第十一章中國(guó)社會(huì)保障的改革及20031017

困境與出路

----當(dāng)代中國(guó)社會(huì)保障制度改革與發(fā)展主要介紹四個(gè)方面

一、中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的特征和缺陷二、中國(guó)社會(huì)保障制度改革的現(xiàn)狀三、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和必須把握好的幾個(gè)問題四、中國(guó)社會(huì)保障制度深化改革的發(fā)展前景一、中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的特征和缺陷

我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)保障是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，其內(nèi)容主要由國(guó)家保障、單位保障、農(nóng)村集體保障等三大板塊組成，各保障項(xiàng)目分別按三大板塊來設(shè)置的，形成了相互獨(dú)立、互不交叉，又不成體系的“三張安全網(wǎng)”。1、中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的特征國(guó)家保障是以中央和地方政府為責(zé)任主體，面向全體社會(huì)成員，無償提供有關(guān)物質(zhì)援助，它包括救濟(jì)，福利，補(bǔ)貼，優(yōu)撫和賑災(zāi)等。

單位保障是以單位為責(zé)任主體，以本單位職工及其家屬為對(duì)象，包括了就業(yè)、養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育、遺屬、困難和福利。

農(nóng)村集體保障是以農(nóng)村集體組織為責(zé)任主體，以農(nóng)民為對(duì)象，進(jìn)行合作醫(yī)療和對(duì)五保戶等特困人員提供最基本的生活保障。

管理體制上，國(guó)家對(duì)各個(gè)保障項(xiàng)目，是按照行政職能分工，分別由勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生、民政、工會(huì)等有關(guān)部門，來對(duì)不同的對(duì)象組織實(shí)施。

除農(nóng)民和城鎮(zhèn)社會(huì)閑散人員外，由于城鎮(zhèn)進(jìn)入勞動(dòng)年齡段的公民幾乎都進(jìn)入企業(yè)或機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)，單位承擔(dān)了保障的主要職能。盡管傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度層次單一，不成體系，但它對(duì)穩(wěn)定社會(huì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)起到了不可磨滅的重要作用。

改革開以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度與之相適應(yīng)也進(jìn)行了一系列改革，并取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。然而，由于社會(huì)保障的各個(gè)項(xiàng)目分別由幾個(gè)有關(guān)部門承擔(dān)，造成多頭管理，多家經(jīng)辦，政出多門，加之改革又是從地方先起步，固然給形成完善的社會(huì)保障體系帶來了困難。2、中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的缺陷

一是社會(huì)保障各系統(tǒng)自成獨(dú)立體系，互相隔離，致使整個(gè)社會(huì)保障體系“支離破碎”，形不成一張巨大完整的“安全網(wǎng)”。

二是社會(huì)保障各系統(tǒng)又各自為政，互不協(xié)調(diào)，致使有的人重復(fù)享受，有的人卻孤立無援。

→

“碎片化”的社會(huì)保障?

三是覆蓋面狹窄，致使一部分人還游離在社會(huì)保障網(wǎng)之外。

--斷裂式社會(huì)保障？

四是社會(huì)保障或社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目殘缺不全，致使廣大職工特別是國(guó)企職工在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面過渡中有后顧之憂。3、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的問題

鑒于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的缺陷，又加之于各種歷史原因以及改革的不到位和在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新困難，還有不少問題有待研究解決。一是單位化保障已力不從心

在單位保障體制下，單位背著沉重的“辦社會(huì)”包袱，勞動(dòng)者也就成了“單位人”。引入市場(chǎng)機(jī)制后，企業(yè)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，矛盾就逐漸顯露且越來越大，單位承擔(dān)的保障已力不從心，原先穩(wěn)定的單位化保障狀態(tài)出現(xiàn)了動(dòng)搖，中國(guó)傳統(tǒng)的單位保障網(wǎng)被打破。

事實(shí)也充分說明：?jiǎn)挝换Ｕ象w系必然解體，社會(huì)化保障體系必然建立。

二是社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)力流動(dòng)不相吻合

目前社會(huì)保障制度改革滯后于勞動(dòng)制度改革，特別表現(xiàn)在原具有固定工身份的職工進(jìn)入社會(huì)保障新體系是一大難題；

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：全國(guó)大約有5000多萬的固定職工，他們是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)包統(tǒng)配進(jìn)單位工作的。當(dāng)時(shí)國(guó)家執(zhí)行的是“低工資、低物價(jià)、高就業(yè)”的“兩低一高”政策，他們所有的保障都融化在單位中。

