論流域生態(tài)補償?shù)姆芍贫?松花江水污染事件的新視角

論流域生態(tài)補償?shù)姆芍贫纫灰凰苫ń廴臼录男乱暯?bmgl/wrfz/200605/t20060508_4313.htm閆海發(fā)布日期：2006-05-08［感謝作者授權］［摘要］松花江水污染事件值得我們認真反省，以促進我國環(huán)境法律制度的發(fā)展。事件背后是分處松花江上下游的吉林和黑龍江兩省之間由于相互性，而長期存在的利益沖突，構建流域生態(tài)補償?shù)姆芍贫仁腔饷艿闹饕椒?。流域生態(tài)補償法律制度的框架包括補償主體與受償主體、補償資金的籌集、流域生態(tài)補償管理機構以及補償資金的支付等內(nèi)容。［關鍵詞］流域生態(tài)補償；科斯定理；松花江水污染事件；水法2005年底，中國石油吉林石化公司雙苯廠的爆炸事故，約100噸苯類物質流入松花江，其間400多萬人口的哈爾濱市停水4天以及污染越境俄羅斯等，讓松花江水污染事件成為國內(nèi)外輿論的焦點。但是，危機何嘗不是轉機，例如1930年比利時馬斯河谷煙霧事件、1948年美國多諾拉煙霧事件、1952年英國倫敦煙霧事件、1955年美國洛杉磯光化學煙霧事件以及日本50、60年代的熊本水俁、四日哮喘、富山骨痛病、愛知米糠油四大公害事件幾乎都是各國環(huán)境立法的轉振點，因此認真總結和反思松花江水污染事件的經(jīng)驗教訓將有助于我國環(huán)境法律制度的迅速發(fā)展。目前，理論、實務以及公眾的反省主要集中在三個方面。其一，松花江水污染事件暴露我國的環(huán)境應急機制的諸多弊端，例如缺乏足夠法律依據(jù)；預警監(jiān)測不準確；應急信息通報不及時、不充分甚至存在隱瞞；應急儲備不充足；應急評估的失靈以及民間組織的參與不足等，［1］初步的回應是2006年1月國務院頒布《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》。其二，我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局的結構性環(huán)境隱患，例如部分大中型化工石化企業(yè)規(guī)劃在江河湖海沿岸、人口稠密區(qū)以及自然保護區(qū)，致使重特大水污染事件的發(fā)生概率較高，2006年2月國家環(huán)境保護總局掀起“第二次環(huán)境風暴”，發(fā)布《關于檢查化工石化等新建項目環(huán)境風險的通知》，針對環(huán)境敏感區(qū)附近的涉及投資金額約4500億元的127個重點化工石化類項目進行環(huán)境風險排查。其三，事件后續(xù)的救濟機制的完善，20多家哈爾濱餐飲、洗浴業(yè)者聯(lián)名起訴松花江水污染事件的肇事者吉林石化公司，要求其承擔治理松花江的清污費用以及賠償哈爾濱停水期間造成的各項損失，北京大學法學院6位師生以自然物（鱘鯉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元用于設立松花江流域污染治理基金，以恢復松花江流域生態(tài)環(huán)境，還有學者認為可以針對環(huán)境保護部門的不作為提出行政賠償。［2］以上觀點在一定程度上揭示松花江水污染事件的成因，并且指出我國現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)的重大缺陷與不足，但是這些尚不是問題的全部，還有更層次的矛盾有待進一步分析與解決。有記者調(diào)查證明，松花江水污染由來已久，曾經(jīng)的母親河已經(jīng)是我國有機污染最嚴重的河流之一，而位于松花江上下游的吉林與黑龍江兩省就松花江污染治理產(chǎn)生很多摩擦，甚至事件發(fā)生后，還有些吉林官員懷疑，這是黑龍江在借題發(fā)揮，“做文章”和“作秀”。［3］搬遷沿江不合理設置的化工企業(yè)是解決松花江水污染的基本方案，值得思考的是，黑龍江是否應當因此給予吉林補償？如果應當補償，又應當如何操作呢？筆者認為，松花江乃至國內(nèi)其他類似流域問題的治理之道是構建流域生態(tài)補償?shù)姆芍贫?。二?為什么補償科斯定理已經(jīng)成為自然資源配置的基礎理論。