公共經(jīng)濟學第6章-公共規(guī)制理論課件

1、公共經(jīng)濟學 第6章 公共規(guī)制理論杜振華北京郵電大學1公共經(jīng)濟學 第6章 公共規(guī)制理論杜振華1第6章 公共規(guī)制理論2第6章 公共規(guī)制理論26.1 公共規(guī)制涵義與種類 市場失靈是進行公共規(guī)制的前提。 宏觀調(diào)控通常是指中央政府（廣義）利用財政政策、貨幣政策等手段來平抑經(jīng)濟波動，促進宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行，間接干預特征比較明顯。微觀規(guī)制通常是指各級政府（廣義）或其附屬機構(gòu)對微觀經(jīng)濟和非經(jīng)濟活動主體，在價格、數(shù)量、質(zhì)量、時間等方面的更為直接的干預。從這一點看，規(guī)制經(jīng)濟學屬于微觀經(jīng)濟學，而且同產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學類似，也屬于應用經(jīng)濟學。 根據(jù)經(jīng)濟學基本理論，特別是微觀經(jīng)濟學的基本理論，市場失靈主要表現(xiàn)在共用品、外部性、壟

2、斷（包括人為壟斷和自然壟斷）和信息不對稱等方面。36.1 公共規(guī)制涵義與種類 市場失靈是進行公共規(guī)制的公共經(jīng)濟學第6章-公共規(guī)制理論課件公共經(jīng)濟學第6章-公共規(guī)制理論課件 1直接規(guī)制和間接規(guī)制6.1.2 公共規(guī)制種類 按照政策的目的和手段不同，公共規(guī)制一般可以分為直接規(guī)制和間接規(guī)制兩個部分。 直接規(guī)制則是為了克服自然壟斷、外溢性、信息不對稱、市場公害等市場失效現(xiàn)象，一般由政府有關(guān)行政部門依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，直接介入經(jīng)濟主體的決策而實施的干預行為。 間接規(guī)制以形成并維持市場公平競爭秩序為目的，主要由司法機關(guān)通過反壟斷法、民法、商法等法律對不公平競爭行為實行制約，并不直接介入經(jīng)濟主體的決策。6 1

3、直接規(guī)制和間接規(guī)制6.1.2 公共規(guī)制種 2經(jīng)濟性規(guī)制與社會性規(guī)制 根據(jù)規(guī)制特點和性質(zhì)不同，直接規(guī)制又可以分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制。 經(jīng)濟性規(guī)制是指在自然壟斷和存在嚴重信息不對稱（信息偏在）的領域，為了防止資源配置低效和確保公民的使用權(quán)利，公共部門運用法律權(quán)限，通過許可和認可的方式，對企業(yè)的進入、退出及提供產(chǎn)品或服務的價格、產(chǎn)量、質(zhì)量、投資、財務會計等進行規(guī)范和限制，對企業(yè)等經(jīng)濟利益主體的決策實施強制性約束。 社會性規(guī)制是以確保居民生命健康安全、衛(wèi)生、防止公害和保護環(huán)境為目的所進行的規(guī)制，是主要針對經(jīng)濟活動中發(fā)生的外部性的調(diào)節(jié)政策。 社會性規(guī)制主要通過設立相應標準、發(fā)放許可證、收取各種費用等

4、方式進行。社會性規(guī)制偏重于處理行為主體的活動可能給消費者、生產(chǎn)者和社會帶來的不健康或不安全問題。7 2經(jīng)濟性規(guī)制與社會性規(guī)制 根據(jù)規(guī)制特 3強規(guī)制與弱規(guī)制 根據(jù)規(guī)則強制力不同，可將規(guī)則分為強規(guī)制和弱規(guī)制。 規(guī)則是以語言、文字等方式表現(xiàn)的、對人的行為提出約束性要求的信息。規(guī)則大致可以分為法律規(guī)則和非法律規(guī)則。依據(jù)法律規(guī)則的規(guī)制屬于強規(guī)制。依據(jù)非法律規(guī)則的規(guī)制屬于弱規(guī)制。分類直接規(guī)制間接規(guī)制經(jīng)濟性規(guī)制社會性規(guī)制內(nèi)容針對自然壟斷與信息不對稱，如對公益事業(yè)中進入、退出、價格等的制約針對外溢性、信息不對稱、有益品，如環(huán)境保護、取締毒品等針對不公平競爭行為，如反壟斷法等 表6-1 公共規(guī)制分類8 3強規(guī)制

5、與弱規(guī)制 根據(jù)規(guī)則強制 1規(guī)制的公共利益理論6.1.3 公共規(guī)制的理論 公共利益理論以市場失靈和福利經(jīng)濟學為基礎，認為規(guī)制是政府對公共需要的反應，其目的是彌補市場失靈，提高資源配置效率，實現(xiàn)社會福利最大化。公共利益理論從“為什么需要或什么時候需要進行公共規(guī)制”出發(fā)進行規(guī)范化分析，推導出了“什么時候出現(xiàn)規(guī)制”這樣一個實證理論。 公共利益理論或明或暗地包含著這樣一個假設，即市場是脆弱的，如果自由放任就會趨向不公平和低效率，而政府規(guī)制是對社會的公正和效率需求所做出的無代價、有效和仁慈的反應。 但公共利益理論存在以下兩個主要問題： 首先，公共利益理論是一個不完整的理論。它提出了一個假設：因為潛在的凈社

