承包權(quán)主體：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一創(chuàng)新思路

承包權(quán)主體：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一創(chuàng)新思路

[摘要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在物權(quán)法草案的設(shè)計(jì)中定性為用益物權(quán)，為了避免與現(xiàn)行法律和政策的太大沖突，該法在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上對(duì)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度中的弊端沒有太大動(dòng)作。而現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度存在著的弊端是非改不可的，但改有個(gè)根本原則是不能觸動(dòng)的——農(nóng)村土地的集體所有，所以需要在堅(jiān)持這一原則的前提下另辟蹊徑——從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體突破，嘗試新的土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承包權(quán)主體物權(quán)法草案

“三農(nóng)”問題隨著李昌平書記的一聲吶喊日益成為舉國(guó)上下關(guān)注的焦點(diǎn)問題，在這樣的大背景下起草物權(quán)法，農(nóng)村土地問題就成了避無可避的問題。在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立的情況下，土地仍然是農(nóng)民安身立命的根本，因此土地制度設(shè)計(jì)的合理與否直接關(guān)系著農(nóng)民的生存、生活。現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制度、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度有其歷史的合理性，但也存在著種種弊端，有必要進(jìn)行制度上的創(chuàng)新。為保持制度的連續(xù)性以及新制度的可行性，制度創(chuàng)新需要一個(gè)漸進(jìn)的過程，所以對(duì)當(dāng)下農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，筆者認(rèn)為在堅(jiān)持土地集體所有與承包經(jīng)營(yíng)的兩個(gè)原則下進(jìn)行的改革阻力是比較小的。從這一立場(chǎng)出發(fā)，筆者在檢討了物權(quán)法草案在土地承包經(jīng)營(yíng)主體制度上的局限之后，提出了一點(diǎn)制度設(shè)計(jì)上的思考，期能對(duì)農(nóng)村土地問題的解決有所助益。

一、物權(quán)法草案在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體設(shè)計(jì)上的缺陷

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”共計(jì)十二個(gè)條文使“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”在物權(quán)法中落了戶，從這一結(jié)構(gòu)安排來看“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的性質(zhì)是十分明確的即物權(quán)體系中的用益物權(quán)。“用益物權(quán)，指對(duì)他人之物，于一定范圍內(nèi)，得為使用收益的定限物權(quán)?！庇靡嫖餀?quán)人有物的使用、收益權(quán)，具體到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來說，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有土地的使用、收益權(quán)。易言之，誰成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，誰就可以利用土地并可以獲取土地上的收益，在法律上明確“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”關(guān)系到土地利益的歸屬，關(guān)系到權(quán)利人的利益保護(hù)，所以明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體意義重大。草案第一百二十八條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等占有、使用和收益，以從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！庇稍摋l可知土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，不過“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”是一個(gè)抽象層次較高的法律概念需要進(jìn)一步明確——“誰”能成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人？在草案的第十一章的十二個(gè)條文里找不到直接答案，在整個(gè)草案中也不能直接得出明確的答案，只得依據(jù)草案第五十七條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地等，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。”援引其他法律方能明確。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)的法律最為直接的莫過于我國(guó)２００２年８月２９日通過、公布，自２００３年３月１日起施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》了，所以依據(jù)草案第五十七條規(guī)定可以援引該法律來確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。根據(jù)土地承包法第三條第二款的規(guī)定“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！笨芍覈?guó)農(nóng)村集體所有之土地承包方式有兩種：一為家庭承包方式，二為招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式。又根據(jù)該法第十五條的規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！笨芍彝コ邪绞降耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)人是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的“農(nóng)戶”；根據(jù)該法第三章“其他方式的承包”的規(guī)定，可知招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的單位或者個(gè)人和集體經(jīng)濟(jì)組織成員，后者享有優(yōu)先承包權(quán)。不過第二類方式只適用于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。至此才得以初步明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體為：1.集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶2.集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包。但明確到這一步的上兩類主體還是存在著問題，草案沒有直接明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，也就更談不上對(duì)現(xiàn)行法律就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的規(guī)定中的不合理性進(jìn)行修正了。具體而言物權(quán)法草案在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體設(shè)計(jì)上的缺陷主要有以下幾個(gè)方面

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不能直接依據(jù)物權(quán)法確定

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)實(shí)載體，只有明確了主體，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的利益才能清楚歸屬，法律保護(hù)的對(duì)象才能確定，保護(hù)對(duì)象確定了才能具體設(shè)計(jì)合理的保護(hù)方法。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)基本物權(quán)在物權(quán)基本法中卻得不到完整的規(guī)范，不能不說是一大遺憾。如果說是為了與現(xiàn)行法相銜接，則這一設(shè)計(jì)缺陷也情有可原，但從法律發(fā)展的角度，物權(quán)立法應(yīng)該力圖革除現(xiàn)行法上不合時(shí)宜的規(guī)定而不能一味遷就。

物權(quán)法沒有修正現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)定上的缺陷

物權(quán)法沒有直接明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，而是采用法律援引的方式依據(jù)現(xiàn)行法來明確，如此則現(xiàn)行法在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體設(shè)定上的缺陷被物權(quán)法完全“繼承”了?，F(xiàn)行法就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的規(guī)定存在以下缺陷

