zhèn)的發(fā)展存在著明顯的階段性、區(qū)域差

6、異性和等級(jí)體系特征。不同類型的小城鎮(zhèn)遵循不同的客觀發(fā)展規(guī)律，對(duì)應(yīng)不同的土地政策和土地利用模式。不同類型的小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)，應(yīng)根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求特征區(qū)別對(duì)待，不宜搞“一刀切”。三、對(duì)策研究（二）增強(qiáng)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力,堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略 可持續(xù)發(fā)展是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，立足當(dāng)前，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須堅(jiān)持以創(chuàng)造良好的人居環(huán)境為中心，正確處理好人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，大力實(shí)施“藍(lán)天、碧水、綠地”、“減量、增綠、留白、整容”和“五個(gè)重慶”工程，堅(jiān)決淘汰和關(guān)閉嚴(yán)重浪費(fèi)資源和污染環(huán)境的企業(yè)，通過(guò)合理布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)新城和舊城的關(guān)系，保護(hù)古建筑，開(kāi)發(fā)具有地方民

7、族特色的現(xiàn)代建筑，創(chuàng)造優(yōu)美、和諧、舒適的城鎮(zhèn)環(huán)境。土地資源管理和可持續(xù)利用作為其中重要組成部分，將成為指導(dǎo)重慶市土地管理和土地利用方向的長(zhǎng)期的基本準(zhǔn)則。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求土地資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。各地應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)和客觀實(shí)際出發(fā)，從土地資源的實(shí)情出發(fā)，科學(xué)選擇發(fā)展模式，合理確定用地規(guī)模和用地結(jié)構(gòu)，在用地總量控制的前提下，盤活存量土地，立足內(nèi)涵挖潛，節(jié)約和集約利用土地，堅(jiān)定不移地貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法規(guī)定的土地用途管制制度，堅(jiān)決杜絕亂占濫用耕地和浪費(fèi)寶貴的土地資源。在土地環(huán)境保護(hù)方面，重視人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，

8、重視重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)中的景觀再造，適度增加綠化用地，創(chuàng)造優(yōu)美舒適的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。三、對(duì)策研究（四）深化小城鎮(zhèn)土地有償使用制度改革， 規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 目前，重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在數(shù)量少、次數(shù)多、規(guī)模小等特點(diǎn)。如果嚴(yán)格按照土地管理法規(guī)定的，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地采用國(guó)家征用土地進(jìn)行出讓或者劃撥的方式，不僅審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，而且用地成本較高，不利于提高辦事效率。目前國(guó)內(nèi)存在的小城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給模式主要有：一是統(tǒng)征統(tǒng)管模式，即對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地實(shí)施統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的模式。這一模式對(duì)保證國(guó)有土地的純潔性，加強(qiáng)政府對(duì)土地的宏觀調(diào)控能起到一定的作用，但以政府具備一定的財(cái)

9、力為基礎(chǔ)。二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，即將城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)民所有建設(shè)用地納入統(tǒng)一管理的范圍，農(nóng)民集體建設(shè)用地可依法流轉(zhuǎn)，以蕪湖市和蘇州市為代表。這種模式在利益分配和管理機(jī)制上更加靈活，緩解了政府在城市化過(guò)程中必須“先征后用”的資金壓力。三是采用分批次按項(xiàng)目征地，比較普遍。這種模式不利于城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一實(shí)施，辦事效率低下。分析上述三種模式，我們可以得到如下啟示：重慶市政府應(yīng)發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上應(yīng)該采取“導(dǎo)”的政策，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，而不是“堵”的政策；小城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方向應(yīng)該是建立有償、有期限、有流動(dòng)的制度。產(chǎn)權(quán)明晰是規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，建立合理的土地收益分配制度是

10、規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，建立合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的保證。目前國(guó)內(nèi)存在的小城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給模式統(tǒng)征統(tǒng)管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 分批次按項(xiàng)目征地 對(duì)保證國(guó)有土地的純潔性，加強(qiáng)政府對(duì)土地的宏觀調(diào)控能起到一定作用，但政府需具備一定的財(cái)力利益分配和管理機(jī)制：靈活緩解了政府必須“先征后用”的資金壓力 不利于城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一實(shí)施，辦事效率低下 三、對(duì)策研究（五）深化小城鎮(zhèn)綜合配套改革，進(jìn)行體制創(chuàng)新 加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)必須深化改革，進(jìn)行體制創(chuàng)新。首先，要全面落實(shí)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，完善配套政策措施，確保城鄉(xiāng)居民享有同等待遇，積極為城鄉(xiāng)人力資源的合理流動(dòng)創(chuàng)造有力條件，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。鼓勵(lì)農(nóng)