6、會福利收益產(chǎn)生公眾的規(guī)制需求，規(guī)制會出現(xiàn)在它應該出現(xiàn)的時候。但是這種分析缺乏對公眾促使規(guī)制發(fā)生的機制的具體描述。 其次，缺乏對立法行動和規(guī)制完成機制的分析，且對規(guī)制發(fā)生的論斷沒有進行實證檢驗，現(xiàn)實中存在大量反駁這一理論的證據(jù)。9 1規(guī)制的公共利益理論6.1.3 公共規(guī)制的 2規(guī)制俘獲理論 規(guī)制俘獲理論來源于現(xiàn)實中的經(jīng)驗觀察。規(guī)制俘獲理論認為，政府規(guī)制是為滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，即立法者被產(chǎn)業(yè)所俘獲；而規(guī)制機構(gòu)最終會被產(chǎn)業(yè)所控制，即執(zhí)法者被產(chǎn)業(yè)所俘獲。 根據(jù)俘獲理論，規(guī)制并不一定要和市場失效緊密相關(guān)。規(guī)制是應廠商的要求作出的，因此，規(guī)制是有益于廠商的，它總是趨于提高產(chǎn)業(yè)利潤。 俘獲理論同樣

7、存在一些問題。首先，和公共利益理論一樣，俘獲理論也沒有解釋行業(yè)是如何控制規(guī)制的。其次，同樣存在一系列不受行業(yè)歡迎而且導致低利潤的規(guī)制。10 2規(guī)制俘獲理論 規(guī)制俘獲理論來源于現(xiàn) 3規(guī)制經(jīng)濟理論 規(guī)制經(jīng)濟理論是在俘獲理論的基礎上發(fā)展起來的。在民主社會中，公共規(guī)制是公共選擇的結(jié)果。規(guī)制經(jīng)濟理論將研究重心放在規(guī)制過程對收入分配的影響，以及規(guī)制者本身所具有的各種動機上。規(guī)制經(jīng)濟理論認為，規(guī)制使得壟斷利潤的最終歸屬的決定權(quán)被授予了規(guī)制當局。 規(guī)制經(jīng)濟理論并沒有否定俘獲理論，只是將對規(guī)制者可能產(chǎn)生影響的集團，從行業(yè)擴展到各個相關(guān)利益群體，俘獲理論仍然構(gòu)成規(guī)制經(jīng)濟理論的核心內(nèi)容。11 3規(guī)制經(jīng)濟理論 規(guī)制經(jīng)

8、濟理論是在俘獲6.2 規(guī)制的方法 傳統(tǒng)的規(guī)制一般多采用直接限制企業(yè)某些行為的方法，具體有價格規(guī)制、進入規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、數(shù)量規(guī)制等。限制性規(guī)制方法的最重要特征就是企業(yè)行為較少有自主性。在受到規(guī)制的行為方面，企業(yè)一般是不能自行其事的，只能按照政府的規(guī)定行事，否則就要受到處罰。 規(guī)制方法是規(guī)制理論的重要方面，它不僅與規(guī)制的范圍共同決定了規(guī)制不同于治理市場失靈的其他干預手段，而且是規(guī)制改革的重要內(nèi)容。從規(guī)制的發(fā)展歷程來看，規(guī)制采用的方法可以分為兩個階段：一是采用傳統(tǒng)的規(guī)制方法階段；二是采用限制性的規(guī)制方法階段。126.2 規(guī)制的方法 傳統(tǒng)的規(guī)制一般多采用直接限 所謂價格規(guī)制，是指在受規(guī)制行業(yè)中，公共部

9、門通過公共定價的方式，影響企業(yè)決策，實現(xiàn)資源有效配置和產(chǎn)品或服務的公平供給目標。價格規(guī)制是政府最常用的規(guī)制方法，價格規(guī)制一般采取政府定價，由政府確定一個統(tǒng)一的價格，企業(yè)嚴格地按照這個價格提供產(chǎn)品或服務。政府對金融部門的規(guī)制常常采用統(tǒng)一價格的方法，公共服務的收費也大多是采用這種方法。收費部門必須按照統(tǒng)一的收費標準收費，不得自行設定標準外的收費項目，也不得擅自提高收費標準。6.2.1 價格規(guī)制方法 政府定價的方法也用在自然壟斷產(chǎn)業(yè)和公共服務企業(yè)的價格規(guī)制中，這時政府定價的依據(jù)主要有：13 所謂價格規(guī)制，是指在受規(guī)制行業(yè)中，公共部門通過1.邊際成本和平均成本定價法 微觀經(jīng)濟學告訴我們，在一般條件下，

