土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法規(guī)范內(nèi)涵,憲法論文

土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法規(guī)范內(nèi)涵,憲法論文內(nèi)容摘要：現(xiàn)行憲法第十條第二款規(guī)定農(nóng)村土地集體所有制前提下，我們國家土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法基礎(chǔ)是對憲法第八條第一款規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的詳細化。而以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度在憲法文本的縱向比照和橫向分析中具有獨特的地位。土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的基本性質(zhì)是基于權(quán)利讓渡的市場化方式；表現(xiàn)形式是強迫到自愿，無償?shù)接袃敚缓诵墓δ馨l(fā)生了從生存保障向財產(chǎn)功能的過渡?，F(xiàn)行退出機制在設(shè)計上整體符合憲法邏輯，矛盾出現(xiàn)的根本源頭在于實際運行沒有能落實其憲法基礎(chǔ)和憲法定位。因而，后續(xù)的制度落實除在宏觀層面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的聯(lián)動效應(yīng)外，還應(yīng)在微觀層面類型化土地承包經(jīng)營權(quán)的退出方式并規(guī)范其合理補償標(biāo)準，以及加強土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制與社會保障制度、戶籍制度的銜接和協(xié)調(diào)。本文關(guān)鍵詞語：憲法;土地承包經(jīng)營權(quán);承包地退出;集體經(jīng)濟;(農(nóng)村土地承包法〕;農(nóng)業(yè);農(nóng)村;作者簡介：李芳蘭〔1998-〕，女，陜西寶雞人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。;基金：2022年度高校基本科研業(yè)務(wù)費〔法學(xué)〕研究課題制憲修憲史料在我們國家憲法解釋中的應(yīng)用價值和方案研究(編號：2022fxzy-05)階段性成果;Abstract：UnderthepremiseofthecollectiveownershipofrurallandstipulatedinthesecondparagraphofArticle10ofthecurrentConstitution,theconstitutionalbasisforthewithdrawalmechanismoftherighttolandcontractualmanagementinmycountryisthespecificizationofthebasicruralmanagementsystemstipulatedinthefirstparagraphofArticle8oftheConstitution.Theruralbasicmanagementsystembasedonfamilymanagementhasauniquepositionintheverticalcomparisonandhorizontalanalysisoftheconstitutionaltext.Thebasicnatureofthewithdrawalmechanismoflandcontractualmanagementrightsisamarket-orientedapproachbasedonthetransferofrights;themanifestationisfromcompulsorytovoluntary,fromfreetopaid;thecorefunctionhasundergoneatransitionfromsurvivalguaranteetopropertyfunction.Thedesignofthecurrentexitmechanismconformstothelogicoftheconstitutionasawhole,andtherootcauseofthecontradictionisthattheactualoperationfailstoimplementitsconstitutionalfoundationandconstitutionalposition.Therefore,inthesubsequentimplementationofthesystem,inadditiontoexertingthelinkageeffectofruralcollectiveownershipofrurallandandthebasicruralmanagementsystematthemacrolevel,itshouldalsotypetheexitmethodsoflandcontractualmanagementrightsatthemicrolevelandstandardizeitsreasonablecompensationstandards,andstrengthenthelandmanagementsystem.Theconnectionandcoordinationofthewithdrawalmechanismofthecontractedmanagementrightwiththesocialsecuritysystemandthehouseholdregistrationsystem.Keyword：constitution;landcontractmanagementright;withdrawalofcontractedland;collectiveeconomy;RuralLandContractLawagriculture;ruralareas;三權(quán)分置改革背景下土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和土地承包經(jīng)營權(quán)的有效退出是解決人地矛盾的兩種不同思路。但是試圖單純通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來回應(yīng)和解決當(dāng)下我們國家農(nóng)村所面臨的人地矛盾高度緊張以及土地分配不均的現(xiàn)象，其效果并不理想。而土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的根本出發(fā)點在于維護農(nóng)民的根本利益，通過合理補償幫助進城落戶農(nóng)民在進城早期階段克制可能存在的生存危機，有序推進農(nóng)民市民化生活。此舉不僅與我們國家當(dāng)下大穩(wěn)定、小調(diào)整的農(nóng)地政策相適應(yīng)，而且能夠有效解決當(dāng)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口離鄉(xiāng)不離土棄耕不棄地帶地進城等現(xiàn)象。自2021年辦公廳發(fā)布(關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見〕提出開展農(nóng)戶承包地有償退出試點以來，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制試點在全國范圍內(nèi)如火如荼地開展。