這部分人比較適應(yīng)老的模式。進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，老的模式已難以維持,而他們對(duì)舊體制又比較留念，就業(yè)觀念陳舊、市場(chǎng)意識(shí)薄弱，不敢輕易走向市場(chǎng)；加之老的保障體制即將解體，新的保障體系又尚未完善，使他們產(chǎn)生了極大的擔(dān)憂。這部分人的就業(yè)、保障解決不好，很可能會(huì)引起社會(huì)波動(dòng)。

國(guó)家如何將他們工作幾十年已作過“扣除”的部分給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償（當(dāng)前主要是養(yǎng)老、醫(yī)療、住房）。

這是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定面臨的一個(gè)不可回避的大問題！也是中國(guó)改革、發(fā)展中最大的“結(jié)”！

國(guó)企改革碰到最棘手的是這部分人，再就業(yè)要解決的也是這部分人，多年來及至目前社會(huì)保障重點(diǎn)要解決的還是這部分人！

這個(gè)“結(jié)”打開了，新的社會(huì)保障體系也就能真正建立了！至少城市的社會(huì)保障體系是可以建立起來了。三是社會(huì)保障體系還缺乏強(qiáng)有力的資金支撐。

目前社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人帳戶，已經(jīng)退休的和將要退休的中老年職工的帳戶很大一部分是空的。國(guó)家欠了老職工一筆巨大的“隱性債務(wù)”，而現(xiàn)在又用年輕人的錢來抵償這筆債務(wù)，客觀上又欠了青年人一筆巨大的債務(wù)。目前這筆債務(wù)據(jù)有關(guān)部門推算至少在幾百萬億。因此，如何補(bǔ)償這筆巨大的“隱性債務(wù)”是個(gè)大問題。

四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡與全國(guó)要建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系存在一定矛盾。

中國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還相當(dāng)不平衡，東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá)，特別是珠江三角洲和長(zhǎng)江三角洲，從業(yè)人員的工資水平和人民的生活水平，較之中部和西北部要高。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致勞動(dòng)力價(jià)格的不平衡，勞動(dòng)力價(jià)格的不平衡又導(dǎo)致社會(huì)保障水平的不平衡。

在這樣的情況下,全國(guó)要搞一個(gè)繳費(fèi)比例、一個(gè)計(jì)發(fā)辦法、一個(gè)待遇標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的。這不僅不會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在某種程度上還會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,要充分考慮中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,來設(shè)計(jì)社會(huì)保障體系。

五是各類基本社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展還不平衡，沒有形成有效運(yùn)作的整體。

原來的各類基本保險(xiǎn)是獨(dú)立成系統(tǒng)的，分屬于不同部門，沒有形成系統(tǒng)工程。在基本社會(huì)保險(xiǎn)制度改革方面，又存在有的險(xiǎn)種改革步子快，有的險(xiǎn)種改革步子慢，沒有真正形成一個(gè)“安全網(wǎng)”。這種不成系統(tǒng)的保障，嚴(yán)重地制約了國(guó)企改革和人員流動(dòng)。

六是積極的就業(yè)政策與保障水平之間的矛盾

社會(huì)保障應(yīng)該具有就業(yè)保障的功能，其基金的支出，構(gòu)成社會(huì)消費(fèi)需求，與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和收縮之間存在著一種反向運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在聯(lián)系。因此，只有達(dá)到充分的就業(yè)，才會(huì)從根本上減輕社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。

對(duì)下崗失業(yè)人員來說,他們需要保障,但更需要的是就業(yè),就業(yè)才是最積極、最活躍、最根本的保障。這是因?yàn)橹袊?guó)保障的財(cái)力十分有限，難以承擔(dān)長(zhǎng)期的剛性保障，單純的保障，沒有就業(yè)，也不能滿足穩(wěn)定的需要，最終的出路還是促進(jìn)就業(yè)。二、中國(guó)社會(huì)保障制度改革的現(xiàn)狀