10、邊際成本定價方式無疑是最優(yōu)的定價方式，它能夠帶來資源的“帕累托最優(yōu)”配置。但是，在需要規(guī)制的產(chǎn)業(yè)中，由于規(guī)模經(jīng)濟的特性，用邊際成本定價方式會使其處于虧損狀態(tài)，需要政府進行補貼才能維持其生存。這種定價方式在公共事業(yè)中比較普遍。在許多情況下，采取平均成本定價法，才能夠讓企業(yè)實現(xiàn)收支平衡。2.公平報酬率法3.投資回報率法 公平報酬率是以通過完全競爭形成的均衡價格中除去成本后的正常利潤為基礎的概念。按照公平報酬率法，一是要確定生產(chǎn)經(jīng)營成本；二是要確定準許的正常利潤（公平報酬）水平。141.邊際成本和平均成本定價法 微觀經(jīng)濟學告訴 總體而言，這種方法是有利于鼓勵企業(yè)投資以增加有效供給，但也存在許多不足：

11、第一，投資回報率和投資回報基數(shù)確定的困難。第二，由于投資回報率的基數(shù)是企業(yè)所用的資本，這就會刺激企業(yè)偏好于增加資本投入以取得更多的利潤而造成過度投資，并使成本上升，生產(chǎn)效率下降，最終迫使企業(yè)在此向政府施加漲價的壓力。第三，由于采用的是成本加合理利潤的方法，如最高限價法。4.最高限價法 這種方法在英國比較典型，屬于激勵性規(guī)制的范圍。1983年，由李特查爾德提出，最早于1984年由英國運用于電信業(yè)，然后逐漸推廣到其他國家，目前已成為西方最有影響的規(guī)制方案。 價格上限規(guī)制的確定原則，就是行業(yè)價格上漲不能高于通貨膨脹率（用RPI，即零售價格指數(shù)表示）；同時，考慮到由技術(shù)進步率帶來的勞動生產(chǎn)率（用X表示

12、）的提高，還要使行業(yè)的價格下降。15 總體而言，這種方法是有利于鼓勵企業(yè)投資以增加 所謂進入規(guī)制，是指公共部門允許特定的一家或少數(shù)幾家企業(yè)進入某個行業(yè)，或者從防止過度競爭的觀點出發(fā)，規(guī)制部門視整個行業(yè)的供求情況來限制新企業(yè)的加入。進入規(guī)制可以限制過度進入，保障社會總成本的最小化和資源配置的高效率。進入規(guī)制常常出現(xiàn)在自然壟斷行業(yè)、一些行業(yè)容量有限或與人們經(jīng)濟、生活關(guān)系重大的行業(yè)。6.2.2 進入規(guī)制方法 進入規(guī)制比價格規(guī)制更為嚴格，因為它不僅對主體的行為進行規(guī)制，還直接對其主體的資格進行規(guī)制，進入規(guī)制按照規(guī)制程度的差別可以分為完全禁止制、注冊制、申報制、許可制等。（1）完全禁止制可以說是最嚴厲的

13、、最強硬的規(guī)制措施，它規(guī)制任何主體的進入，比如毒品的生產(chǎn)。（2）注冊制是指由政府制定獲得資格的必要條件，并對這些條件加以檢驗，對符合條件的給予登記注冊。（3）申報制是指按照一定程序向政府的相應部門提出加入的申請，并提供相應的申報材料，主管部門進行必要的審查后對符合條件的給予進入資格。不論是注冊制還是申報制，原則上只要資格的必要條件和申報材料都齊備了，一般就不規(guī)制進入。它們適合于一般性行業(yè)的進入規(guī)制，否則都不允許進入。（4）許可制一般應用于特殊行業(yè)的進入規(guī)制，例如自然壟斷產(chǎn)業(yè)。還有律師、會計師、醫(yī)師等特殊職業(yè)的資格制度，也是為保障服務質(zhì)量而采取的進入規(guī)制方法。進入者必須滿足一定的條件，即在獲得許

14、可證后，方可進行營業(yè)。這雖然規(guī)制了競爭，但由于這些職業(yè)的特殊性，控制從業(yè)人員數(shù)量對于保證服務質(zhì)量，保護處于信息劣勢的消費者是有利的。16 所謂進入規(guī)制，是指公共部門允許特定的一家或 所謂質(zhì)量規(guī)制，又稱“提供服務規(guī)制”，是指公共部門對某些產(chǎn)品或服務的質(zhì)量提出要求，規(guī)定未能達到一定標準者不能提供這些產(chǎn)品或服務。6.2.3 質(zhì)量規(guī)制方法 標準規(guī)制的主要作用，是防止自然壟斷產(chǎn)業(yè)中由于不存在激烈競爭而出現(xiàn)的產(chǎn)品或服務質(zhì)量下降，以及在信息不對稱條件下督促企業(yè)建立質(zhì)量標準體系，以保障消費者的權(quán)益。 由政府制定有關(guān)的產(chǎn)品或服務的質(zhì)量標準以及檢驗和獎懲制度，企業(yè)必須在標準之上提供產(chǎn)品或服務，不得低于標準的要求。