2021年，隨著(中國農(nóng)村土地承包法〕〔下面簡稱(農(nóng)村土地承包法〕〕第二次修正的通過，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制得到進一步完善，成為新時期推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的有效實現(xiàn)方式，為全面實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略提供有力的農(nóng)村土地制度支撐[1]。與此同時，學(xué)界對土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的正當(dāng)性和實現(xiàn)方式也展開了熱火朝天的討論。因而，在憲法場域內(nèi)，對土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的邏輯進行重新梳理具有現(xiàn)實的必要性和緊迫性。一、土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法基礎(chǔ)土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制旨在規(guī)范農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織之間承包關(guān)系的解除，詳細內(nèi)容被規(guī)定在(農(nóng)村土地承包法〕中。而2021年第二次修正通過的(農(nóng)村土地承包法〕第一條明確規(guī)定，其立法目的是穩(wěn)固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，且立法根據(jù)明確規(guī)定只要(憲法〕[2]。因而，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)回歸憲法文本中關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度及農(nóng)村土地集體所有制的規(guī)范?！惨弧惩恋爻邪?jīng)營權(quán)退出機制的憲法具體表現(xiàn)出首先，根據(jù)現(xiàn)行(憲法〕第一章第十條第二款規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。此條確定了農(nóng)村土地集體所有制，在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織情況下，農(nóng)戶基于其成員身份獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，即農(nóng)村土地集體所有是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要前提，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)是土地集體所有的詳細表現(xiàn)形式。其次，根據(jù)現(xiàn)行(憲法〕第一章第八條第一款規(guī)定，農(nóng)村基本經(jīng)營制度是實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。家庭是因血緣關(guān)系或者長期共同生活聯(lián)合成的利益共同體，以家庭作為承包經(jīng)營的劃分單位能夠調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，克制農(nóng)村土地集體所有集體經(jīng)營滋生惰性的弊端，對于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的發(fā)展具有重要的歷史和現(xiàn)實意義?，F(xiàn)代推進農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)當(dāng)堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位不動搖。而建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，是堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要途徑，是對憲法第一章第八條第一款的詳細化。由此可見，在農(nóng)村土地集體所有前提下，我們國家土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法基礎(chǔ)在于堅持以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，即土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制是在憲法第一章第十條第二款前提下對憲法第一章第八條第一款的詳細化。其目的是在保衛(wèi)農(nóng)民合法權(quán)益基礎(chǔ)上，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)、退出，解決長久以來的人地矛盾和農(nóng)民市民化問題，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。〔二〕農(nóng)村基本經(jīng)營制度的獨特價值如前所述，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法基礎(chǔ)是現(xiàn)行(憲法〕第一章第八條第一款規(guī)定的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這一條款無論是置于文本構(gòu)造里作橫向分析還是放在憲法變遷中作縱向比照，都具有獨特的地位和意義。1.從憲法文本構(gòu)造橫向分析。我們國家(憲法〕第一章總綱，第一條規(guī)定我們國家國體是社會國家，第六條規(guī)定了我們國家社會經(jīng)濟制度是全民所有制和勞動群眾集體所有制，這是對第一條中國體的具體表現(xiàn)出及延伸。由于我們國家正處于社會初級階段，唯有在社會公有制的指導(dǎo)下，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，才能更進一步保證國家的社會屬性。第七條規(guī)定了國有經(jīng)濟的內(nèi)涵，第八條順勢規(guī)定了集體經(jīng)濟的表現(xiàn)形式以及農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度。第九條、十條對土地以及自然資源所有權(quán)作出詳細規(guī)定，從憲法高度確立了農(nóng)村土地集體所有的權(quán)利屬性，為第八條農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度的落實提供了保障作用。第十七條賦予集體經(jīng)濟組織進行經(jīng)濟活動以及民主管理的自主權(quán)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序開展奠定了權(quán)利基礎(chǔ)。2.對憲法文本變遷縱向比照。