比較分析普通法上若干妨礙問題的判決之后，科斯指出，如果產(chǎn)權被清晰地界定，且交易成本為零，那么不管產(chǎn)權如何進行初始界定，市場交易都會促成資源配置的最優(yōu)化。［4］不妨將松花江水污染事件簡約化，并且嵌入科斯分析模式，假設松花江水污染造成損失為x，為防止水污染事件的發(fā)生，或者吉林投入治理成本y，或者黑龍江投入治理成本z，則依據(jù)科斯定理，法律不論是賦予吉林以污染權（方案A），還是賦予黑龍江以拒絕污染權（方案B），最終的結果都是相同的（參見下圖），即通過兩省無成本的協(xié)商談判，治理責任都由治理成本最小的一方擔任，都能達成資源的最優(yōu)化配置。x>y>z x>z>y方案A：吉有污染權 黑主動支付z予以治理黑向吉支付y，請求吉治理方案B:黑有拒絕污染權吉向黑支付z，請求黑治理吉主動支付y予以治理但是，權利在制定法上的界定卻與科斯定理大相徑庭，通常而言，是一方獲得拒絕污染權，而不是另一方擁有污染權。對于理論與現(xiàn)實的偏差，大致有兩種解釋思路。思路之一是科斯定理的延伸思考?？扑苟ɡ淼倪壿嬈瘘c是交易成本為零，但是“交易成本在經(jīng)濟中的作用相當于物理學中的摩擦力”，［5］摩擦力在物理世界中無所不在，交易成本也是客觀存在，因此，科斯定理的第二律就是，交易成本為正的情況下，權利的初始界定會形成效率不同的資源配置，而有效的權利分配應當是使交易成本最小化。現(xiàn)實中，如果污染者主體單一，而被污染者眾多，則被污染一方獲得拒絕污染權應當是交易成本最小的權利配置方案。但是在松花江水污染事件中，認定方案A一定比方案B的交易成本低則缺乏足夠理由。思路之二是對科斯定理的批判?？扑棺鳛榧冃士剂拷?jīng)濟學家是不管“分配正義”問題的；他只由“社會整體”及“總量最大化”的立場來看世界，而不問個人之間得失損益的情況。［6］但是不能因為在現(xiàn)實生活中拒絕污染權受到廣泛認可，便貿(mào)然推定被污染者具有比污染者更高道德優(yōu)越性。筆者認為，科斯定理一方面是拓寬市場機制的運作空間，另一方面則是揭示“相互性”的存在，而對于后者認知，乃是以正義方式配置權利的基礎。流域是以水為主體的、動態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，流域上下游之間是密不可分的統(tǒng)一體，“相互性”在松花江流域的上游吉林與下游黑龍江之間存在。如果上游過度砍伐森林、破壞植被及排放污水，則下游就會飽受河床淤積、洪水泛濫及清潔水源缺乏之苦。相反地，如果保障下游的生態(tài)需求，則上游應積極地植樹造林，調(diào)整經(jīng)濟結構、耕作模式和消費方式，而這些涉及大量投入與損失，將暫時降低上游地區(qū)的發(fā)展速度和居民生活水平。現(xiàn)實生活中，正是未能全面認識流域的“相互性”，環(huán)境保護被片面強調(diào)，即環(huán)境污染和破壞引發(fā)的環(huán)境災難或公害危害人類健康、生命和財產(chǎn)安全，損害環(huán)境承載能力，威脅人類社會的未來發(fā)展，應當實施環(huán)境保護。但是，環(huán)境污染和破壞是開發(fā)與利用資源的伴生物，如果實施環(huán)境保護，那么就會抑制資源開發(fā)與利用，影響該地區(qū)的經(jīng)濟社會生活與發(fā)展，換言之，環(huán)境保護的另一面就是“環(huán)境剝奪”。［7］1986年第41屆聯(lián)合國大會通過《發(fā)展權宣言》，第1條指出，發(fā)展權“是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與，促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)”。為保障下游公民在良好環(huán)境中生活的環(huán)境權，上游公民不僅承擔保護環(huán)境的顯性投入義務，還將承擔犧牲自己的經(jīng)濟社會發(fā)展機會的隱性義務。因此，上游公民的發(fā)展權與下游公民的環(huán)境權之間具有內(nèi)在沖突，技術水平、社會觀念以及輕重緩急等都是權衡法益應考慮的因素，當前，天平越來越傾斜向環(huán)境權一側。界定權利僅是沖突解決的第一個層次，尚須進一步探討的是如何分擔權利運行成本，權利的公平性取決于權利成本分配的正當與合理。