如何避免斂財(cái)式舊城改造 現(xiàn)行財(cái)政體制需完善

以地生財(cái)徐駿繪●大躍進(jìn)式的舊城改造與地方政府缺乏足夠的財(cái)力有關(guān)●即使調(diào)整了財(cái)政體制，若不改變當(dāng)今國(guó)有土地事實(shí)上的地方所有制，地方政府依然不會(huì)放著資源在身邊而不去動(dòng)用●如果城市規(guī)劃是在充分尊重民意的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，舊城被毀的可能性將大為下降●應(yīng)建立健全分稅制財(cái)政體制，讓地方政府有與其事權(quán)（支出責(zé)任）相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力。這樣，地方政府賣地沖動(dòng)將大為減少。還應(yīng)健全個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)制度，這樣即使地方政府有賣地沖動(dòng)，也難以野蠻拆遷編輯：近些年，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，全國(guó)各地的老舊城紛紛面臨或已經(jīng)“被改造”。在“舊城改造”的旗號(hào)下，許多位于城市黃金地段、具有文物價(jià)值的老城被大拆大建式的“改造”摧毀了。有輿論認(rèn)為，這種大躍進(jìn)式的舊城改造很大程度上緣于地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的利益沖動(dòng)，而這種沖動(dòng)又與現(xiàn)行財(cái)稅體制有關(guān)，因賣地的錢歸地方財(cái)政。在您看來(lái)，引發(fā)這種大拆大建式的舊城改造的原因有哪些？楊志勇：具有文物價(jià)值的舊城被毀，的確令人痛心。應(yīng)該說(shuō)，為改善生活條件而進(jìn)行的舊城改造有一定的合理之處，但對(duì)超越民眾意愿，或以所謂公共利益為借口進(jìn)行的以“攬財(cái)”為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的大拆大建式的改造，毫無(wú)疑問(wèn)要加以抨擊。大躍進(jìn)式的舊城改造與地方政府缺乏足夠的財(cái)力有關(guān)。不少地方基礎(chǔ)設(shè)施需要改善，基本公共服務(wù)水平需要提高，但是地方政府手中缺乏必要的財(cái)力。最現(xiàn)實(shí)的是，通過(guò)拆遷和開(kāi)發(fā)，釋放出土地資源，為地方政府融資?，F(xiàn)行財(cái)稅體制的基本框架是1994年確定下來(lái)的。1994年財(cái)稅體制改革意義非常重大。它從總體上確立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本適應(yīng)的財(cái)稅體制框架，為兩次積極財(cái)政政策的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)，促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。但在客觀上，由這次改革所設(shè)定的提高“兩個(gè)比重”（提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重）所決定，地方財(cái)政特別是省以下財(cái)力相對(duì)缺乏，亟待通過(guò)進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制來(lái)加以解決。在這種框架下，地方政府為了保正常運(yùn)轉(zhuǎn)，加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，就會(huì)另辟財(cái)源。即使是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一般預(yù)算收入也主要用于保運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展所需資金更多地通過(guò)其他途徑來(lái)加以解決。地方政府繞過(guò)預(yù)算法的規(guī)定，形成了各種各樣的政府性債務(wù)。除此之外，地方政府還嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，取得可支配收入?，F(xiàn)行財(cái)稅體制在一定程度上強(qiáng)化了土地財(cái)政。土地財(cái)政的形成還與地方官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系有關(guān)。賣地、土地開(kāi)發(fā)很容易做大當(dāng)?shù)氐腉DP。這種誘惑力對(duì)地方官員推動(dòng)拆遷來(lái)說(shuō)也是非常大的。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，土地財(cái)政的形成也有一個(gè)“學(xué)習(xí)”的過(guò)程。地方政府一開(kāi)始只是在局部地區(qū)進(jìn)行改造，后來(lái)往往就推向整個(gè)城市的重新規(guī)劃，轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)城市”。一旦將“經(jīng)營(yíng)”的理念引入政府運(yùn)作，在收獲“效率”的同時(shí)，由于缺乏必要的有效監(jiān)督，也必然帶來(lái)侵害民眾利益等一系列其他相關(guān)問(wèn)題。編輯：實(shí)際上，地方政府與開(kāi)發(fā)商是這類“舊城改造”的最大受益者。國(guó)土資源部負(fù)責(zé)人本月7日在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上披露的數(shù)據(jù)顯示，去年我國(guó)的土地出讓金總額高達(dá)2.7萬(wàn)億元，同比增幅達(dá)70.4%。像大連這樣的二線城市，其去年的土地出讓金收入也已突破1000億元，躋身全國(guó)前三名，難怪有讀者質(zhì)疑其“舊城改造”。