《公共政策分析-理論與實(shí)踐》讀書(shū)筆記

------------------------------------------------------------------------《公共政策分析——理論與實(shí)踐》讀書(shū)筆記《公共政策分析——理論與實(shí)踐》讀書(shū)筆記摘要在當(dāng)今社會(huì)，政府行政體系與市場(chǎng)體系成為控制社會(huì)、影響社會(huì)的最大的兩股力量。而政府行政與公共管理對(duì)國(guó)家提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)釋放生產(chǎn)能力，對(duì)個(gè)人激發(fā)創(chuàng)造潛力具有不可替代的作用。其中，公共政策是政府公共管理的一個(gè)基礎(chǔ)，它使社會(huì)有序前進(jìn)，調(diào)解各種利益矛盾，分配各種利益資源。而公共政策分析為政府制定和及時(shí)調(diào)整政策提供了途經(jīng)。本書(shū)的獨(dú)特之處在于將宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理引入政策分析之中，集理論與實(shí)踐為一體。真正告訴讀者一個(gè)完整的政策分析是如何得出的。第一篇第一部分以一個(gè)政策分析的實(shí)例開(kāi)篇，強(qiáng)調(diào)了作為一種職業(yè)行為的政策分析是以客戶(hù)為導(dǎo)向的，并提出了這種導(dǎo)向之下的職業(yè)道德。在加拿大鮭魚(yú)漁業(yè)的例子中，應(yīng)該用什么樣的政策來(lái)規(guī)范和管理不列顛哥倫比亞省的鮭魚(yú)漁業(yè)，首先明確了政策目標(biāo)。一方面，這個(gè)政策目標(biāo)有利于解決鮭魚(yú)漁業(yè)面臨的核心問(wèn)題，直中問(wèn)題根本原因，從而提升政策的效率。另一方面，特定目標(biāo)提供了一個(gè)將之前和目前政策與可能政策方案進(jìn)行對(duì)比的基礎(chǔ)，以便避免新的政策的失誤。對(duì)于漁業(yè)的發(fā)展，要兼顧開(kāi)發(fā)與保護(hù)，充分發(fā)揮巨大的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)保護(hù)鮭魚(yú)生態(tài)的平衡，這樣才可以達(dá)到經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目的?；诮?jīng)濟(jì)效率、保護(hù)資源、公平和政策可行性的政策目標(biāo)，提出了政策備選方案。基于以上鮭魚(yú)的實(shí)例，提出政策分析的一個(gè)簡(jiǎn)單定義：政策分析是關(guān)于公共決策的、以客戶(hù)為導(dǎo)向的活動(dòng)，并反映了社會(huì)價(jià)值。雖然關(guān)于政策分析的定義很多，作者還是給出了一個(gè)簡(jiǎn)單的定義。這樣有利于將我們所有的注意力鎖定在一個(gè)點(diǎn)上，即這本書(shū)所要表達(dá)的意思上。提出實(shí)踐方法和理論基礎(chǔ)，有效地進(jìn)行政策分析并利用政策分析的成果。在這個(gè)定義之中政策分析的對(duì)象是公共決策，包括了政策驅(qū)前和政策趨后。政策驅(qū)前是有關(guān)政策的制定過(guò)程，是提出具體政策建議。這一過(guò)程中，政策趨后即對(duì)之前政策執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估也是必不可少的。關(guān)注之前政策的執(zhí)行有利于了解政策對(duì)象的歷史、困難、重要性和現(xiàn)今情況，以便盡可能地保證新政策的有效性。定義之中政策分析的客戶(hù)主要就是政府，政策分析家們運(yùn)用自己專(zhuān)業(yè)的知識(shí)為政府制定一項(xiàng)新的政策提出建議。政策分析要反應(yīng)社會(huì)價(jià)值，這是整個(gè)政策分析的核心和關(guān)鍵。如果一項(xiàng)政策分析未能體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值，那它就是無(wú)效的、失敗的。一個(gè)優(yōu)秀的政策分析常常對(duì)結(jié)果和社會(huì)價(jià)值持一種復(fù)雜的視角。