外部性是描述“相互性”的另一種方法，上游的環(huán)境污染和破壞是一種負外部性，而環(huán)境保護則是一種正外部性，下游公民的環(huán)境權恰恰是后者的產(chǎn)物。因此，環(huán)境權的正義配置，應當是下游對上游具有收益外溢的行為予以流域生態(tài)補償，而不是放任搭便車。生態(tài)補償從狹義的角度理解，是指對由人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補償還應包括對因環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民資金、技術、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提高環(huán)境水平而進行的教育科研費用的支出。［8］筆者所指的流域生態(tài)補償是下游對由于保護環(huán)境而失去發(fā)展機會的上游以優(yōu)惠政策、資金、實物等形式的補償制度。如上所述，流域生態(tài)補償是追求正義配置環(huán)境權的必要工具，通過上下游結成利益共同體，實現(xiàn)環(huán)境保護外部性的內(nèi)部化，有助于克服環(huán)境保護的搭便車現(xiàn)象，是激勵公共產(chǎn)品的足額供給和實現(xiàn)生態(tài)資本增殖的一種制度安排。而且流域生態(tài)補償對于我國具有特殊的現(xiàn)實意義，失衡的經(jīng)濟社會發(fā)展與流域分布高度切合，一般而言，上游往往是貧困地區(qū)，而下游則是發(fā)達地區(qū)。環(huán)境治理需要大量資金，而這是貧困的上游地區(qū)根本負擔不起的。盡管一再強調(diào)環(huán)境敏感區(qū)應當調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，尋找新的經(jīng)濟增長點，但是這并非一蹴而就，更何況受經(jīng)濟技術發(fā)展水平的局限，可供選擇的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟相當有限。貧困與環(huán)境惡化之間形成惡性循環(huán)，出現(xiàn)所謂“貧困污染”和“生態(tài)難民”的現(xiàn)象。流域生態(tài)補償體現(xiàn)公平、公正原則，其實也是發(fā)達地區(qū)反哺貧困地區(qū)的重要機制之一，抑制環(huán)境沖突和社會沖突，縮小地區(qū)間差距，促進流域內(nèi)的和諧與發(fā)展，實現(xiàn)“經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益”協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三、如何補償生態(tài)補償首次進入我國法律制度是1998年《森林法》的修改，增補一款，“國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理?！?000年《森林法實施條例》又進一步明確，“防護林和特種用途林的經(jīng)營者，有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋嗬?。”此外，諸如1998年廣東省人民政府頒布《廣東省生態(tài)公益林建設管理和效益補償辦法》等地方法規(guī)、規(guī)章中也有關于生態(tài)補償?shù)木唧w規(guī)定。松花江水污染事件之后，2005年12月國務院頒布《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》將“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制”列為建立和完善環(huán)境保護的長效機制之一。實踐中，生態(tài)補償?shù)膰壹壒こ讨饕校阂皇?998年長江、松花江及嫩江洪災后啟動的以森林生態(tài)效益補償為內(nèi)容的“天然林保護工程”；二是1999年以“再造秀美河川”為目的，著重解決重點地區(qū)水土流失、土地沙化問題的“退耕還林（草）工程”，其中江河源都是工程主要地區(qū)，因此也應當視為流域生態(tài)補償。