15、政府相關(guān)部門定期或不定期地進行監(jiān)督、檢查、評估，對于不符合標準的企業(yè)或產(chǎn)品進行公布、罰款、責成改進等，必要時還要給予停產(chǎn)整頓以至吊銷營業(yè)執(zhí)照的懲罰。17 所謂質(zhì)量規(guī)制，又稱“提供服務規(guī)制”，是指公共6.2.4 數(shù)量規(guī)制方法 在自然壟斷行業(yè)中，為了防止因投資過多（過少）或產(chǎn)出過多（過少）而造成價格波動、資源浪費或消費者需求難以獲得正常滿足，公共部門往往對投資和產(chǎn)出進行直接的數(shù)量規(guī)制。數(shù)量規(guī)制的主要內(nèi)容包括：（1）投資規(guī)制，即公共部門對有關(guān)行業(yè)中企業(yè)的投資規(guī)模進行直接規(guī)制。（2）產(chǎn)量規(guī)制，即政府對有關(guān)行業(yè)的產(chǎn)品產(chǎn)量或所提供的服務量進行直接規(guī)制。 直接的數(shù)量規(guī)制也是政府規(guī)制常常采用的方法，它僅應用于

16、少數(shù)物品上，主要是對一些有害物品的生產(chǎn)和供應，比如煙草、烈性酒等。一般政府要規(guī)定總的生產(chǎn)量和供應量，或采取政府專營的方法。對于那些嚴重危害社會或影響人們身心健康的物品，數(shù)量規(guī)制更加嚴格，比如毒品數(shù)量的規(guī)制，即完全禁止。 另外，數(shù)量規(guī)制曾被廣泛應用于國際貿(mào)易領域之中，不過數(shù)量規(guī)制的方法已遭到越來越多的反對。政府對于某些特殊的進口或出口的產(chǎn)品，常常直接加以數(shù)量上的規(guī)制。186.2.4 數(shù)量規(guī)制方法 在自然壟斷行業(yè)中，為6.2.5 其他規(guī)制方法1.征稅或收費的方法 這是資源與環(huán)境規(guī)制方面廣泛采用的方法。政府通過征收污染稅、排污費、公共資源使用費等方法，將這些企業(yè)的外部成本轉(zhuǎn)移到企業(yè)內(nèi)部，使企業(yè)減少排

17、污量。2.補貼3.權(quán)利界定 征稅可以看成是一種負的補貼。其實，正的補貼方法也是一種可采用的方法，在供給不足的公共物品領域，政府就需要提供補貼以確保這些特定的產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)不低于正常的市場供給量。 資源和環(huán)境規(guī)制除了采取征稅的方法外，還可以采取產(chǎn)權(quán)、契約的規(guī)制方法。根據(jù)科斯定理，合理的產(chǎn)權(quán)制度安排可以通過當事人雙方之間的協(xié)商將外部效應內(nèi)部化，實現(xiàn)資源配置的“帕累托最優(yōu)”。其實，產(chǎn)權(quán)與契約的規(guī)制方法并不僅僅用于資源與環(huán)境的規(guī)制方面，它被廣泛地應用于政府規(guī)制的許多領域。196.2.5 其他規(guī)制方法1.征稅或收費的方法 這4信息提供 信息缺乏也是政府規(guī)制的重要理由之一。比如，政府可以在較低成本的基礎

18、上直接向消費者提供信息，又如發(fā)布產(chǎn)品質(zhì)量情況公告等就是給予信息劣勢一方提供的必要信息。當然也可以采用間接信息標示的方法，比如要求廠商明碼標價標示質(zhì)量等級等。5技術(shù)標準和績效標準 在安全規(guī)制和環(huán)境規(guī)制方面，可以通過建立技術(shù)生產(chǎn)標準對特定產(chǎn)品的生產(chǎn)過程進行規(guī)制，以改變產(chǎn)品的生產(chǎn)過程來達到規(guī)制所要求的目標，也可以通過制定績效標準以激勵廠商尋求最低成本和最有效的方式來達到上述目標。 除了傳統(tǒng)的規(guī)制方法，激勵性的規(guī)制方法出現(xiàn)于西方國家20世紀70年代發(fā)起的一場規(guī)制改革運動當中。激勵性的規(guī)制方法是指在保留政府規(guī)制的條件下，所采取的刺激被規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率的規(guī)制方法。激勵性規(guī)制方法的重要特征就是企業(yè)有比較

19、多的自主選擇權(quán)，它可在政府激勵性規(guī)制措施的條件下，選擇其最大利益的行動。 提高企業(yè)內(nèi)部效率可以選擇的激勵方法是多樣的，但歸根結(jié)底可以分為兩類：一類是采用競爭的激勵方法，通過給予壓力的形式迫使企業(yè)提高經(jīng)營效率，比如特許投標制和區(qū)域間標尺競爭制；另一類就是誘導的激勵方法，通過給予相應補償?shù)姆绞秸T使企業(yè)提高經(jīng)營效率，比如社會契約制（或成本調(diào)整契約制）和價格上限制。204信息提供 信息缺乏也是政府規(guī)制的重要理由之一6.3 公共規(guī)制過程6.3.1 規(guī)制過程中的行為主體分析 規(guī)制過程（Regulatory Process）是規(guī)制機構(gòu)的行政過程，它研究的是從政府規(guī)制政策形成、規(guī)制政策執(zhí)行到政策調(diào)整的整個過程