初始階段〔1954年至1974年〕：土地農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營。(憲法〕〔1954〕第一章第八條明確規(guī)定，農(nóng)民對土地和其他生產(chǎn)資料享有所有權(quán)，農(nóng)民能夠自愿的原則組織生產(chǎn)合作、供銷合作和信譽合作。第二階段〔1975年至1992年〕：土地集體所有集體經(jīng)營，農(nóng)民在規(guī)定條件下進行自主經(jīng)營。其一，根據(jù)(憲法〕〔1975、1978〕第一章第七條規(guī)定，這一時期為保證集體經(jīng)濟占絕對優(yōu)勢，十分強調(diào)集體的作用，出現(xiàn)了政社合一的農(nóng)村人民公社這一形式的集體經(jīng)濟組織，且實行以生產(chǎn)隊為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有。除此之外，在保證人民公社集體經(jīng)濟的發(fā)展和占絕對優(yōu)勢的條件下，社員能夠經(jīng)營少量的自留地、家庭副業(yè)以及少量的自留畜。其二，根據(jù)(憲法〕〔1982、1988〕第一章第八條規(guī)定，集體所有制經(jīng)濟的范圍愈加廣泛，除了人民公社形式外，其他各種形式的合作經(jīng)濟也明確規(guī)定為集體經(jīng)濟，且農(nóng)民有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜，沒有少量的詳細限制，農(nóng)民實際上獲得了更廣泛的土地經(jīng)營權(quán)。同時，還將經(jīng)營主體由社員變更為農(nóng)民，實際上擴大了經(jīng)營主體的范圍。第三階段〔1993年至1998年〕：確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。根據(jù)(憲法〕〔1993〕第一章第八條規(guī)定，初次以家庭承包為責(zé)任劃分單位，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這對于調(diào)動農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性具有重要的歷史意義和時代價值。第四階段〔1999年至今〕：集體所有，家庭經(jīng)營。根據(jù)(憲法〕〔1999〕第一章第八條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。至此，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的農(nóng)村基本經(jīng)營制度在憲法上得以正式確立[3]，并在我們國家農(nóng)村土地制度中長期堅持，2004年和2021年憲法修正未對此條作出變更亦能夠佐證這一點。通過對農(nóng)村基本經(jīng)營制度在憲法文本的橫向觀察和縱向比照，憲法第一章第八條第一款的獨特意義詳細表如今社會集體經(jīng)濟的表現(xiàn)形式和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的詳細內(nèi)涵兩方面。一方面，明確了城鄉(xiāng)社會勞動集體經(jīng)濟的兩種具體表現(xiàn)出形式，一是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；二是農(nóng)村和城鎮(zhèn)中各種形式的合作經(jīng)濟。另一方面，確立了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的詳細內(nèi)涵。其一，農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提是農(nóng)村土地為集體經(jīng)濟組織所有。其二，在土地集體所有的前提下，農(nóng)民基于其成員身份享有承包集體土地并進行自主經(jīng)營的權(quán)利。其三，不否認集體統(tǒng)一經(jīng)營，但是以家庭為單位的土地承包經(jīng)營方式具有基礎(chǔ)性地位。其四，集體和農(nóng)戶之間統(tǒng)分結(jié)合關(guān)系指的是由集體統(tǒng)一行使土地等主要生產(chǎn)資料的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶行使承包土地后的分散的自主經(jīng)營權(quán)。土地是農(nóng)民最基本的生活保障，當(dāng)沒有其他手段能夠代替土地作為農(nóng)民的社會保障時，穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)，在某種意義上講就是穩(wěn)定農(nóng)村社會關(guān)系的一項根本性重要措施。因而，穩(wěn)定并完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營體制的核心是穩(wěn)定、完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。二、土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法定位土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制是現(xiàn)前階段完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要方式，只要農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵及關(guān)系得以明確，方能給土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制作出準確的定位，這種定位主要具體表現(xiàn)出在基本性質(zhì)、表現(xiàn)形式和核心功能三個維度上?！惨弧惩恋爻邪?jīng)營權(quán)退出機制的基本性質(zhì)：基于權(quán)利讓渡的市場化方式要討論土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的基本性質(zhì)，首要要義是要厘清土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，進而為退出機制提供正當(dāng)性根據(jù)。第一，與我們國家農(nóng)村土地集體所有制相適應(yīng)的用益物權(quán)屬性[4]。2007年(中國物權(quán)法〕公布，并將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定在用益物權(quán)編第十一章第一百二十五條，明確將土地承包經(jīng)營權(quán)定性為農(nóng)戶對承包的土地占有、使用和收益的權(quán)利。2021年1月1日(民法典〕生效〔(中國物權(quán)法〕同時廢止〕，還是那樣將土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置在物權(quán)編第三分編用益物權(quán)中，并在第三百三十一條詳細規(guī)定，內(nèi)容未發(fā)生變動。這也意味著法律層面上土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性為用益物權(quán)，而這一性質(zhì)與我們國家農(nóng)村土地集體所有制是相適應(yīng)的。