此外，在我國一些地方也已涌現(xiàn)小流域生態(tài)補償?shù)膫€案，例如北京向承德、張家口支付水源涵養(yǎng)林保護費和水土保持費用、廣東每年向東江上游江西省尋烏、安遠和定南三縣支付1.5億元以及浙江東陽與義烏之間首例水權交易等。［9］以上流域生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄅc實踐存在大量問題：第一，缺乏法律制度的支撐，制度內(nèi)補償對象幾乎局限于植樹造林方面，制度外的若干嘗試不夠規(guī)范和權威，近似扶貧與恩賜；第二，補償標準過低，對于積極投入部分補償有限，消極的發(fā)展機會犧牲則根本沒有補償，嚴重傷害受償者的積極性；第三，補償過程漏損較多，以中央預算直接補償個人，不僅違反受益原則，而且由于上下層級多，難以有效監(jiān)督和管理?？傊?，建立規(guī)范、公平的流域生態(tài)補償?shù)姆芍贫葎菰诒匦小Ａ饔蛏鷳B(tài)補償大致分為市場補償和行政補償，市場補償是市場交易主體，在價格機制的推動下，通過資源產(chǎn)權的市場交易，達成資源補償和保護環(huán)境的目的，例如水權轉讓、排污權交易等，但是市場補償對產(chǎn)權界定、環(huán)境監(jiān)管以及市場環(huán)境有較高的要求，目前使用范圍相當有限，因此，筆者側重構建流域生態(tài)的行政補償法律制度。（一） 流域生態(tài)補償主體與受償主體流域生態(tài)補償?shù)脑硎巧舷掠沃g存在相互性，保護環(huán)境的投資成本與機會犧牲由上游獨自承擔顯然違背公正價值，理想的補償方式是“誰受益、誰補償、誰投入”，即由具體受益者依據(jù)受益程度對不同程度的貢獻者予以針對性的補償，但是這種個人對個人的補償模式成本過大，甚至根本不能操作。筆者認為在流域生態(tài)補償應當是橫向補償為主，縱向補償為輔。雖然環(huán)境保護的受益者和貢獻者最終都是具體個人，但是作為本轄區(qū)內(nèi)公共利益的代表，地方政府代表具體受益者和貢獻者成為補償主體與受償主體就具有相對合理性，這里的地方政府應與流域特征相一致，國家確定的重要江河、湖泊的流域應當以省級政府為宜，例如松花江流域中，吉林省政府和黑龍江省政府就分別是補償主體與受償主體，其他流域則應當以市級政府為宜。（二） 流域生態(tài)補償?shù)馁Y金籌集資金積累和籌措不足是建立流域生態(tài)補償?shù)钠款i問題，資金籌集應是多渠道的，例如財政補貼、行政罰款、社會捐贈和環(huán)保彩票等，但是筆者認為環(huán)境稅費是重要和穩(wěn)定來源。［10］狹義上的環(huán)境稅費是福利經(jīng)濟學家庇古提出的污染稅費，即根據(jù)污染所造成的危害對排污者征稅費，用稅費來彌補私人成本與社會成本之間的差距，使外部成本內(nèi)部化，又稱庇古稅。廣義上的環(huán)境稅費除污染稅費外，還包括資源使用稅費，即對環(huán)境資源開發(fā)、利用者，按照其開發(fā)利用資源的程度征收的稅費。流域生態(tài)補償?shù)馁Y金籌集主要依賴對水資源稅費的征收，體現(xiàn)使用者付費原則，具有激勵與引導作用。2002年修正《水法》第48條明確規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人應當繳納水資源費，2006年國務院頒布《取水許可和水資源費征收管理條例》又規(guī)定，水資源費征收標準由省級政府批準，并報國務院相關部門備案，并且征收的水資源費分別解繳中央和地方國庫。筆者認為，水資源費的征收應當考慮對上游的生態(tài)補償支出，因此應當由流域管理機構制定，并且統(tǒng)一納入流域生態(tài)補償基金。（三） 流域生態(tài)補償?shù)墓芾頇C構流域是以河流為中心，由分水嶺包圍，從源頭到河口構成完整、獨立、自成系統(tǒng)的水文單元，具有自然和功能的內(nèi)在統(tǒng)一性，但是流域的干支流、上下游、左右岸被人為劃分多個行政區(qū)域，地方利益、外部性以及搭便車等可能在行政區(qū)域之間制造矛盾，以鄰為壑、轉嫁污染、推諉責任的事情就會經(jīng)常發(fā)生，因此世界各國普遍設立流域性管理機構，例如最早的1933年美國田納西流域管理局。