中國(guó)社會(huì)保障改革是從20世紀(jì)80年代中期開始的。

首先是從社會(huì)保險(xiǎn)入手，從養(yǎng)老保險(xiǎn)開始突破的。

隨著中國(guó)改革、開放、發(fā)展、穩(wěn)定的逐步深入，社會(huì)保險(xiǎn)的其他幾個(gè)險(xiǎn)種：失業(yè)、醫(yī)療、生育、工傷改革也逐步展開。同步進(jìn)行社會(huì)救助和公共福利事業(yè)建設(shè)。(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革

到目前已進(jìn)行了三步改革：

第一步：基金的改革

第二步：制度的改革

第三步：管理的改革第一步：基金的改革

建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金

國(guó)家是從1985年開始逐步展開的，形式是實(shí)行企業(yè)退休費(fèi)統(tǒng)籌。

主要作用是：

1、保障企業(yè)離退休人員基本生活；

2、緩解企業(yè)退休費(fèi)用畸輕畸重負(fù)擔(dān)。第二步：制度的改革

建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。國(guó)家是從1991年6月作出了改革企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定。

主要作用是：

1、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要；

2、進(jìn)一步保障離退休人員基本生活。

以上海為例:

上海市政府于1991年11月成立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革研究小組，

從1993年1月起,上海在全國(guó)率先探索推行了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

黨的十四屆三中全會(huì)肯定了這個(gè)模式。1995年3月起國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)推行這個(gè)模式，各省市陸續(xù)進(jìn)行改革，出現(xiàn)了大帳戶、中帳戶和小帳戶三種情況；

直到1997年7月全國(guó)才統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，終于實(shí)現(xiàn)了從分散走向集中，完成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自下而上的改革。

與此同時(shí)，上海又進(jìn)行了多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。

從1994年就開始進(jìn)行單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，1998年在面上推開。

總工會(huì)還推出了職工互助保障。

還引導(dǎo)有條件的個(gè)人投商業(yè)人壽保險(xiǎn)。

一個(gè)多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)格局已形成。

2002年9月上海又推出了外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)，有單位的外來從業(yè)人員由單位為其繳費(fèi);無單位的外來從業(yè)人員自己繳費(fèi),以社會(huì)平均工資的60%為基數(shù),按12.5%繳費(fèi);可以保工傷(或意外傷害)、醫(yī)療和老年補(bǔ)貼。并委托商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作。

為適應(yīng)上海加快城市化建設(shè)的步伐，使離土的農(nóng)民成為城市居民后，也能享受社會(huì)保險(xiǎn)，從2002年開始，上海就探索小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行了試點(diǎn)工作,隨后于2003年正式在面上推開。

目前在上?；拘纬闪顺潜?、個(gè)保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保的社會(huì)保險(xiǎn)多形式的格局。

到今年為止，上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革整整經(jīng)歷了10多年時(shí)間。

取得的成績(jī)是有目共睹、無可非議、也是難能可貴的，主要產(chǎn)生了以下幾個(gè)機(jī)制：

1、個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制；

2、多渠道籌集基金的機(jī)制；

3、部分積累的機(jī)制；

4、待遇與繳費(fèi)掛鉤的機(jī)制；

5、養(yǎng)老金正常增長(zhǎng)的機(jī)制。第三步：管理的改革

國(guó)家從1996年開始提出建立社會(huì)保障社會(huì)化管理網(wǎng)絡(luò)