而經(jīng)濟(jì)效率是一種重要的社會(huì)價(jià)值，值得被關(guān)注。不僅因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效率要靠財(cái)富總量去衡量，直接關(guān)系政府和民眾利益，更重要的它試圖在政治系統(tǒng)中能夠有一個(gè)獨(dú)立的位置。在這里還應(yīng)該關(guān)注到社會(huì)的政治價(jià)值、文化價(jià)值、法律價(jià)值、歷史價(jià)值、道德價(jià)值、傳媒價(jià)值等，這些都是社會(huì)價(jià)值的重要組成部分。如果過(guò)度經(jīng)濟(jì)效率，可能會(huì)破壞政策的道德性和法律性而受到備責(zé)。第二篇第二部分全面地講解了公共政策的原理即市場(chǎng)失靈，同時(shí)提出了有效公共政策的限制即政府的限制。這部分是本書(shū)的創(chuàng)新之處，原因就在于作者引入了宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)知識(shí)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法闡述政府政策干預(yù)市場(chǎng)的可能性與限制性。首先明確一下，效率并不是唯一的社會(huì)價(jià)值，人的尊嚴(yán)、分配的公平、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和政治參與都是值得與效率相提并論的價(jià)值。而政策制定者和我們這些社會(huì)成員有時(shí)候愿意放棄一部分經(jīng)濟(jì)效率來(lái)保護(hù)這些價(jià)值，以求在社會(huì)分配中更為公平。競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)可以幫助我們提高分配的公平性，所有主體在市場(chǎng)中的利益博弈都可以大致抽象成供求關(guān)系，而稅收福利和其他政策都可以作為影響這個(gè)關(guān)系的一個(gè)外部因素，供求關(guān)系模型隨之發(fā)生形態(tài)上的變化從而衍生出許多其他價(jià)值模型。雖然可以通過(guò)“看不見(jiàn)的手”進(jìn)行產(chǎn)品的分配，達(dá)到帕累托最優(yōu)，但是公共物品、外部性、自然壟斷和信息不對(duì)稱(chēng)會(huì)使市場(chǎng)失靈。公共物品分為收費(fèi)物品和純公共物品，都具有公共性。收費(fèi)物品如一座大橋，根據(jù)供求關(guān)系，當(dāng)對(duì)大橋的需求增加時(shí)即大橋的車(chē)流量很大時(shí)，通過(guò)大橋的價(jià)格就會(huì)上升。但是我們都知道大橋的過(guò)路費(fèi)是固定甚至是免費(fèi)的，這就是市場(chǎng)的失靈。外部性與市場(chǎng)價(jià)格無(wú)關(guān)，它是一種價(jià)值設(shè)定，包括負(fù)外部性和正外部性。負(fù)外部性最常見(jiàn)就是企業(yè)生產(chǎn)造成的空氣和水污染，公共場(chǎng)所不得吸煙等；正外部性最常見(jiàn)的是能減少個(gè)人感染疾病的疫苗。這些使并未消費(fèi)它的人受到影響，從而使市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)供應(yīng)不足的問(wèn)題是自然壟斷內(nèi)在固有的，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)使生產(chǎn)者采取高成本的生產(chǎn)，供求機(jī)制失效。潛在的無(wú)效率也由買(mǎi)賣(mài)雙方在市場(chǎng)中信息不對(duì)稱(chēng)造成。如在淘寶網(wǎng)上買(mǎi)一件襯衫，消費(fèi)者無(wú)法去觸摸或感知真實(shí)的商品，因此不能對(duì)它們的質(zhì)量作出評(píng)價(jià)。這些市場(chǎng)失靈的情況都為公共政策的可能性提供基礎(chǔ)，政策提高生產(chǎn)和商品、服務(wù)分配中的效率，對(duì)商品和機(jī)會(huì)的再分配實(shí)現(xiàn)分配價(jià)值和其他價(jià)值。第三篇本部分提出了解決公共政策問(wèn)題的概念性框架，包括一套一般性政策的解決方案，這套一般性政策可以成為具體政策分析解決方案的起點(diǎn)。