其原因在于：一方面，根據(jù)(憲法〕第一章第十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)，且所有權(quán)必須由集體經(jīng)濟組織保存，而農(nóng)戶基于組織內(nèi)部身份屬性承包土地享有土地承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，基于權(quán)能分離理論，在權(quán)利主體保存權(quán)利的前提下權(quán)能與主體分離，即將所有權(quán)留在身邊，僅把該物的利用價值隔離出去[5]。在農(nóng)村土地中的具體表現(xiàn)出更為明顯，集體組織保存所有權(quán)的同時從所有權(quán)中分離出占有、使用、收益權(quán)能聚集成承包經(jīng)營權(quán)，為承包農(nóng)戶所享有。第二，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)與身份權(quán)相結(jié)合的復(fù)合型權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性代表的是一種基本財產(chǎn)權(quán)，但并不是任何人都能獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，這一權(quán)利的獲得在法律上具有嚴格的資格限制，只要具備集體成員身份才有權(quán)利承包。身份屬性要求使其與一般用益物權(quán)相區(qū)別，而成員資格的限制有利于農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，并使得集體成員利用集體土地獲得生存保障，進而促進集體經(jīng)濟的發(fā)展。因而，通過家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)是在集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上、由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶依法享有的兼有身份和財產(chǎn)要素并擔(dān)負社會保障功能的復(fù)合型權(quán)利，是社會價值和經(jīng)濟價值的統(tǒng)一具體表現(xiàn)出。第三，土地經(jīng)營權(quán)的定性不影響土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。隨著承包地三權(quán)分置改革政策的推進落實，從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出土地經(jīng)營權(quán)，但是立法并沒有明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。新修改(農(nóng)村土地承包法〕直接對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)采取擱置態(tài)度，以致于學(xué)界開場對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進行大刀闊斧的論證，權(quán)利屬性不明確講二元定性講債權(quán)講等等不絕于耳[6]。但是，需要明確的是無論土地經(jīng)營權(quán)定性為何種權(quán)利，都不影響土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。法律明確規(guī)定不管該項權(quán)利怎樣流轉(zhuǎn)，都不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)以及承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系，能夠理解為土地承包經(jīng)營權(quán)具有獨立的母權(quán)地位，后續(xù)分離不影響其本身，即土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不會因后續(xù)權(quán)利分離發(fā)生改變，且任何人都不能非法剝奪和限制。第四，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的實際是通過權(quán)利讓渡實現(xiàn)土地資本化，是一種市場化退出方式。首先，縱觀土地承包的歷史發(fā)展，從建立穩(wěn)定并永久不變的土地承包關(guān)系到建立穩(wěn)定并長久不變的土地承包關(guān)系能夠看出國家對土地承包的維護是強硬的，同時對其退出亦相當(dāng)慎重。土地承包經(jīng)營權(quán)的退出并不意味著要對業(yè)已構(gòu)成的土地承包關(guān)系進行煥然一新的改造，家庭承包的基礎(chǔ)地位仍不會輕易動搖。但是城鄉(xiāng)融合發(fā)展經(jīng)過中，也確實存在大部分有退出土地承包經(jīng)營權(quán)需要的農(nóng)民，如公務(wù)員、大學(xué)生等。假如不對這部分群體設(shè)置有效的退出機制，很有可能直接導(dǎo)致承包土地棄耕撂荒，造成土地資源的浪費。其次，此種退出機制本質(zhì)上能夠看作法律賦予農(nóng)戶的退出權(quán)[7]。其根據(jù)也來源于(農(nóng)村土地承包法〕中將農(nóng)戶承包本集體經(jīng)濟組織土地規(guī)定為一項權(quán)利，且并未明確規(guī)定該項權(quán)利不能放棄，在沒有毀壞集體土地所有制的前提下，法律不應(yīng)阻止農(nóng)戶自由選擇進入或者退出。這種退出權(quán)實際上是進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地并獲得補償?shù)淖杂蛇x擇權(quán)，即以放棄或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的方式實現(xiàn)土地的資本化。基于此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制指向的也是基于權(quán)利讓渡獲得財產(chǎn)性收益的市場化退出方式。〔二〕土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的表現(xiàn)形式：強迫到自愿，無償?shù)接袃斪?憲法〕〔1999〕確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度后，為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，我們國家相應(yīng)制定了(土地管理法〕與(農(nóng)村土地承包法〕等配套法律制度，農(nóng)村土地承包改革也開場如火如荼地推行。在法律和國家政策的指引下，土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式也在不斷的變化和發(fā)展。第一，自愿無償退出。2002年(農(nóng)村土地承包法〕出臺伊始，規(guī)定本集體經(jīng)濟組織成員能夠自愿放棄承包土地的權(quán)利。同時，第二十九條明確規(guī)定了農(nóng)戶自愿退出應(yīng)當(dāng)遵守法定程序，即提早半年以書面形式通知發(fā)包方，以及退出后的法律后果為在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。