20、及其內(nèi)在機制。 正如規(guī)制過程定義所指出的，在規(guī)制過程中主要有三個相互作用、相互影響的行為主體：被規(guī)制企業(yè)、消費者以及規(guī)制機構(gòu)。被規(guī)制企業(yè)和消費者是規(guī)制的“經(jīng)濟當事人”，規(guī)制博弈的主體，規(guī)制將引致二者之間利益格局的變化；規(guī)制機構(gòu)則主要充當被規(guī)制企業(yè)利益集團和消費者利益集團之間博弈結(jié)果的代理人。如圖6-1所示。216.3 公共規(guī)制過程6.3.1 規(guī)制過程中的行為主體分析 1.被規(guī)制企業(yè) 被規(guī)制企業(yè)是規(guī)制政策的直接規(guī)制對象。 在沒有政府干預的自由競爭條件下，被規(guī)制產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)主要依據(jù)價格變動等市場參數(shù)進行經(jīng)濟決策。而當政府實行規(guī)制時，則相當于對這些企業(yè)的資源配置行為增加了一些外在限制，誰違反這些限制

21、，就要受到相應的懲罰。規(guī)制以法律法規(guī)的形式，改變了企業(yè)的供給決策，直接影響了市場的資源配置格局。從這個意義上看，在規(guī)制過程中，被規(guī)制企業(yè)受到外在強制力量的調(diào)節(jié)，處于被動的地位。然而，這種被動只是相對的，有兩方面原因：其一，當規(guī)制是由被規(guī)制企業(yè)自己爭取來的時候，就不能說企業(yè)是被動的；其二，當企業(yè)利益受到損害時，被規(guī)制企業(yè)不會坐以待斃，而會采取各種方式進行自衛(wèi)。 自衛(wèi)的方式主要有兩種：第一種自衛(wèi)方式是被動“抗爭”。第二種自衛(wèi)方式是主動進攻，即采取尋租等各種方式，從規(guī)制的各個環(huán)節(jié)下功夫，試圖影響或“收買”政府（尋租）。 反之，若企業(yè)事前無法影響規(guī)制政策，則將付出很高的代價?？赡苡幸韵聝煞N情況：一是政

22、府制定了嚴重傷害企業(yè)利益的規(guī)制政策；而是為了改變于己不利的政策，企業(yè)只有做出比原先大得多的努力才能如愿。而在現(xiàn)實中，直接能夠影響或進入規(guī)制決策環(huán)節(jié)的只有少數(shù)具有實力的大企業(yè)集團。221.被規(guī)制企業(yè) 被規(guī)制企業(yè)是規(guī)制政策的直接規(guī) 除了影響規(guī)制立法外，在規(guī)制執(zhí)行環(huán)節(jié)，企業(yè)集團“進攻”的方式是“向規(guī)制實施部門（即執(zhí)行部門）尋租”。由于規(guī)制實施部門手中的自由裁量權(quán)，企業(yè)尋租活動的成效也往往是很驚人的。 除此之外，企業(yè)采取直接向規(guī)制官員個人尋租的方式往往也很能湊效。因為，規(guī)制的實施通常要落實到官員個人，官員個人也具有一定的裁量權(quán)。而打通官員個人關(guān)系要比打通與政府群體的關(guān)系容易得多，企業(yè)的付出也要小得多。

23、 可見，盡管在規(guī)制制度的初始安排中企業(yè)可能處于被動地位，但它仍可以利用規(guī)制制度的的漏洞，通過各種方式變被動為主動，直接影響甚至左右政府的規(guī)制政策。當然，企業(yè)對政府規(guī)制影響力度的大小，總是與企業(yè)自身規(guī)模、企業(yè)與政府關(guān)系的密切程度、企業(yè)向政府尋租的力度成正比。23 除了影響規(guī)制立法外，在規(guī)制執(zhí)行環(huán)節(jié)，企業(yè)集團2.消費者 在規(guī)制過程中，消費者所處的地位是很特殊的。 首先，從理論上說，它是規(guī)制過程中與企業(yè)利益集團相抗衡的另一陣營的利益集團，是規(guī)制過程中不可缺少的重要角色。另外，消費者與生俱來的分散性、弱組織性以及消費者和廠商間的信息不對稱狀態(tài)決定了它必然成為弱勢群體而難以擔當起以上重任?！按畋丬嚒毙?/p>

24、使得消費者個人缺乏為本集團利益積極努力的動機，因此，消費者的共同行動是很難實現(xiàn)的。消費者呼聲往往被淹沒在企業(yè)強大的廣告攻勢和尋租活動之中?？梢?，無論是對一般的市場產(chǎn)品還是對規(guī)制的特殊產(chǎn)品，消費者總是處于劣勢地位。 其次，政府對生產(chǎn)廠商的規(guī)制其最終結(jié)果都將轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，由消費者來承擔。這是因為，生產(chǎn)者可以采用各種方式，巧立名目保證自己的利潤所得，而將規(guī)制所帶來的成本轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。盡管幾乎所有政府都把保護消費者權(quán)益掛在口頭上，但實際經(jīng)濟運行表明，消費者通常是規(guī)制過程的真正受損者。消費者只有組織起來，建立強大的消費者權(quán)益保護組織，方可維護自身利益，使監(jiān)督規(guī)制過程朝著正確的方向進行。242.消