也提供了一些設(shè)計(jì)政策備選方案并有助于備選方案的采納與成功實(shí)施的忠告，同時(shí)提出了在政府生產(chǎn)與外包之間進(jìn)行選擇的問(wèn)題。為了更好地處理市場(chǎng)失靈或是政府失靈，政府各種類(lèi)型的行動(dòng)，這就是一般性政策。首先，解放市場(chǎng)在于釋放市場(chǎng)，取消管制進(jìn)行合法化和私有化?，F(xiàn)在的中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)改革在做的就是這些事情，完善市場(chǎng)機(jī)制、國(guó)企私有化改革、“簡(jiǎn)政放權(quán)”就是在逐漸確立市場(chǎng)在資源配置中的主體地位。不過(guò)，因?yàn)橹袊?guó)與西方的政治環(huán)境不同在釋放市場(chǎng)活力的力度和方式上都有較大的差異，中國(guó)往往不是一下子實(shí)踐一個(gè)一整套的政策體系，而是先進(jìn)行一個(gè)“先行”政策，在這之后再完善其他配套政策，其政策的下達(dá)也是很迅速的。其次，推動(dòng)市場(chǎng)在于分配產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新可交易物品。產(chǎn)權(quán)在這里的定義范圍更大一些，不是我們平時(shí)認(rèn)為的財(cái)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，而是生產(chǎn)資源的使用權(quán)和分配權(quán)。產(chǎn)權(quán)的分配與界定避免了生產(chǎn)的糾紛，也保證了生產(chǎn)的不斷發(fā)展。新的可交易物最常見(jiàn)形式是可交易許可，這一點(diǎn)非常有意思，因?yàn)樵谖覈?guó)還沒(méi)有這樣的政策。例如政府規(guī)定了每個(gè)企業(yè)的二氧化硫排放量，為了不使之一指數(shù)限制生產(chǎn)，這些企業(yè)之間可以進(jìn)行排放量的交易，生產(chǎn)規(guī)模較小的企業(yè)可以將自己的排放指標(biāo)出售給生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè)。達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)之間做出適當(dāng)權(quán)衡。再次，模擬市場(chǎng)被廣泛應(yīng)用于公有的自然資源開(kāi)采權(quán)。比如礦產(chǎn)資源的開(kāi)采和土地資源的開(kāi)發(fā)。這個(gè)現(xiàn)象在中國(guó)地方非常常見(jiàn)，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)拍賣(mài)競(jìng)價(jià)的方式從政府獲得土地的開(kāi)發(fā)權(quán)。不過(guò)這一過(guò)程中又會(huì)腐敗問(wèn)題。這就需要建立規(guī)則，從法律法規(guī)的方面制約這一行為。最后，利用稅收和補(bǔ)貼激勵(lì)生產(chǎn)也是一般性政策非常重要的手段，在這里不關(guān)心增加或是減少政府收入的問(wèn)題，只關(guān)注社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益。減少稅收，企業(yè)的生產(chǎn)成本就會(huì)下降，那他們生產(chǎn)的意愿就會(huì)增加，企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)增加社會(huì)收益。增加補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)原理與減少稅收相同。稅收和補(bǔ)貼政策也可提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，對(duì)于那些高污染低效率的生產(chǎn)提高稅收減少補(bǔ)貼以增加他們的生產(chǎn)成本。那么企業(yè)只有兩種選擇，第一改善生產(chǎn)以提高生產(chǎn)效率減少污染；第二縮減生產(chǎn)或者轉(zhuǎn)變行業(yè)，甚至是停產(chǎn)。任何政策的施行過(guò)程，總結(jié)來(lái)說(shuō)就是采納和執(zhí)行。