2002年修正《水法》第12條規(guī)定，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”，“國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責”。目前主要設立長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼水利委員會以及太湖流域管理局，代表水利部行使所在流域內(nèi)的水行政主管職責，負責本流域水行政執(zhí)法、水政監(jiān)察、水行政復議工作，組織編制流域綜合規(guī)劃及有關的專業(yè)或專項規(guī)劃并負責監(jiān)督實施，統(tǒng)一管理流域水資源，流域水資源保護工作，組織制定或參與制定流域防御洪水方案并負責監(jiān)督實施等。筆者認為，應當進一步明確流域管理機構的法律地位，賦予管理生態(tài)補償?shù)男姓毮?，負責?guī)劃流域生態(tài)補償、管理和使用生態(tài)補償基金、監(jiān)測生態(tài)補償行動以及處理有關生態(tài)補償?shù)募m紛。（四）流域生態(tài)補償?shù)闹Ц堆a償主體依法征收水資源費，按照當?shù)厝丝凇DP總值、財政規(guī)模等確定的比例向流域管理機構繳納，形成流域生態(tài)補償基金，流域管理機構管理和使用生態(tài)補償基金，一部分用于培育上游的生態(tài)恢復和增殖功能，例如涵養(yǎng)水源、環(huán)境污染綜合整治、防護林工程建設、農(nóng)業(yè)非點源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理設施建設、修建水利設施等，另一部分撥付給受償主體自行支配。受償主體則除按照單位或個人的環(huán)境保護顯性或者隱性成本和損失予以直接補償外，還可留存部分補償資金用于實現(xiàn)間接補償，例如增加本轄區(qū)就業(yè)、改善經(jīng)濟發(fā)展條件、發(fā)展污染密集度低的替代產(chǎn)業(yè)的財政支持等方面支出。生態(tài)補償?shù)闹Ц兑韵嚓P地區(qū)進行環(huán)境保護所投入的成本和經(jīng)濟損失量為依據(jù)，經(jīng)濟損失量應從經(jīng)濟結構調(diào)整所引起的損失、人員失業(yè)的損失、放棄使用資源所產(chǎn)生的機會成本等方面加以計算和匯總。因此，還應當建立綠色GDP和生態(tài)環(huán)境審計體系，明確生態(tài)環(huán)境補償?shù)臉藴屎皖~度以及對生態(tài)補償投入進行成本一一效果分析。四、結語松花江水污染事件給予的警示是全方位的，事件的發(fā)生不是偶然的，制度上的缺陷是主要原因，因此反思也不能局限于制度執(zhí)行層面，而應就制度本身予以分析。流域生態(tài)補償不僅是對松花江水污染回應，而且具有普適性的理論價值與現(xiàn)實意義：第一，流域生態(tài)補償是保證權利具有公平正義屬性的重要工具之一，流域環(huán)境治理中明顯存在成本收益的空間異置、外部性和“搭便車”現(xiàn)象，因此公正地分擔權利的成本是下游的環(huán)境權與上游的發(fā)展權和解共生的基礎；第二，流域生態(tài)補償是構建和諧社會的制度保障，流域上下游間相互性的本質是利益沖突，必須改變“貧困地區(qū)負擔，富余地區(qū)受益”的局面，和諧社會不是回避、壓制矛盾，而是運用生態(tài)補償?shù)戎贫韧咨平鉀Q利益沖突；第三，流域生態(tài)補償是科學發(fā)展觀的制度創(chuàng)新，任何人的發(fā)展不能凌駕其他人之上，流域年環(huán)境保護的利益共享、責任共擔，才能實現(xiàn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。而法制化是保障流域生態(tài)補償實施和運行的前提，筆者建議《環(huán)境保護法》修改時，應當流域生態(tài)補償?shù)姆芍贫燃{入，并制定《流域生態(tài)補償法》予以具體化。[1]戚建剛、楊小敏：《“松花江水污染”事件凸顯我國環(huán)境應急機制的六大弊端》，載《法學》2006年第1期，第25—29，110頁。曾珊：《松花江污染事件是否存在行政賠償?shù)姆煽臻g一一從行政不作為違法的角度看》，載《法學》2006年第2期，第30—36頁。宋雪蓮：《走近松花江》，載