25、費者 在規(guī)制過程中，消費者所處的地位是3.規(guī)制機構(gòu) 規(guī)制機構(gòu)是規(guī)制過程的主導者，它由特定領域的專家組成，專門行使規(guī)制職能。若從規(guī)制周期過程來看，政府是規(guī)制過程的起點和源頭；若從規(guī)制機構(gòu)所起的作用看，規(guī)制機構(gòu)是執(zhí)行消費者和廠商博弈結(jié)果的代理人或中介。 關(guān)于建立規(guī)制機構(gòu)的原因，“部分解釋是，立法機關(guān)制定政策成本和此類機構(gòu)生產(chǎn)決定的規(guī)模收益”。作為執(zhí)行政府政策的工具，規(guī)制機構(gòu)面臨著雙重約束。 具體來說，規(guī)制機構(gòu)的權(quán)力包括以下幾項：其一，根據(jù)國會提出的規(guī)制目標，制定國會沒有也無法完全制定的詳細規(guī)則，如費率制定和標準設立，“從具體細節(jié)上補充授權(quán)性法律”。其二，行使類似于立法的權(quán)力。如在環(huán)境規(guī)制問題上，制

26、定排污標準以及違反有關(guān)法規(guī)的市場主體進行處罰，等等。其三，承擔有關(guān)的司法任務，“這一方面反映在規(guī)制機構(gòu)對特殊案件的具體裁決過程上，另一方面反映在規(guī)制機構(gòu)具有法院的功能之上”。 作為執(zhí)行政府政策的工具，規(guī)制機構(gòu)面臨著雙重約束。 在現(xiàn)代社會，規(guī)制機構(gòu)擁有廣泛的權(quán)力。由于它可以以行政規(guī)章的形式創(chuàng)制法律和標準，并通過守法的監(jiān)督和實施法律制裁來貫徹法律，手中掌握著較大的自由裁量權(quán)。所謂自由裁量權(quán)，指的是“由于規(guī)制合同不完備，規(guī)制機構(gòu)所具有的決策權(quán)”。253.規(guī)制機構(gòu) 規(guī)制機構(gòu)是規(guī)制過程的主導者，它 與企業(yè)集團和消費者兩個主體不同的是，政府在規(guī)制過程中處于特殊的地位?！鞍压苤扑傅姆秶s小到私人所有并控制

27、的產(chǎn)業(yè)”，即被規(guī)制企業(yè)均為私有企業(yè)時，政府與被規(guī)制對象沒有財產(chǎn)上的瓜葛，規(guī)制機構(gòu)不參加規(guī)制的博弈過程，而僅僅是規(guī)制過程的公正仲裁者，充當著企業(yè)和消費者之間博弈結(jié)果代理人和規(guī)制規(guī)則執(zhí)行者的角色。 而當政府同時還是被規(guī)制企業(yè)的所有者時，規(guī)制機構(gòu)就可能在一定程度上參與規(guī)制的博弈過程?？梢?，政府在規(guī)制過程中的地位、角色，不僅取決于規(guī)制機構(gòu)所應代表的社會公共利益，還取決于政府與被規(guī)制企業(yè)之間的關(guān)系。26 與企業(yè)集團和消費者兩個主體不同的是，政府在規(guī)6.3.2 規(guī)制過程分析1.規(guī)制立法 立法包括新的規(guī)制措施的出臺以及以后的修改和調(diào)整。公共規(guī)制所依據(jù)的是法律。相關(guān)法律的出臺是公共規(guī)制過程的第一步。在這個階段

28、，立法機構(gòu)發(fā)揮最主要的作用。它要明確哪一個機構(gòu)對某一行業(yè)的哪些方面進行規(guī)制。選擇機構(gòu)有可能采取的做法是擴大現(xiàn)有機構(gòu)的權(quán)限，也可能是新成立規(guī)制機構(gòu)。在立法階段，規(guī)制的政策目標也要確定下來。2.規(guī)制執(zhí)法 公共規(guī)制的第二步是執(zhí)法。法律通過之后就進入了實施階段。規(guī)制機構(gòu)獲得法律授權(quán)執(zhí)行法律。由于立法機構(gòu)所制定的政策目標很難細化，這就給規(guī)制機構(gòu)留下了較大的靈活度。 公共規(guī)制過程，大致包括立法、執(zhí)法、規(guī)制的放松和解除三個階段。3.放松或解除規(guī)制 規(guī)制過程的最后一個階段是放松或者解除規(guī)制。就經(jīng)濟規(guī)制而言，放松或者解除規(guī)制的原因，可能是隨著技術(shù)的進步，有些行業(yè)的自然壟斷屬性發(fā)生了改變，這會導致規(guī)制的放松或解除

29、。規(guī)制的立法、放松或者解除都是公共選擇的過程，執(zhí)政者所持有的經(jīng)濟理念也會對此造成影響。276.3.2 規(guī)制過程分析1.規(guī)制立法 立法包括新6.3.3 研究規(guī)制過程的意義 研究規(guī)制過程有著重要的理論意義和實際意義。 首先，有助于認識培育獨立的企業(yè)主體、消費者主體對于實現(xiàn)合理的政府規(guī)制過程所具有的極端重要性。 其次，有利于正確把握政府在規(guī)制規(guī)則形成中的地位、作用，防止規(guī)制行為的扭曲和失靈。在現(xiàn)實中，政府規(guī)制行為的扭曲及失靈現(xiàn)象之所以大量存在，其基本原因有兩類：一是政府職能“越位”，即政府侵犯市場主體的權(quán)利，甚至操縱了規(guī)制規(guī)則的形成過程，使市場主體的利益不能在政府規(guī)制過程中得到充分表達和保護。在后起