11、村剩余勞動(dòng)力向非弄產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，允許他們就近到小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)。逐步取消農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的差別，建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍管理制度，如實(shí)反映農(nóng)民的居住和身份狀況的本來(lái)面目，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。農(nóng)民只要在小城鎮(zhèn)具有合法固定的住所和穩(wěn)定的就業(yè)條件，就可以在小城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)，并在子女入學(xué)、入托以及其他方面享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇。其次，要?jiǎng)?chuàng)新小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌集的渠道和機(jī)制，擺脫對(duì)財(cái)政的依賴思想，運(yùn)用城市經(jīng)營(yíng)理念，盤活城鎮(zhèn)公共資產(chǎn)，走資本運(yùn)營(yíng)的路子，在城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)化和升值、房地產(chǎn)增值中籌集建設(shè)資金。深化投融資體制改革，加快城鎮(zhèn)公用事業(yè)、企業(yè)的

12、公司制改革，培育資本市場(chǎng)，最廣泛地吸引社會(huì)投資。理順財(cái)政關(guān)系，完善小城鎮(zhèn)地財(cái)政管理體制，從制度上保證小城鎮(zhèn)建設(shè)的穩(wěn)定的資金來(lái)源。最后，建立和完善小城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，辦好農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，積極推廣城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)，以減少農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的后顧之憂。 三、對(duì)策研究（六）努力提高小城鎮(zhèn)管理水平，轉(zhuǎn)變政府職能 美國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，城鎮(zhèn)“三分在建，七分在管”。而重慶市小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀卻是很多城鎮(zhèn)“重建輕管”，“有硬件，無(wú)軟件”。因此，抓好小城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，必須提高小城鎮(zhèn)的管理水平。要轉(zhuǎn)變政府職能，將政府工作的重心轉(zhuǎn)移到搞好城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)上來(lái)，為私人投資和居民生活創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和社會(huì)環(huán)境；要加快城鎮(zhèn)管理人

13、員隊(duì)伍的建設(shè)，注重培養(yǎng)和引進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展急需的管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、經(jīng)營(yíng)型人才，提高城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的決策管理水平；要高度重視文化的作用，大力發(fā)展繁榮城鎮(zhèn)教育科學(xué)文化事業(yè)，結(jié)合社區(qū)文化建設(shè)，提高進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化水平；要依法行政，搞好小城鎮(zhèn)社會(huì)治安綜合治理，逐步建立法治化、社會(huì)化和民主化的新型城鎮(zhèn)管理體制。三、對(duì)策研究（七）依靠國(guó)有企業(yè)，緩解小城鎮(zhèn)建設(shè)資金瓶頸 重慶市國(guó)資委以所屬國(guó)有企業(yè)作為承貸主體或提供信用支持，向中國(guó)進(jìn)出口銀行重慶分行貸款50億元，專項(xiàng)用于渝東南、渝東北16個(gè)區(qū)縣加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移重點(diǎn)承接地建設(shè)，區(qū)縣以特色工業(yè)園區(qū)的土地出讓金、新增稅收或其他財(cái)政收入作為還款來(lái)

14、源，這標(biāo)志重慶的渝東南、渝東北地區(qū)正式啟動(dòng)加工貿(mào)易承接地建設(shè)計(jì)劃，開(kāi)始“筑巢引鳳”。這一經(jīng)驗(yàn)可以推而廣之，在全市小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中推行，通過(guò)國(guó)有企業(yè)作為承貸主體，向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有更強(qiáng)的招商引資的基礎(chǔ)條件，從而使小城鎮(zhèn)土地價(jià)值快速提升，保證銀行貸款資金落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)政府、銀行、企業(yè)、居民的多家共贏、經(jīng)濟(jì)鏈條的良性循環(huán)。小城鎮(zhèn)政府要樹(shù)立誠(chéng)信意識(shí)，保證以土地出讓金、新增稅收或其他財(cái)政收入作為還款來(lái)源，不得將貸款資金挪作他用，不得違規(guī)使用貸款資金，科學(xué)決策、用好每一分來(lái)之不易的資金。三、對(duì)策研究美國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，城鎮(zhèn)“三分在建，七分在管”。而重慶市小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀卻是很多城鎮(zhèn)“重建輕管”，“有硬件，無(wú)軟件”。因此，抓好小城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，必須提高小城鎮(zhèn)的管理水平。要轉(zhuǎn)變政府職能，將政府工