主要作用是：

1、使“單位人”走向“社會(huì)人”；

2、使企業(yè)擺脫社會(huì)事務(wù)的負(fù)擔(dān)。主要內(nèi)容是：

1、養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放；

2、社會(huì)化查詢和社區(qū)服務(wù)；

3、社會(huì)保障卡：一卡在手、保障無憂、走遍神州、都可享受；

4、社區(qū)接納管理退休人員等。

這一步改革是復(fù)雜、艱難、漫長(zhǎng)的，不可能一蹴而就，而是成熟一個(gè)推行一個(gè)。

(二)醫(yī)療保險(xiǎn)改革

目前已進(jìn)行了四步改革：

第一步：大病住院統(tǒng)籌；

第二步：部分門急診統(tǒng)籌；

第三步：退休人員50%門診費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)籌；

第四步：全方位進(jìn)行“三醫(yī)”聯(lián)動(dòng)改革。

主要作用是：

1、確保廣大從業(yè)人員和退休人員病有所醫(yī)；

2、緩解的醫(yī)療費(fèi)畸輕畸重負(fù)擔(dān)；

3、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要(三)失業(yè)保險(xiǎn)改革

國(guó)家是從1986年10月進(jìn)行勞動(dòng)制度四項(xiàng)改革開始的，當(dāng)時(shí)稱待業(yè)保險(xiǎn)。

上海與國(guó)家同步建立待業(yè)保險(xiǎn)制度，1992年進(jìn)行修改，1995年在全國(guó)首先改稱為失業(yè)保險(xiǎn)。

1999年1月國(guó)務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》；同年2月上海市政府發(fā)布了《上海市失業(yè)保險(xiǎn)辦法》，這個(gè)辦法一直執(zhí)行到現(xiàn)在。

隨即，全國(guó)各省、自治區(qū)和直轄市等陸續(xù)推出失業(yè)保險(xiǎn)辦法。(四)生育保險(xiǎn)改革

20世紀(jì)90年代中期，以江蘇南通等地市為主的全國(guó)不少地市縣就開始探索社會(huì)生育保險(xiǎn)的改革，取得一定的進(jìn)展。(五)工傷保險(xiǎn)改革

工傷保險(xiǎn)的改革是整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)改革中啟動(dòng)最晚的一個(gè)險(xiǎn)種。這是由于養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三個(gè)險(xiǎn)種改革的壓力太重所致。

1996年國(guó)家勞動(dòng)部先發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》全國(guó)不少省市的企業(yè)從那時(shí)就開始按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行起來了。

在《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》實(shí)施了7年的基礎(chǔ)上，2003年4月27日國(guó)務(wù)院正式頒發(fā)了《工傷保險(xiǎn)條例》，并于2004年1月1日起正式實(shí)施。

目前，全國(guó)各地正在抓緊制定貫徹的實(shí)施辦法。

到工傷保險(xiǎn)全面實(shí)施，這就標(biāo)志著黨的十四屆三中全會(huì)確定的社會(huì)保險(xiǎn)體系基本建立：社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、（住房保障）、社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄保障以及商業(yè)保險(xiǎn)。圖二：社會(huì)保險(xiǎn)（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)）土地保障

低保制度五保制度城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、社會(huì)福利服務(wù)多元經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制特困救助家庭保障家庭保障社會(huì)福利服務(wù)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)部分地區(qū)扶貧開發(fā)災(zāi)害救濟(jì)

城市社會(huì)保障制度農(nóng)村社會(huì)保障制度低保制度(六)構(gòu)建新的管理體系人力資源和社會(huì)保障部（原勞動(dòng)和社會(huì)保障部）養(yǎng)老保險(xiǎn)司、失業(yè)保險(xiǎn)司、醫(yī)療保險(xiǎn)司、工傷保險(xiǎn)司、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司等全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)辦公廳、基金財(cái)務(wù)部、投資部、股權(quán)資產(chǎn)部、法規(guī)及監(jiān)管部和信息研究部等民政部?jī)?yōu)撫安置局、救災(zāi)救濟(jì)司、最低生活保障司、社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司等財(cái)政部管理中央財(cái)政社會(huì)保障支出；擬定社會(huì)保障資金的財(cái)務(wù)管理制度；組織實(shí)施對(duì)社會(huì)保障資金使用的財(cái)政監(jiān)督。七、重視社會(huì)保障基金的運(yùn)行和管理

社會(huì)保障基金是根據(jù)立法建立的用于社會(huì)保障事業(yè)的一種專項(xiàng)基金，即國(guó)家和社會(huì)用于社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和公費(fèi)醫(yī)療事業(yè)等項(xiàng)目的資金的總和，是國(guó)家和社會(huì)通過立法對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配和再分配，對(duì)社會(huì)成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會(huì)安全制度。建立、完善社會(huì)保障資金預(yù)決算制度與資金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督管理機(jī)制，是保證社會(huì)保障體系正常運(yùn)行的前提條件。（一）我國(guó)社會(huì)保障基金面臨的主要挑戰(zhàn)1.社?；痤A(yù)期收支偏緊，面臨保值增值的巨大壓力