2018年的修正未對這兩條作出變動。2018年2月辦公廳發(fā)布的(關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知〕〔國辦發(fā)[2018]9號〕規(guī)定：現(xiàn)前階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，能否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強迫或變相強迫收回。2020年7月印發(fā)的(關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見〕〔國發(fā)[2020]25號〕要求：現(xiàn)前階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。即喪失農(nóng)村戶籍未必喪失集體成員身份，仍能繼續(xù)享有集體土地三權(quán)。第二，強迫無償退出。根據(jù)2002年(農(nóng)村土地承包法〕第一章第二十六條規(guī)定，農(nóng)戶全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)移戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包土地交回農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)戶不主動交回的，集體經(jīng)濟組織能夠收回承包地?？梢姡?dāng)時將戶籍變化作為喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的判定標(biāo)準，戶籍一旦轉(zhuǎn)變，集體經(jīng)濟組織能夠強迫收回承包地，無論農(nóng)戶能否愿意退出。且只規(guī)定對因承包方投入而提高土地生產(chǎn)能力的承包地有獲得補償?shù)臋?quán)利。補償情形限制得較窄小，而且農(nóng)民投入與生產(chǎn)能力的提高之間的因果關(guān)系證明難度很大，合理補償難以推行。第三，強迫有償退出。此種退出方式是指國家根據(jù)法律規(guī)定以公共利益的名義對農(nóng)村土地進行強迫性征收或征用，并給予補償。此條被規(guī)定在(憲法〕第一章第十條第三款和(土地管理法〕第一章第二條第四款及第四十七條中。第四，自愿有償退出。隨著2020年三權(quán)分置理論的正式提出，2021年，在的十八屆五中全會上通過的(關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〕明確要求，不得以落戶為條件，強迫進城農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)。支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。同年，中辦、國辦共同發(fā)布的(深化農(nóng)村改革綜合性施行方案〕，初次提出在有條件的地方施行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點。2021年，中辦、國辦共同發(fā)布的(關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見〕明確指出承包農(nóng)戶能夠放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，但須以自愿有償為前提[8]。同年，(關(guān)于施行支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知〕也提出逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機制，積極引導(dǎo)和支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。印發(fā)(全國農(nóng)業(yè)當(dāng)代化規(guī)劃〔20212020〕〕提出，在有條件的地方穩(wěn)妥推進進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點。(農(nóng)村土地承包法〕〔2021〕，第一章第二十七條初次正式將自愿有償原則納入土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，并明確規(guī)定不得將退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件，賦予農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)更廣泛的選擇權(quán)，愈加尊重農(nóng)民意愿。除此之外，第一章第三十條亦規(guī)定，對于承包期內(nèi)農(nóng)戶自愿交回承包地的能夠獲得合理補償。法律的明確規(guī)定使得土地承包經(jīng)營權(quán)退出時應(yīng)當(dāng)遵循自愿有償原則具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。從對土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式的梳理中能夠發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地制度改革的浪潮中，土地承包經(jīng)營權(quán)同時在農(nóng)戶退出的自愿性與補償兩個維度發(fā)生與改革相適應(yīng)的變化。在農(nóng)戶退出自愿性方面，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制從自愿交回和依法收回并行形式轉(zhuǎn)向只規(guī)定自愿交回、不允許強迫收回形式，從將退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的附加條件到禁止將退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的附加條件，整個發(fā)展趨勢愈加尊重農(nóng)戶的個人意愿，賦予農(nóng)戶更廣泛的自由選擇權(quán)，亦具體表現(xiàn)出了民主法治國家對人民基本權(quán)利的保障。在補償方面，從無償與有償并行到全部有償，有力地維護了農(nóng)民的合法權(quán)益。且合理補償能夠倒逼進城落戶農(nóng)戶主動放棄無暇顧及的土地承包經(jīng)營權(quán)或者流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，有利于農(nóng)村土地的規(guī)?；蚬煞葜平?jīng)營，使得沉睡的土地資產(chǎn)盤活，同時為剛剛進城落戶生活不穩(wěn)定的農(nóng)戶創(chuàng)造了站穩(wěn)腳跟的有利條件[9]?！踩惩恋爻邪?jīng)營權(quán)退出機制的核心功能：保障功能到財產(chǎn)功能的過渡土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是一種包含財產(chǎn)權(quán)、身份權(quán)的復(fù)合型權(quán)利束，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)涵的不斷豐富和土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的逐步推進和完善。