30、的市場經(jīng)濟國家，這種現(xiàn)象較為普遍。二是政府職能的“缺位”，即政府沒有履行自己應有的規(guī)制職能，以至于市場失靈現(xiàn)象得不到及時糾正，市場經(jīng)濟秩序被破壞?？梢?，擺正政府規(guī)制過程中的位置，是實現(xiàn)規(guī)范規(guī)制過程的關(guān)鍵。 最后，研究規(guī)制過程有利于正確認識制定公正、合理的規(guī)制規(guī)則所需要的制度條件。286.3.3 研究規(guī)制過程的意義 研究規(guī)制過程有6.4 經(jīng)濟規(guī)制與社會規(guī)制6.4.1 經(jīng)濟規(guī)制 經(jīng)濟性規(guī)制是規(guī)制經(jīng)濟學學科體系的重要組成部分，其規(guī)制領域主要包括自然壟斷領域和存在信息不對稱的領域，目的在于克服自然壟斷和信息不對稱造成的問題，實現(xiàn)優(yōu)化資源配置、提高企業(yè)生產(chǎn)效率、促進社會分配效率和維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ囊?guī)制目

31、標。1經(jīng)濟規(guī)制的概念 經(jīng)濟規(guī)制是由政府側(cè)重于干預市場過程的經(jīng)濟性效果而定義的，它關(guān)注市場過程中的不理想分配，即市場中的不合理的價格形成過程和市場主體的不合理生產(chǎn)過程以及社會主體的要素收益的不合理形成過程。這些關(guān)注使經(jīng)濟規(guī)制表現(xiàn)為主要干預企業(yè)的產(chǎn)品價格、要素收益率以及市場的準入機制。 經(jīng)濟規(guī)制的概念，不同的學者有不同的理解。日本經(jīng)濟學家植草益提出一個較全面的概念。他認為，經(jīng)濟規(guī)制是指在自然壟斷和存在信息不對稱的領域，主要為了防止發(fā)生資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府機關(guān)運用法律權(quán)限，通過許可和認可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務會計等有關(guān)行為加以規(guī)制。296.

32、4 經(jīng)濟規(guī)制與社會規(guī)制6.4.1 經(jīng)濟規(guī)制 經(jīng)濟性2.經(jīng)濟規(guī)制的領域和內(nèi)容（1）經(jīng)濟規(guī)制的領域 根據(jù)植草益對經(jīng)濟規(guī)制的界定，可以得出，經(jīng)濟規(guī)制的領域主要包括自然壟斷領域和存在信息不對稱的領域。 在一些產(chǎn)業(yè)，由于信息不對稱問題，企業(yè)往往是信息的壟斷者，而消費者則是信息的被動接受者。在這些產(chǎn)業(yè)，消費者未必擁有充分的信息以決定在多種多樣的服務和價格中，選擇哪種為好，結(jié)果難以實現(xiàn)帕累托效率那樣的資源配置效率。并且，企業(yè)為了實現(xiàn)其利益最大化目標，完全有可能通過信息誤導，欺詐消費者。因此，需要政府對這些產(chǎn)業(yè)實行規(guī)制。 自然壟斷的基本特征在于其成本弱增性，在這些產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務領域，由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)提供

33、產(chǎn)品和服務，通常比多家提供相同數(shù)量的產(chǎn)品和服務具有較高的生產(chǎn)效率。但由于這些產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營企業(yè)具有相當大的市場壟斷力量，如果不對他們進行規(guī)制，這些企業(yè)就會利用其壟斷力量，通過制定高價而取得壟斷利潤，從而扭曲社會分配效率。302.經(jīng)濟規(guī)制的領域和內(nèi)容（1）經(jīng)濟規(guī)制的領域 根（2）經(jīng)濟規(guī)制的內(nèi)容 就經(jīng)濟規(guī)制的內(nèi)容而言，主要包括： 價格規(guī)制。規(guī)制者要制定特定產(chǎn)業(yè)在一定時期內(nèi)的最高限價（有時也要制定最低限價），規(guī)定價格調(diào)整的周期。 進入規(guī)制。為了獲得產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性和成本弱增性，規(guī)制者需要限制新企業(yè)進入產(chǎn)業(yè)。同時，為保證供給的穩(wěn)定性，還要限制企業(yè)任意退出產(chǎn)業(yè)。 投資規(guī)制。規(guī)制者既要鼓勵企業(yè)投資，以滿足不斷