這個(gè)過(guò)程就像婚姻過(guò)程，采納過(guò)程是求婚，執(zhí)行過(guò)程就是結(jié)婚和過(guò)日子。不過(guò)求婚并不是每次都會(huì)成功。在采納政策的過(guò)程中，需要考慮那些人和那些集團(tuán)會(huì)對(duì)政策發(fā)表意見(jiàn)，他們的動(dòng)機(jī)是什么，還有一個(gè)重要但是常被忽視的方面就是施行政策的官員，他們對(duì)政策的采納與否其實(shí)對(duì)政策起了關(guān)鍵性的作用。在執(zhí)行過(guò)程中，影響政策成功和失敗的因素有很多，但是很少能夠真正全面的總結(jié)出來(lái)，他們總是隨情況的不同而發(fā)生變化，這里只關(guān)注政策本身。政策自身的邏輯是成功與否的根本，政策出臺(tái)時(shí)政府部門(mén)間內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，政策實(shí)行者是保障。第四篇第四部分給出了具體政策分析的建議：識(shí)別問(wèn)題、尋找解決方案、收集信息并測(cè)量成本與收益。一個(gè)好的政策分析關(guān)鍵在于對(duì)信息的收集，帶入政策問(wèn)題的信息越多，越能夠做出好的政策分析。有用的信息總體上分為歷史信息、現(xiàn)今信息和未來(lái)規(guī)劃。歷史信息是對(duì)背景和原因的說(shuō)明和分析，是關(guān)于已經(jīng)發(fā)生了什么的描述。政府出版物和前期政策文件都是很好的材料，在這里還應(yīng)注意文獻(xiàn)研究。類(lèi)似雜志文章的碩士或是博士的學(xué)位論文是非常有用的信息源，因?yàn)樗鼈儗?duì)一個(gè)領(lǐng)域的研究非常深刻，對(duì)一個(gè)問(wèn)題的探索更加深入，考慮到了大量有用的細(xì)節(jié)，并且文章末尾常常附上大量參考文獻(xiàn)，這又是一個(gè)非常有用的信息來(lái)源。在一篇論文中值得參考和獲得的信息太多了，就文獻(xiàn)綜述來(lái)說(shuō)，如果發(fā)現(xiàn)你所思考問(wèn)題的具體領(lǐng)域，就可以發(fā)現(xiàn)這個(gè)領(lǐng)域研究的不足，這些也恰恰是政策分析所要關(guān)注的地方，而領(lǐng)域研究的共同之處也正是政策問(wèn)題的一般關(guān)鍵點(diǎn)。在選擇論文作為信息來(lái)源的時(shí)候還要注意論文的內(nèi)容和質(zhì)量，并不是所有文章都符合基本的合格和誠(chéng)實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，有些可能存在學(xué)術(shù)偏見(jiàn)。還有一點(diǎn)就是盡量選擇時(shí)間比較的文章，因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展迅速，不斷出現(xiàn)新的問(wèn)題，而政策分析又是一個(gè)有時(shí)效性的過(guò)程，年代較為久遠(yuǎn)的文章難免有追趕不上時(shí)代的嫌疑。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)大數(shù)據(jù)社會(huì)，充分運(yùn)用好網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到來(lái)自各個(gè)地方不同人群的數(shù)據(jù)，可以大大地縮短政策分析前期準(zhǔn)備的時(shí)間。在面對(duì)實(shí)際的政策問(wèn)題的時(shí)候，我們傳統(tǒng)的政策分析可能并沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的構(gòu)架，有時(shí)候政策分析的“專(zhuān)家”甚至不是真正的專(zhuān)家，經(jīng)驗(yàn)主義始終是我國(guó)政府的流弊。首先政策分析對(duì)分析者有一定的要求，需要分析者首先分析自己是線(xiàn)性的還是非線(xiàn)性的。線(xiàn)性思考著往往遵循嚴(yán)密的邏輯，而非線(xiàn)性思考著容易形象地看問(wèn)題，讓不同碎片逐漸清晰并逐個(gè)到位。這兩者都有優(yōu)點(diǎn)和不足，建議線(xiàn)性思考者運(yùn)用非線(xiàn)性思考，非線(xiàn)性思考者運(yùn)用線(xiàn)性思考，并在分析是靈活使二者結(jié)