土地承包權(quán)基于身份權(quán)的生存保障功能不斷弱化，與此同時基于財產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)功能日益擴張，逐步處于一種保障功能到財產(chǎn)功能的過渡狀態(tài)。1.土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制弱化了土地承包經(jīng)營權(quán)的生存保障功能。在中國傳統(tǒng)的農(nóng)耕思想影響下，土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，是生存之本，承載著生產(chǎn)、就業(yè)、生活保障和子女教育發(fā)展等多種功能。土地問題貫穿農(nóng)村改革全經(jīng)過，牽涉億萬農(nóng)民的親身利益。因而，土地承包關(guān)系的和諧穩(wěn)定對農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。在1986年公布的(中國民法通則〕第八十條就規(guī)定，土地不得買賣、出租、抵押或者以其他方式非法流轉(zhuǎn)。的十七屆三中全會、十八屆三中全會亦都作出十分強調(diào)，賦予農(nóng)民愈加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。土地承包經(jīng)營權(quán)只能通過占有、使用、收益方式行使，不能進行流轉(zhuǎn)等可能導(dǎo)致農(nóng)戶土地承包關(guān)系不穩(wěn)定的方式，以保障土地牢牢把握在農(nóng)民手中，解決農(nóng)民生存需求。當(dāng)溫飽問題解決，農(nóng)民對土地的等待不再是糧食生產(chǎn)的自給自足，而是實實在在的物質(zhì)變現(xiàn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的簡單用益物權(quán)屬性顯然無法幫助農(nóng)民實現(xiàn)新的需求，而土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制為農(nóng)民向城市集中尋求資本發(fā)展提供了途徑，這也意味著土地承包經(jīng)營權(quán)的生存保障功能逐步弱化。2.土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制間接促進土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的擴展。2008年，的十七屆三中全會通過的(關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定〕強調(diào)，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。2020年，的十八屆三中全會通過的(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保衛(wèi)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2022年，(、關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見〕提出，根據(jù)時代發(fā)展需要，不斷強化對土地承包權(quán)的物權(quán)保衛(wèi)，依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利，不斷賦予其愈加完善的權(quán)能。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的愈加豐富，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性日益弱化，呈現(xiàn)弱債權(quán)的趨勢。從起初的占有、使用、收益簡單用益物權(quán)到抵押、擔(dān)保以及合作入股，權(quán)利內(nèi)涵越來越豐富，成為能夠大幅度增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持，使得土地的財產(chǎn)功能得到實現(xiàn)。而土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的建立和完善需要土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能擴展，具備用益物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能擴展實際上也是土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)功能的擴展。三、土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法展開土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的憲法展開就是根據(jù)其憲法基礎(chǔ)及憲法定位確定該制度應(yīng)當(dāng)具備的要素，即宏觀明確土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制與農(nóng)村基本經(jīng)營制度和農(nóng)村土地集體所有制三者之間的關(guān)系、微觀保障退出機制的詳細形式和合理補償標(biāo)準以及與社會保障制度、戶籍制度改革的銜接和協(xié)調(diào)，再通過這些要從來完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)退出機制。〔一〕發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的聯(lián)動效應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制屬于對(憲法〕第八條第一款的詳細展開，起到穩(wěn)固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的作用，應(yīng)上升到(憲法〕農(nóng)村基本經(jīng)營制度的高度。農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制是我們國家在農(nóng)村土地改革中的兩項基本制度，土地承包經(jīng)營權(quán)退出則是關(guān)乎此兩項制度互相配合、相互聯(lián)動的效果。這三者之間的關(guān)系在于農(nóng)村土地集體所有制是落實農(nóng)村基本經(jīng)營制度的制度前提，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要途徑。第一，只要堅持農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)村基本經(jīng)營制度才能得到充分落實。農(nóng)村土地集體所有制的根本是農(nóng)村土地屬于集體所有，集體主體地位必須得到充分具體表現(xiàn)出和保障，不能虛置。