34、增長的產(chǎn)品或服務需求，又要防止企業(yè)間過度競爭，重復投資。還要對投資品的最優(yōu)組合進行規(guī)制，以保證投資效率和效益。 質(zhì)量規(guī)制。許多產(chǎn)品或服務的質(zhì)量具有綜合性，并不容易簡單定義和直觀認定。因此，在一些被規(guī)制產(chǎn)業(yè)中，往往不單獨實行質(zhì)量規(guī)制，而是把質(zhì)量和價格相聯(lián)系，即在價格規(guī)制中包括質(zhì)量規(guī)制，如果被規(guī)制企業(yè)沒有達到質(zhì)量標準，或者消費者對質(zhì)量的投訴太多，規(guī)制者就要降低規(guī)制價格水平。 在上述四個方面的規(guī)制中，價格規(guī)制和進入規(guī)制是最基本的規(guī)制內(nèi)容。進入規(guī)制是指在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，從確保規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效益，以及提高生產(chǎn)效率出發(fā)，特許一家企業(yè)或極少數(shù)幾家企業(yè)進入，而限制其他企業(yè)進入，是以限制過度競爭為主要目的。

35、31（2）經(jīng)濟規(guī)制的內(nèi)容 就經(jīng)濟規(guī)制的內(nèi)容而言，主3.經(jīng)濟規(guī)制的基本目標（1）經(jīng)濟規(guī)制的領域 實施經(jīng)濟規(guī)制宗旨是使產(chǎn)業(yè)合理運營，在維護消費者利益的同時，力求使產(chǎn)業(yè)能夠健全發(fā)展。具體可從以下四個方面來理解經(jīng)濟規(guī)制的目標。 第二個目標是提高企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)效率。所謂企業(yè)的內(nèi)部效率包括：在現(xiàn)有可以利用的技術(shù)條件下，實現(xiàn)投入物的最優(yōu)組合所帶來的生產(chǎn)效率；以最優(yōu)的生產(chǎn)規(guī)模進行生產(chǎn)所帶來的技術(shù)效率；以最優(yōu)的配送系統(tǒng)進行發(fā)送所帶來的配送效率；實現(xiàn)盡可能高的設備負荷率所帶來的設備利用效率。 第一個目標是實現(xiàn)資源的有效配置。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，規(guī)制的重點是防止壟斷企業(yè)濫用市場支配力。所謂市場支配力是指壟斷者對壟斷價格

36、的確定和價格差別以及對顧客有差別地提供服務。 第三個目標是避免收入再分配對消費者造成的損害。 第四個目標是維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?23.經(jīng)濟規(guī)制的基本目標（1）經(jīng)濟規(guī)制的領域 總之，優(yōu)化資源配置、提高企業(yè)生產(chǎn)效率、促進社會分配效率和維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿?，共同?gòu)成了自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)制的目標體系。其中，第一個目標和第三個目標是從社會層面考慮的，其實現(xiàn)程度的高低也是社會所關(guān)心的，因而屬于社會目標。第二個目標雖然是從企業(yè)層面考慮的，但并不是企業(yè)真正關(guān)心的目標，事實上，企業(yè)并不希望有更多的競爭壓力，其實現(xiàn)狀況仍然是社會所關(guān)心的，也屬于社會目標。第四個目標是從企業(yè)層面考慮的，也是企業(yè)所關(guān)心并力求實現(xiàn)的目標，因而

37、屬企業(yè)目標。如果我們分別以S、P、D表示社會目標、企業(yè)生產(chǎn)效率和企業(yè)利益目標，則上述目標體系可以表示為圖6-2所示的三維向量空間。 圖6-2中的三維向量空間不僅是規(guī)制者的政策目標空間，從另一角度看，它也是規(guī)制者的約束空間，限制了規(guī)制的選擇范圍。同時，它還可以衡量各種經(jīng)濟規(guī)制措施的經(jīng)濟合理性，并反映規(guī)制者對各種規(guī)制目標的的偏重。例如，我們以圖中的陰影部分表示S、D、P三者比較協(xié)調(diào)的規(guī)制空間。A點表明規(guī)制者比較偏重企業(yè)發(fā)展?jié)摿蜕鐣繕?，但對企業(yè)生產(chǎn)效率的刺激相對不足；B點的規(guī)制行為落在陰影部分范圍內(nèi)，說明S-D-P目標比較協(xié)調(diào)；C點的規(guī)制意味著規(guī)制者相對重視社會目標，但對實現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)制的總體水平較

38、低；D點表明規(guī)制者相對重視企業(yè)目標的實現(xiàn)，而忽略了社會目標。圖6-2 經(jīng)濟規(guī)制的目標體系33 總之，優(yōu)化資源配置、提高企業(yè)生產(chǎn)效率、促進6.4.2 社會規(guī)制1.社會規(guī)制的概念 經(jīng)濟規(guī)制是由政府側(cè)重于干預市場過程的經(jīng)濟性效果而定義的，它關(guān)注市場過程中的不理想分配，即市場中的不合理的價格形成過程和市場主體的不合理生產(chǎn)過程以及社會主體的要素收益的不合理形成過程。這些關(guān)注使經(jīng)濟規(guī)制表現(xiàn)為主要干預企業(yè)的產(chǎn)品價格、要素收益率以及市場的準入機制。 許多學者對社會規(guī)制的定義作了闡釋，如日本學者植草益指出：“社會規(guī)制是以確保國民生命安全、防止災害、防止公害和保護環(huán)境為目的的規(guī)制?！?由于在規(guī)制的實踐中，社會規(guī)制在很多方面和經(jīng)濟規(guī)制交融在一起，使得其界限有時不容易分清。盡管如此，二者所針對的規(guī)制對象不同：第一，在價格規(guī)