2000-2004年4年里社會(huì)保險(xiǎn)資金收支數(shù)據(jù)表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放人數(shù)一直以150萬人／年左右的速度增加，可預(yù)見的事實(shí)是未來要發(fā)放的人數(shù)必將以更大比例增加。雖然自2000年以來，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金每年的收支一直有盈余，至2004年底已累積了2975億元的結(jié)余。但是，不能忽略的一點(diǎn)是，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)中社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶自1997年以來實(shí)行的一直是“混賬”管理：由于傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度下沒有基礎(chǔ)養(yǎng)老金積累，其“社會(huì)統(tǒng)籌”部分根本不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金，將兩個(gè)賬戶混在一起，這就給個(gè)人賬戶資金向社會(huì)統(tǒng)籌資金的轉(zhuǎn)移提供了可能，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就是利用“混賬”管理的便利，直接挪用在職職工個(gè)人賬戶中的資金，不斷地透支個(gè)人賬戶來填補(bǔ)統(tǒng)籌基金的不足。2.社保資金監(jiān)管不到位，擠占、挪用資金現(xiàn)象嚴(yán)重

2006年8月，在上海查出我國(guó)最大規(guī)模的社?；鹋灿冒?。經(jīng)調(diào)查，該案中違規(guī)挪用的社?；?，連本帶息共計(jì)37億元。而上海社保案僅是我國(guó)社?；鸸芾泶嬖趩栴}的冰山一角。同年11月27日，浙江金華爆發(fā)數(shù)億社保資金被挪用的大案。就在2006年即將結(jié)束的最后幾天，上海再爆27億元企業(yè)年金通過“委托貸款”再次流入房地產(chǎn)企業(yè)的大案。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在1986年至1997年間，全國(guó)有上百億元社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用。1998年以來，全國(guó)清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。國(guó)家審計(jì)署對(duì)29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市三項(xiàng)社?；穑B(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)）的審計(jì)結(jié)果中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題的金額達(dá)71億元。一邊是數(shù)以億計(jì)的資金被違規(guī)挪用或是流失，一邊是過去7年來個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模累計(jì)已超過7000億元。3.統(tǒng)籌層次過低，難以獲得規(guī)模效益及節(jié)約管理費(fèi)用

目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)資金現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶由各級(jí)地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(主要是各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心)分級(jí)管理，中央和省屬企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌，其他險(xiǎn)種實(shí)行地市級(jí)統(tǒng)籌或縣級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌的層次還處在較低的水平。一些企業(yè)還建立了補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)是補(bǔ)充保險(xiǎn)基金的管理主體。

這種管理模式雖然對(duì)于資金的籌集和發(fā)放有方便之處，但是由于統(tǒng)籌層次的不同，資金管理主體分散，使資金結(jié)余分散，影響了存量規(guī)模，必然削弱運(yùn)營(yíng)的規(guī)模效益。另一方面，由于各地都設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)管理，管理成本必定居高不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)資金的管理成本為3％，而國(guó)際上一般在1％左右，美國(guó)加州的社會(huì)保險(xiǎn)資金管理成本則只有0.16％。。此外，管理中心的工作人員基本上是從當(dāng)?shù)貏趧?dòng)和社會(huì)保障局抽調(diào)，這部分人大多沒有大資金運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)化素質(zhì)不高，缺乏操作投資組合、構(gòu)建模型分析市場(chǎng)潛在風(fēng)險(xiǎn)的能力。(二)我國(guó)社會(huì)保障基金的管理與改革1、立法日趨完善