新中國成立以來，我們國家農(nóng)村土地經(jīng)歷了土地農(nóng)民自個所有、集體統(tǒng)一所有、集體統(tǒng)一所有農(nóng)民承包經(jīng)營以及三權(quán)分置等主要階段。但由于農(nóng)村土地集體所有制對集體界定模糊，集體經(jīng)濟組織主體意識不強，導(dǎo)致農(nóng)村土地集體所有者權(quán)利的虛位。為避免主體土地產(chǎn)權(quán)虛位，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體地位，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體意識和作用。第二，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的堅持和完善，必須保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基本性質(zhì)不變。農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，沒有家庭承包制度，也就沒有所謂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。沒有土地承包經(jīng)營權(quán)，也便不存在土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制。因而，土地承包經(jīng)營退出機制的建立必須堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，農(nóng)村基本經(jīng)營制度的落實必須堅持農(nóng)村土地集體所有制，沒有農(nóng)村土地集體所有制也便沒有農(nóng)村基本經(jīng)營制度，更不會存在土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，要發(fā)揮好三者的配合聯(lián)動效果。〔二〕類型化土地承包經(jīng)營權(quán)的退出方式我們國家幅員遼闊，區(qū)域間資源稟賦存在差異，需要因地制宜，探尋求索建立與各省區(qū)市實際情況相適應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)退出形式。如與生態(tài)移民相協(xié)調(diào)的寧夏平羅形式、與戶籍制度改革相銜接的重慶地票形式、與產(chǎn)權(quán)制度改革相協(xié)調(diào)的寧國股權(quán)退出形式1[10]。但這些形式在實踐中的運用首先應(yīng)當(dāng)內(nèi)涵于(憲法〕(民法典〕(農(nóng)村土地承包法〕等法律規(guī)定的退出類型之內(nèi)，不能開創(chuàng)建立法外形式。因而，法律框架內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式的類型化是很有必要的，也是各地探尋求索不同退出形式的法律指引。在現(xiàn)行法律規(guī)制體系下，土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式能夠結(jié)合集體成員資格身份、承包期限、補償標(biāo)準類型化為喪失身份的永久性退出和保存身份的暫時性退出。詳細來講，第一種喪失身份的永久性退出是在遵循農(nóng)民意愿的情況下，以放棄集體成員資格為前提條件退出土地承包經(jīng)營權(quán)，并獲得相應(yīng)的合理補償[11]。此種退出帶來的不利后果為農(nóng)民不再享有集體成員身份以及農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)永久消滅，永久消滅指的是一旦退出便無法享有下一輪承包期內(nèi)的再承包權(quán)亦不存在優(yōu)先承包權(quán)。此種不利影響遠甚于暫時性退出，補償價格應(yīng)相應(yīng)地高于暫時性退出。除此之外，永久性退出意味著農(nóng)戶不再享有土地最后保障，即便其在城市遭受失業(yè)、住房危機等情況可能帶來生存困難問題。因而，對于永久性退出的審核條件要求應(yīng)當(dāng)更為嚴格。如平羅形式要求永久性退出的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)自愿提出書面申請，且在城里有固定住所、穩(wěn)定的就業(yè)創(chuàng)業(yè)或經(jīng)營收入。第二種保存身份的暫時性退出指的是在保存集體成員資格基礎(chǔ)上對集體成員所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓，根據(jù)轉(zhuǎn)讓對象的不同又能夠分為退回給集體經(jīng)濟組織或轉(zhuǎn)讓本集體經(jīng)濟組織內(nèi)其他成員[12]。對于退回給本集體經(jīng)濟組織情形本質(zhì)是承包農(nóng)戶在本輪承包期內(nèi)與集體組織以合意方式解除土地承包合同，能夠獲得合理補償，除需遵守法定程序，提早半年以書面形式通知集體組織外，還應(yīng)當(dāng)告知農(nóng)戶法律后果，即喪失在這里輪承包期內(nèi)再次承包的權(quán)利。對于承包期限屆滿后農(nóng)戶能否再享有再承包權(quán)，(農(nóng)村土地承包法〕并未明確規(guī)定。筆者以為，應(yīng)當(dāng)將暫時性退出與永久性退出相區(qū)別。永久性退出退回給集體經(jīng)濟組織本質(zhì)是土地承包合同的解除，解除權(quán)一旦行使，二者基于該特定土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利義務(wù)既已解除，在這里輪承包期限內(nèi)沒有法律上的關(guān)系。而暫時性退出農(nóng)戶集體身份的保存意味著集體組織有在下一輪承包期內(nèi)允許其承包的義務(wù)，以發(fā)揮集體土地對集體成員保障功能，即暫時性退出承包期限屆滿農(nóng)戶享有再承包權(quán)[13]。除此之外，當(dāng)農(nóng)戶退出土地承包關(guān)系后，集體經(jīng)濟組織有權(quán)將其曾享有的土地承包經(jīng)營權(quán)承包給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，但是本輪承包期結(jié)束后，該農(nóng)戶在行使再承包權(quán)時有權(quán)對該土地享有優(yōu)先承包權(quán)。對于向本集體經(jīng)濟組織農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓與著作權(quán)轉(zhuǎn)讓較為類似，都只牽涉財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，身份權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，值得注意的是農(nóng)戶只能在本輪承包期內(nèi)進行轉(zhuǎn)讓，由于其與集體組織簽訂的土地承包合同有期限限制。對于詳細程序法律未作出規(guī)定，能夠參考著作權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的規(guī)定，以書面形式簽訂。