對(duì)國(guó)內(nèi)土地市場(chǎng)如此瘋狂的“盛宴”，近來(lái)輿論質(zhì)疑聲不斷，有媒體追問(wèn)，土地出讓金緣何能在“最嚴(yán)調(diào)控年”里創(chuàng)下新高？巨額的“賣地”進(jìn)賬如何使用？地方的“土地財(cái)政依賴癥”是否會(huì)進(jìn)一步加??？您怎么看這些質(zhì)疑。楊志勇：“最嚴(yán)調(diào)控年”土地出讓金創(chuàng)新高，直接源于人們對(duì)未來(lái)房地產(chǎn)價(jià)格仍會(huì)高企的預(yù)期。地方政府沒(méi)有動(dòng)力降低地價(jià)。降價(jià)意味著地方政府財(cái)富的縮水，也意味著地方政府“賣地”將不再那么順利。買漲不買跌，決定了地方政府為了持續(xù)獲得土地收益，必然會(huì)采取不斷抬高地價(jià)的做法。地方政府之所以能夠做到這一點(diǎn)，是因?yàn)榈胤秸峭恋毓?yīng)的壟斷方。利用壟斷優(yōu)勢(shì)，地方政府可以通過(guò)調(diào)節(jié)供地節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)地價(jià)不降反升的目標(biāo)。賣地收入中除了用于補(bǔ)償成本外，相當(dāng)一部分用于公共服務(wù)，但也不可避免地出現(xiàn)一部分使用效率不高或沒(méi)按照規(guī)定合理使用的問(wèn)題，例如，保障性住房投入不足就是一個(gè)突出問(wèn)題。如果不完善現(xiàn)行財(cái)政體制，地方“土地財(cái)政依賴癥”仍是不可避免的。而且，即使調(diào)整了財(cái)政體制，地方財(cái)權(quán)和財(cái)力都有了明顯的增加，如果不改變當(dāng)今的國(guó)有土地事實(shí)上的地方所有制，地方政府仍然不會(huì)放著資源在身邊而不去動(dòng)用。編輯：無(wú)論城市還是鄉(xiāng)村，其土地資源都是有限的，寅吃卯糧式的土地財(cái)政肯定不利于一座城市、一個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，也對(duì)不起子孫后代。老城往往因其位于城市的黃金地段而受垂涎，而遭拆毀或肢解。您認(rèn)為該如何扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)狀？國(guó)家應(yīng)做哪些制度及政策方面的調(diào)整與安排？應(yīng)如何利用財(cái)稅杠桿來(lái)遏制地方政府的賣地沖動(dòng)，使老城的城市功能得以完善而不遭劫難？楊志勇：如果城市規(guī)劃是在充分尊重民意的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，舊城被毀的可能性將大為下降。國(guó)家應(yīng)該做的是如何有效保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)家不能僅僅因?yàn)橐恋亻_(kāi)發(fā)，就讓舊城居民特別是祖居舊城者搬走。國(guó)家要出臺(tái)有關(guān)制度或政策，防止以“實(shí)現(xiàn)公共利益”為借口實(shí)則為了牟利的拆遷行為。關(guān)于舊城改造，一直有兩種不同意見(jiàn)和做法。一是保留老城，另建新城。實(shí)踐中也有例子，如云南大理。但現(xiàn)實(shí)中更多的是另一種做法，拆舊城，建新城。這種做法成本相對(duì)較低，但也帶來(lái)了很多負(fù)面影響，特別是不尊重個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的做法，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展也是不利的。應(yīng)該建立健全分稅制財(cái)政體制，讓地方政府有與其事權(quán)（支出責(zé)任）相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力。這樣，地方政府賣地沖動(dòng)將大為減少。還應(yīng)該健全個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)制度，這樣即使地方政府有賣地沖動(dòng)，也難以野蠻拆遷。土地財(cái)政是不可持續(xù)的。地方政府應(yīng)該建立起具有穩(wěn)定收入的可持續(xù)的地方稅體系。和世界上許多國(guó)家一樣，地方財(cái)政在一定程度上是土地財(cái)政，但土地財(cái)政收入不應(yīng)是賣地收入，而應(yīng)是與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入。編輯：賣地收入怎么用是百姓特別是被“改造”戶、拆遷戶最關(guān)心的問(wèn)題之一。近幾年，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部都有明文規(guī)定，強(qiáng)調(diào)土地出讓收入應(yīng)用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出、其它支出（包括城鎮(zhèn)廉租房住房保障支出等）。但從現(xiàn)實(shí)情況看，老百姓很難知道地方政府的這些收入究竟是怎么用的。如何從制度上保障公民利益不受侵害？如何保障公民對(duì)土地出讓金使用情況的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)？楊志勇：從理論上說(shuō)，只要被“改造”戶、拆遷戶得到了合理的補(bǔ)償，他們就可以不必特別地去關(guān)心“賣地”收入的去處。但在現(xiàn)實(shí)中，補(bǔ)償價(jià)格往往是不合理的。合理的補(bǔ)償價(jià)格（市場(chǎng)價(jià)格）與實(shí)際補(bǔ)償價(jià)格之差，就形成了地方政府和開(kāi)發(fā)商的超額收益。再加上拆遷改造經(jīng)常是以公共利益的名義進(jìn)行的，他們關(guān)心賣地收入的去向就非常正常。實(shí)際上，對(duì)政府的這種賣地收入，普通老百姓有充分的理由予以關(guān)注。這種收入不管形成途徑如何，都構(gòu)成了公共收入。當(dāng)務(wù)之