1.以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體引發(fā)的法律條文間的沖突。土地承包法第十五條確定了這一原則，而這一規(guī)定與該法第五條第一款的規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！毕鄾_突，前者是以“戶”為單位而后者則是以“個(gè)人”為單位。

2.以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體引發(fā)的實(shí)踐中的問題?！笆紫?，農(nóng)戶的范圍難以界定。在我們現(xiàn)實(shí)生活中，戶是一個(gè)不確定的概念，人員的變化，家庭的分立，婚姻狀況的改變，都可以使得家庭處于不斷的變化之中，昨天的戶也許今天已經(jīng)不是戶，昨天的一戶也許很快就會(huì)變成兩戶。這在承包經(jīng)營(yíng)法上如何確定？幾個(gè)人才算一戶，這幾個(gè)人是否必須要有血緣關(guān)系？主體如此變化無常，則如何保證承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠30年不變？……第三，正是由于把家庭作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，而忽視家庭成員作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員應(yīng)該享有的權(quán)利，使得婦女的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到保障。當(dāng)婦女離婚后，她就無法得到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是現(xiàn)在農(nóng)村中最為普遍存在的現(xiàn)象之一?！?/p>

3.以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體引發(fā)的理論上的難題?！叭绻约彝プ鳛槌邪?jīng)營(yíng)權(quán)的主體，在理論上很難解釋為什么同樣是作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，但不同農(nóng)戶承包的土地面積不同?！?/p>

4.以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體與生產(chǎn)力發(fā)展的矛盾。人多地少是我國(guó)的國(guó)情，村集體所有的土地面積極為有限，有限的土地要分給若干個(gè)家庭，分的結(jié)果就是大塊土地的“條塊”化——每戶分得小塊土地。而現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個(gè)標(biāo)志就是機(jī)器耕作，面對(duì)一小塊一小塊的土地機(jī)器無用武之地—

—一不小心就開到別家田地引起糾紛。這種過分分割土地的承包方式是不利于現(xiàn)代技術(shù)在農(nóng)業(yè)上應(yīng)用的，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展是一個(gè)極大的障礙。

5.集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人只能承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地不利于外部資金流向農(nóng)村，而農(nóng)村自身又缺乏必要的資金，結(jié)果致使土地資源不能實(shí)現(xiàn)效益最大化。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新

以上論述了物權(quán)法在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體設(shè)計(jì)上的缺陷，其目的一方面是為了再度進(jìn)行法技術(shù)構(gòu)造完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)樹立標(biāo)靶，另一方面也是更為主要的一方面，即以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)主體制度的改革為突破口改革我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。之所以以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體為突破口，是因?yàn)檫@有可能是改革阻力最小的途徑。改革的主力主要來自以下幾個(gè)方面：1.社會(huì)主義公有制的觀念要求保留農(nóng)村土地集體所有制。2.農(nóng)民的生活保障問題。3.土地承包與先進(jìn)生產(chǎn)工具的應(yīng)用之間的矛盾。4.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)認(rèn)同。筆者擬從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體制度的設(shè)計(jì)入手一方面彌補(bǔ)前文提及的先行主體制度的缺陷，同時(shí)以該主體制度為核心展開對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度作微調(diào)——力求既能化解上述阻力，又能使土地承包經(jīng)營(yíng)制度在新時(shí)代“復(fù)活”。

為盡可能減小土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革可能遇到的阻力，筆者擬做的制度設(shè)計(jì)務(wù)必堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：1.堅(jiān)持土地的公有制——國(guó)家所有和集體所有。2.至少實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的最低生活保障。3.避免土地“條塊化”。4.不改變“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱及其主要內(nèi)涵。具體制度設(shè)計(jì)

農(nóng)村集體所有的土地之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不再限制為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員

現(xiàn)行法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體有較多限制，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人難以投資土地，大量資本無法流向農(nóng)村，土地作為一種珍貴的稀缺資源無法通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用。取消主體資格限制可以消除上述弊端，這里的前提是土地承包者只能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而不能取得土地所有權(quán)，土地所有權(quán)只能由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有。

農(nóng)村集體土地發(fā)包采取招標(biāo)投標(biāo)方式，并且發(fā)包需全體村民的三分之二以上同意。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下可以優(yōu)先承包經(jīng)營(yíng)土地

農(nóng)村土地的發(fā)包不以每戶或使每個(gè)成員為單位平均分配土地經(jīng)營(yíng)，而是將土地只作大塊分割甚或整體發(fā)包。發(fā)包與承包采取招標(biāo)投標(biāo)的方式公開進(jìn)行，以期能讓土地發(fā)揮最大效益的人開發(fā)利用土地。為吸引土地上的投資，必須保證的就是投資人亦即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的收益?，F(xiàn)今我國(guó)農(nóng)民面臨“負(fù)擔(dān)”過重的問題，主要的根源不在于土地不能產(chǎn)生收益，而在于土地上的收益被太多的“人”瓜分了，留給農(nóng)民——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人真正的土地上的生產(chǎn)者的收益太少了。