目前，我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部單獨(dú)或會(huì)同有關(guān)部門制定的有關(guān)社會(huì)保障管理的文件和規(guī)定已有：《企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理暫行規(guī)定》（財(cái)政部，1993）《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)和職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》（勞動(dòng)部和財(cái)政部，1994）《社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)暫行規(guī)定》（勞動(dòng)部和審計(jì)署，1995）《企業(yè)和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線暫行規(guī)定》（勞動(dòng)部和財(cái)政部，1998）《社會(huì)保障資金財(cái)政專戶管理實(shí)施辦法》（勞動(dòng)和社會(huì)保障部，2000）《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》（勞動(dòng)和社會(huì)保障部，2001）當(dāng)前，國(guó)內(nèi)正在熱議如何出臺(tái)比較系統(tǒng)和權(quán)威的關(guān)于社會(huì)保障的基本大法，如《社?；鸨O(jiān)督管理?xiàng)l例》或《中國(guó)社會(huì)保障法》等與社?；鸨O(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范基金征繳、管理、支付、運(yùn)營(yíng)等行為，明確法律責(zé)任，統(tǒng)一法律規(guī)范，構(gòu)建一套權(quán)責(zé)分明的法律體系，對(duì)各級(jí)保障部門、管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的職責(zé)分工，保證社?；鸸芾砗捅O(jiān)督的效果。2、建立社會(huì)監(jiān)督體系，保障基金管理安全良好的法律還需要完善的監(jiān)管體系來保證。完善的監(jiān)督體系至少應(yīng)當(dāng)包括：人大對(duì)社?；痤A(yù)決算的審批，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門的事前、事中和事后的監(jiān)督，以及新聞監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。在我國(guó)，盡管目前已有27個(gè)省市成立了由有關(guān)企業(yè)代表和專家組成的社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)，但現(xiàn)有的監(jiān)督體制下，對(duì)于社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)監(jiān)督，財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、審計(jì)署等政府部門占據(jù)了主導(dǎo)地位。社會(huì)監(jiān)督還難以發(fā)揮作用。部分學(xué)者意見：社?；鸨O(jiān)督機(jī)構(gòu)的垂直管理首先地方社會(huì)保障管理部門只負(fù)責(zé)社會(huì)保障基金的收繳和發(fā)放，相關(guān)的監(jiān)督職能予以剝離，單獨(dú)設(shè)置機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面具體的監(jiān)督工作。對(duì)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理方面，采取中央垂直管理模式，各地分設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。一方面可以防止地方政府在“人、財(cái)、物”上轄制基金監(jiān)督部門，使監(jiān)督工作能夠避免地方政府的干擾；另一方面也有利于資源配置，減少重復(fù)浪費(fèi)。自然，在這樣的體制下，更需要加大社會(huì)監(jiān)督力度。三、國(guó)外可借鑒的做法及其必須把握好的幾個(gè)問題國(guó)外社會(huì)保障歸納起來有四種類型：

以英國(guó)、瑞典等國(guó)為代表的“福利型”；

以前蘇聯(lián)等國(guó)為代表的“國(guó)家型”；

以德國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)為代表的“傳統(tǒng)型(保險(xiǎn)型)”；

以新加坡、智利等國(guó)家為代表的“儲(chǔ)蓄型”。福利型的制度正岌岌可危；

國(guó)家型的制度也難以為繼；

傳統(tǒng)型的制度亦步履維艱；

唯獨(dú)儲(chǔ)蓄型的制度還具有生命力。

近年來，國(guó)外對(duì)社會(huì)保障體系的反思，是值得借鑒的，我國(guó)在構(gòu)建社會(huì)保障體系時(shí)，也必須正確把握好以下幾個(gè)問題：

一是保障水平不能定的過高，待遇標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整又不能操之過急。

西方國(guó)家在這個(gè)問題上有過深刻的教訓(xùn)。因此，在確定社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平時(shí)，必須要與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，要兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，要合理和適度，要留有余地，在調(diào)整時(shí)，應(yīng)盡量在做加法的同時(shí)再做減法。以臺(tái)灣為例:

在國(guó)民黨主政臺(tái)灣的50年間，走的是一條反福利國(guó)家的道路。而民進(jìn)黨在社會(huì)保障政策上則是傾向于歐美式的福利國(guó)家道路。1993年，在臺(tái)灣地方政府縣市長(zhǎng)選舉的選戰(zhàn)中，為拉取選票，民進(jìn)黨就提出了“老人年金”的訴求，擬對(duì)65歲以上的老人每人每月予以5000元的補(bǔ)貼。在2000年的“總統(tǒng)”選戰(zhàn)中，民進(jìn)黨一開始就提出“333福利方案”，即65歲以上老人每人每月3000元津貼，3歲以下幼兒醫(yī)療免費(fèi)，青年購(gòu)屋貸款利率3%。但以臺(tái)灣現(xiàn)有的福利資源而言，這樣的支付計(jì)劃還是有些過于龐大了，“333福利方案”的給付范圍和給付水平都不得不大打折扣。民進(jìn)黨迫于無奈，只好不斷進(jìn)行調(diào)整。老人津貼部分：將領(lǐng)取津貼的對(duì)象限定在未領(lǐng)取任何津貼的老人，使得有資格領(lǐng)取津貼的老人只有39萬人，占全臺(tái)灣190萬老年人口的1/5弱，并且采取登記制度；兒童醫(yī)療免費(fèi)方面：選舉時(shí)承諾的是就醫(yī)完全免費(fèi)，但是后來的預(yù)定給付內(nèi)容減少為只擔(dān)負(fù)健保自付額部分，而不包括健保費(fèi)；青年購(gòu)屋貸款方面，選舉時(shí)承諾首次購(gòu)屋貸款超低利率3%，選舉以后，則調(diào)整為貸款額度每戶最高220萬元，貸款期限最長(zhǎng)為30年，利率前7年為年利率3%，以后年按銀行實(shí)際利率計(jì)息。這些修訂遭致廣泛批評(píng)。但修改后的“333福利方案”，根據(jù)民進(jìn)黨內(nèi)的有關(guān)專家分析，認(rèn)為可能依然在經(jīng)濟(jì)上難以施行。