著作權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并不以登記為合同生效要件，鑒于交易效率考慮轉(zhuǎn)讓給本集體成員也應(yīng)不以登記為生效要件，但應(yīng)在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部予以登記以保衛(wèi)好心第三人。轉(zhuǎn)讓時間不能超出本輪承包年限，且由于農(nóng)戶集體成員身份的保存而在下一輪承包期內(nèi)繼續(xù)享有再承包權(quán)。〔三〕規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式的合理補償標(biāo)準土地承包經(jīng)營經(jīng)營權(quán)退出機制明確要求遵循自愿有償原則，自愿屬于農(nóng)戶的主觀選擇，有償是能夠影響農(nóng)戶自愿的客觀標(biāo)準。理論上，農(nóng)戶能夠以自愿交回承包地等方式退出土地承包經(jīng)營權(quán)，但現(xiàn)實中作為財產(chǎn)性收入的退出渠道不完善，難以獲得應(yīng)得的補償，導(dǎo)致退出權(quán)成為一項空權(quán)利。進而打擊農(nóng)民退出積極性，寧可讓土地棄耕撂荒也不交回集體。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立和完善合理的有償標(biāo)準。第一，應(yīng)結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式的類型確定補償標(biāo)準[14]。根據(jù)永久性退出、暫時性退出性質(zhì)以及引發(fā)法律后果的不同確定不同的補償標(biāo)準。從各地改革實踐看，進城農(nóng)戶退出經(jīng)濟補償主要根據(jù)早期糧食生產(chǎn)總值，然后乘以期限和畝數(shù)。此種測算方式具有下面弊端：其一，未考慮糧食生產(chǎn)總值隨著農(nóng)業(yè)當(dāng)代化進步而增加的溢出價值，因此得出補償結(jié)果過低。其二，未將永久性退出與暫時性退出區(qū)別進行補償，根據(jù)此種計算，對于同一農(nóng)戶，在早期糧食生產(chǎn)總值和畝數(shù)一樣的情況下，永久性退出補償與暫時性退出補償唯一區(qū)別就在于年限，而對同一塊承包地而言永久性退出與暫時性退還給集體組織承包年限是確定的。這意味著對于同一農(nóng)戶而言，暫時性退出獲得合理補償與永久性退出一樣，且暫時性退出相比永久性退出享有再包權(quán)，這與二者各自擔(dān)負的法律后果與風(fēng)險不相適應(yīng)。因而，在計算補償金額時需考慮土地經(jīng)營權(quán)退出時糧食生產(chǎn)總值的保值和增值，亦要考慮永久性退出的年限問題，即能否應(yīng)將永久性退出年限增至第三輪承包期。第二，引入專業(yè)第三方評估機構(gòu)進行補償價格評估。為保證土地補償?shù)囊?guī)范性，避免土地補償標(biāo)準的不確定、不規(guī)范、不統(tǒng)一，應(yīng)選聘中立且專業(yè)的社會第三方服務(wù)機構(gòu)對土地情況進行鑒定，并出具補償價格的評估報告，供土地承包經(jīng)營權(quán)退出時有合理的價格參考。第三方機構(gòu)的選任應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的資質(zhì)，整個評估經(jīng)過接受群眾監(jiān)督。第三方機構(gòu)在進行評估時，不僅需考慮市場土地溢價情況，還應(yīng)根據(jù)土地詳細情況，如土地區(qū)位、地塊屬性、地力等級等因素研究探尋求索補償標(biāo)準確實定辦法。〔四〕加強土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制與社會保障制度及戶籍制度的銜接和協(xié)調(diào)1.構(gòu)建健全的社會保障制度保障土地承包經(jīng)營權(quán)的有序退出。的十九屆四中全會以來，以共建共治分享理念促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，可以以為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略提供農(nóng)村土地政策儲備。與城市保障體系相比，農(nóng)村生活保障方式單一、保障體系簡單、覆蓋面窄。因而農(nóng)村土地被迫承當(dāng)了太多的生存保障責(zé)任，進而削弱了其作為生產(chǎn)要素的財產(chǎn)功能，不利于土地生產(chǎn)要素的市場化和資源配置[15]。隨著當(dāng)代化和城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)民對美妙生活的需要日益增長，農(nóng)民對土地財產(chǎn)功能的等待值增加。然而一旦土地實現(xiàn)資本化，其穩(wěn)定的保障功能也會相應(yīng)弱化，在農(nóng)村保障體系不完善的情況下勢必會激化社會矛盾。因而，為保證進城落戶農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的可持續(xù)性，在發(fā)揮土地資本功能的目的下，構(gòu)建新時期健全的農(nóng)村社會保障體系以替代土地保障是大勢所趨，亦勢在必行。2.探尋求索與戶籍制度改革相協(xié)調(diào)的集體經(jīng)濟組織成員資格認定方式。土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的前提是享有土地承包經(jīng)營權(quán)，享有土地承包經(jīng)營權(quán)的前提是享有集體經(jīng)濟組織的成員身份，而身份的獲得與戶籍登記制度掛鉤。在戶口改革之前能夠僅依靠戶籍登記中的農(nóng)業(yè)戶口進行確認，由于有戶籍登記機關(guān)的審核，此認定高效且具有權(quán)威性。但在我們國家城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和戶籍制度改革背景下，2020年發(fā)布的(關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見〕要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。此舉使得戶籍制度回歸人口登記管理功能，有利于避免因戶口引發(fā)資源配置不公平以及基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象。但是，也為集體經(jīng)濟組織成員資格認定帶來困難。使得以戶口性質(zhì)的變遷退出土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏法理與政策的支撐，但是完全否認戶口遷移作為承包地的收回事由甚至根本上廢除身份性收回制度亦不合理。因而，探尋求索與戶籍制度改革相適應(yīng)的集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法刻不容緩。筆者以為，能夠嘗試建立包含戶口登記要素在內(nèi)的多要素聯(lián)合確認資格體系，對于其他要素的選擇以及不同要素對于資格確認的權(quán)重占比嘗試進行標(biāo)準化選擇和設(shè)計，一般其他要素的選擇應(yīng)與集體經(jīng)濟有較強的關(guān)聯(lián)程度，如能否依法承包屬于該集體經(jīng)濟組織責(zé)任田、享受城鎮(zhèn)居民社會保障和福利待遇等。四、結(jié)束語2022年3月，提出，堅持把解決好三農(nóng)問題作為全