如果沒有主動(dòng)承包者，可以以集體組織的名義經(jīng)營(yíng)，雇傭勞動(dòng)者耕作然后對(duì)土地上的收益依各集體成員享有的土地份額進(jìn)行分配——這就涉及到農(nóng)村土地集體所有的實(shí)現(xiàn)方式問題了：為什么要確定各集體成員享有的土地份額？土地份額如何確定？設(shè)計(jì)

農(nóng)村土地集體所有權(quán)折合成股份分配給集體經(jīng)濟(jì)組織各成員

現(xiàn)今的集體所有制的問題在于，集體所有權(quán)“主體虛位”也就是“農(nóng)民經(jīng)常抱怨的：所謂集體所有就是大家都有，只有農(nóng)民個(gè)人沒有?！边@一問題的根源在于集體土地所有的實(shí)現(xiàn)方式出現(xiàn)了偏差。如果在堅(jiān)持土地集體所有的前提下通過所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的變通，或許有可能讓農(nóng)民切實(shí)感受到集體所有可以帶給他們好處——股份制有可能實(shí)現(xiàn)這一功能。通過將土地折合成等額的股份然后按照集體組織成員的人頭進(jìn)行平等分配，如此集體成員人人都可以以其股權(quán)享有土地經(jīng)營(yíng)收益，享有土地經(jīng)營(yíng)處分的話語權(quán)。集體所有以股份的形式可以讓農(nóng)村集體組織成員感受到對(duì)于土地農(nóng)民人人都有份。但是為了保證土地的農(nóng)村集體所有，需要對(duì)該股份進(jìn)行一定的限制：該股份不得轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民依據(jù)該股份享有土地上的部分收益權(quán)，也即農(nóng)村集體組織處于土地的所有人地位，其將土地發(fā)包給土地承包經(jīng)營(yíng)者，土地經(jīng)營(yíng)的收益農(nóng)村集體依其所有人地位和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人分享收益，至于收益分配比例則由雙方進(jìn)行協(xié)商。集體組織分得的收益最總案集體組織成員享有的份額分配到各成員手中。即便農(nóng)村集體組織成員不直接參與田間勞動(dòng)仍然可以依其股份享有部分收益——農(nóng)民的生存得以保障，如果在此基礎(chǔ)上還想過更好的生活他可以參與田間勞動(dòng)獲得勞動(dòng)收入也可以進(jìn)城打工賺取外快。如此一來土地就避免了被條塊化分割——農(nóng)民不種地也可以有收益所以就不必每個(gè)農(nóng)戶都分得承包土地，土地被整體或者大塊承包可以適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高后，土地上的毛收益就可能增加，集體組織農(nóng)民的收入也就有可能增加。國(guó)家對(duì)此要負(fù)起的責(zé)任在于確定合理的稅率，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以及農(nóng)村集體組織的收益，杜絕“亂收費(fèi)、亂攤派”。

三、小結(jié)及幾點(diǎn)討論

物權(quán)法草案面臨的一大問題就是我國(guó)的社會(huì)主義公有制如何體現(xiàn)，如何解決國(guó)有和集體所有的法律制度設(shè)計(jì)，集體土地所有制的物權(quán)法設(shè)計(jì)是這一大問題下的關(guān)鍵問題，因?yàn)樗苯雨P(guān)系著我國(guó)占大多數(shù)的國(guó)民——農(nóng)民的生存與生活。前文所述的制度設(shè)計(jì)立足于：。堅(jiān)持土地的公有制——國(guó)家所有和集體所有；至少實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的最低生活保障；避免土地“條塊化”；不改變“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱及其主要內(nèi)涵幾個(gè)原則，力求不與現(xiàn)行法有太大沖突，盡量減小改革阻力以便物權(quán)法得以順利通過，但同時(shí)也想以此為契機(jī)通過在土地承包主體制度以及土地集體所有的實(shí)現(xiàn)方式上的突破解決現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度的弊端。一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)是很細(xì)致的工作，憑個(gè)人之力總難免掛一漏萬，而且還有些難題是無法用短短的一篇文章就能解決得了的，期望本文能起到拋磚引玉的作用，合眾人之智設(shè)計(jì)出合理可行的制度。上文制度設(shè)計(jì)還有以下難題尚未解決：1.土地所有權(quán)股份如何分配？要不要保留集體共有份額為集體共同事業(yè)所用？2.該股份確有保障集體組織成員的利益，但該股份的享有與集體組織成員的“身份”密切相關(guān)，該身份的取得需要具備什么條件呢？既存的集體組織成員享有該資格沒有問題，后來者——如婚嫁等引起的成員變動(dòng)如何規(guī)范？該身份能否拋棄？拋棄后其股份又當(dāng)如何分配？分配又當(dāng)如何避免股權(quán)的集中造成的事實(shí)上的土地私有？3.與集體組織成員“身份”密切相關(guān)的股權(quán)是否違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等原則呢？

注釋

1.《物權(quán)法》[M]，梁彗星、陳華彬編著，法律出版社，1997年9月第1版，頁(yè)238.2.參見《論土地承包