于是，2000年9月，還未上臺(tái)執(zhí)政的民進(jìn)黨就又提出了“優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社福暫緩”的政策走向。作為“333福利方案”重要支柱的普通式老人福利津貼制度在確定無力推行后，民進(jìn)黨政府又將注意力集中于國(guó)民黨時(shí)期規(guī)劃的國(guó)民年金制度體系，以之取代老人福利津貼制度，由民進(jìn)黨政府提出的新的國(guó)民年金方案，包含了國(guó)民黨時(shí)期的年金保險(xiǎn)制度及其修正案，個(gè)人退休儲(chǔ)蓄賬戶案和全民提拔的平衡基金案。全民提拔的平衡基金案，被臺(tái)灣學(xué)者稱為“借尸還魂的老人福利津貼”。臺(tái)灣地區(qū)年金制度的改革同其醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革一樣是：進(jìn)退失據(jù)，左右為難。臺(tái)灣社會(huì)保險(xiǎn)制度的變遷還啟示我們，社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展是受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足以支撐一定的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目時(shí)，任何良好愿望都是空想的。二是多元化、多層次支撐體系

多元化、多層次的保險(xiǎn)體系，有利于政府原先在保險(xiǎn)方面承擔(dān)的無限責(zé)任轉(zhuǎn)為有限責(zé)任；有利于勞動(dòng)者增強(qiáng)自我保障意識(shí)。我國(guó)在構(gòu)建社會(huì)保障體系時(shí)，應(yīng)在力求提供穩(wěn)定和適度的基本保險(xiǎn)水平的同時(shí)，注意推進(jìn)和發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)，在確定單位和勞動(dòng)者在基本保險(xiǎn)所承受的負(fù)擔(dān)時(shí)，注意為補(bǔ)充保險(xiǎn)留出空間。三是要分步實(shí)施，逐步到位

我國(guó)在建立社會(huì)保障體系時(shí)，一定要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，必須樹立分階段、分區(qū)域、分層次、分群體的保障原則，可循序而進(jìn)，先東南沿海，后中西北地區(qū)；先中心城市，后地縣級(jí)市；先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村；先養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民生活救助，后其他保險(xiǎn)、福利；先保最基本生活，后共享社會(huì)成果。四是保障功能和促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合

不少國(guó)家在保證失業(yè)救濟(jì)金發(fā)放的同時(shí)，積極地制定和實(shí)施促進(jìn)就業(yè)的政策。在大力推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的同時(shí)，千萬不可忽視促進(jìn)就業(yè)，就業(yè)保障才是積極的保障，這是社會(huì)保障功能中不可缺少的一個(gè)重要組成部分。我國(guó)在構(gòu)建社會(huì)保障體系時(shí)，一定要增加就業(yè)保障的功能。五是社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化趨勢(shì)

中國(guó)人口眾多，搞社會(huì)保障需要龐大的基金支撐，加之四十多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，沒有給社會(huì)保障預(yù)留資金，如今在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面還只有幾個(gè)百分點(diǎn)的積累，也納入了財(cái)政專戶，雖可制約挪用、截留等問題，但不可能盡快地使有限資金增值。借鑒國(guó)外的做法，研究有效地進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的辦法，已時(shí)不我待。四、中國(guó)社會(huì)保障制度深化改革的發(fā)展前景

社會(huì)保障制度僅靠各地自下而上的改革以及零打碎敲的單一的制度改革,已難以深化。必須不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系建設(shè)。社會(huì)保障的改革也已經(jīng)走到了這一步。

2000年12月國(guó)務(wù)院決定選擇遼寧省作為全國(guó)社會(huì)保障體系改革的試點(diǎn)。從2001年起，遼寧省制定了改革試點(diǎn)方案并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后即著手進(jìn)行試點(diǎn)，兩年多時(shí)間的試點(diǎn)，到目前將圓滿完成任務(wù)。

是指國(guó)家依法建立、保障國(guó)民生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的系統(tǒng)，它由縱橫交叉、相互聯(lián)系的各個(gè)保障子系統(tǒng)編結(jié)成的一個(gè)既相對(duì)獨(dú)立，又密不可分的“社會(huì)安全網(wǎng)”。這個(gè)網(wǎng)應(yīng)該覆蓋到全社會(huì)的每個(gè)角落，貫穿到所有人的一生。1、所謂社會(huì)保障體系

從縱向上看，它應(yīng)由就業(yè)保障、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)互助、軍人保障及其英模軍烈屬優(yōu)撫安置、家庭保障和個(gè)人自我保障等子系統(tǒng)組成一個(gè)完整的體系。

從橫向上看，各子系統(tǒng)又要形成種類齊全、層次多樣、適應(yīng)各類人群需求的相對(duì)獨(dú)立的體系。

從運(yùn)作上看，要確保社會(huì)保障有效地實(shí)施，必須要建立健全一整套完善的：

▲法律、法規(guī)、規(guī)章體系；

▲基金征集、支付、運(yùn)營(yíng)體系；

▲監(jiān)察、仲裁、執(zhí)法體系；

▲統(tǒng)一管理的組織體系；

▲社會(huì)化管理服務(wù)體系；

▲社會(huì)監(jiān)督、檢查體系等。2、完善中國(guó)社會(huì)保障體系的總體思路

構(gòu)建一個(gè)法制建設(shè)健全、各項(xiàng)制度完整、組織管理統(tǒng)一、基金運(yùn)作規(guī)范、社會(huì)服務(wù)有序的縱橫向之間相互協(xié)調(diào),體現(xiàn)社會(huì)保障制度多層次,避免社會(huì)保障財(cái)務(wù)危機(jī),保障人民基本生活需要,滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,適合國(guó)情、國(guó)力的具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。這是中國(guó)現(xiàn)階段對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行總體改革并整體協(xié)調(diào)推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本目標(biāo)。

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)保障體系改革的關(guān)鍵要在“社會(huì)”兩個(gè)字上下功夫，即重點(diǎn)要有利于使“單位人”向“社會(huì)人”過渡；要建立以“塊”為主的區(qū)域保障網(wǎng)絡(luò)、以社區(qū)形態(tài)的保障實(shí)施體系，讓區(qū)域、社區(qū)的保障網(wǎng)絡(luò)能獨(dú)立于各類單位而存在，使保障真正從單位化轉(zhuǎn)為社會(huì)化，以體現(xiàn)保障的公平、公正、公開和嚴(yán)密。

在研究“單位人”向“社會(huì)人”過渡時(shí)，關(guān)鍵又要在一個(gè)“人”字上下功夫，即社會(huì)保障體系要以人為本來設(shè)計(jì)，要針對(duì)不同的人群和人的不同狀態(tài)來考慮各種保障項(xiàng)目。3、對(duì)構(gòu)建中國(guó)社會(huì)保障體系基本框架的設(shè)想

包括目標(biāo)模式和向目標(biāo)模式過渡的主要舉措兩方面。

黨的十四屆三中全會(huì)已經(jīng)明確，社會(huì)保障體系目標(biāo)模式有五部分組成。

如上所示圖向目標(biāo)模式過渡的主要舉措

目標(biāo)模式一經(jīng)確立，不可能一蹴而就，它必須經(jīng)過由認(rèn)識(shí)到實(shí)踐，再由實(shí)踐到認(rèn)識(shí)的多次反復(fù)的螺旋式上升的過程。其主要舉措：

為保證中央確定的大中型國(guó)