第十三講問題與爭論

公共行政管理學(xué)

北京大學(xué)政府管理學(xué)院張國慶教授PublicAdministration12第十三講問題與爭論第一節(jié)關(guān)于“企業(yè)家政府”的批評

第二節(jié)政府職能與“鐘擺”

第三節(jié)公共行政（學(xué)）的任務(wù)

3第一節(jié)關(guān)于“企業(yè)家政府”的批評“企業(yè)家政府”概括了20世紀后二十年關(guān)于改革政府或政府改革的基本的和主要的價值訴求。以奧斯本和蓋布勒的《改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營部門》為代表的“企業(yè)家政府”改革理論廣泛受到了贊譽，但從來不乏批評之聲。批評者指出：在理論上“重塑”具有太多的難以解釋的模糊性，在實踐上“重塑”的某些做法已近乎違法。關(guān)于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第682頁。4根本不存在一個注定了要凌駕于其它價值或利益之上的價值或利益，即使是顧客取向的公共服務(wù)觀?！罢桥c眾不同的”，因為政府被賦予了保證競爭性權(quán)力中心、個人權(quán)利保障、定期選舉、聯(lián)邦主義、分權(quán)等獨特的憲法責(zé)任。除非人類不再需要國家，否則，試圖把一個政府機構(gòu)變成一個企業(yè)，并相應(yīng)用利潤或“盈虧底線”取代公共利益，只能是一種不現(xiàn)實的浪漫烏托邦。用企業(yè)家精神改革公營部門或從本質(zhì)上在政府內(nèi)部建立企業(yè)家動機固然誘人，但是，美國政府真的可以像麥當(dāng)勞一樣經(jīng)營嗎？批評意見5從現(xiàn)在的情況看，并不存在什么“重塑政府”或“政府再造”，已經(jīng)發(fā)生的一切在本質(zhì)上只是一場關(guān)于政府管理的改革，或許，稱之為“政府管理革命”更為符合實際狀況。6第二節(jié)政府職能與“鐘擺”

在過去的二十多年里，各種關(guān)于政府的理論層出不窮、豐富多彩，修正政策或政策修正，改革政府或政府改革成為世界性的一種思潮、一種價值追求、一種政策選擇、一種運動，甚至一種時尚。不論從什么角度觀察和解析，人們都可以同意，在過去的二十多年里，世界經(jīng)歷了一場大變革。關(guān)于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第682～690頁。7（一）變革的性質(zhì)、原因和政府的角色變革的本質(zhì)：重新劃定國家和市場之間的邊界。變革的原因：對國家所有制和干預(yù)的幻滅感促成了這場變革，促成了全球向傳統(tǒng)自由主義的回歸。政府的角色：國家創(chuàng)造并維持市場運作的邊界，這就是新的方向。國家接受市場的約束；政府不再充當(dāng)生產(chǎn)者、控制者和干預(yù)者——無論通過所有制還是嚴厲的管制。政府將轉(zhuǎn)變成一個裁判，制訂確保競爭的游戲規(guī)則。8（二）歷史會發(fā)生逆轉(zhuǎn)嗎

鐘擺原理：

16世紀，意大利物理學(xué)家伽利略發(fā)現(xiàn)了鐘擺原理：鐘擺自最高點往下運動，來回擺動達到的高度點絕不會高于最高點，并且，擺動的周期與其重量無關(guān)，每擺動一次的時間都完全相同。上述改革運動會持久或者說會發(fā)生逆轉(zhuǎn)，即重新劃分或調(diào)整國家與市場的邊界嗎？9關(guān)鍵問題1、可持續(xù)發(fā)展問題2、社會公平和正義問題3、民族特性問題4、環(huán)境問題5、人口問題

從歷史發(fā)展的軌跡看，在國家與社會、政府與市場、效率與公平的關(guān)系問題上，“鐘擺”是必然的，問題只在于時間、地點和方式。美國經(jīng)濟史家約翰?戈登(JohnGordon)《資本的冒險》從建國到19世紀中期，“淘金時代”，經(jīng)濟起飛“淘金時代”美國政府的價值標準及其政策選擇：沒有利用土地所有權(quán)的壟斷優(yōu)勢，禁止或限制人們進入，相反，政府放任人們的冒險精神，鼓勵人們的尋求財富的創(chuàng)業(yè)激情，沒有與民爭利，而且讓利于民，以利益為紐帶，積極導(dǎo)引社會資本全面進入大開發(fā)；與此同時，以界定、明晰和保護產(chǎn)權(quán)為基本點，積極全面構(gòu)造美國的法律制度。其結(jié)果，在使美國的基礎(chǔ)設(shè)施，包括公共設(shè)施得到了極大的發(fā)展的同時，大大延伸了美國的產(chǎn)業(yè)鏈，形成了許多新的、強大的產(chǎn)業(yè)群，進而全面推動了美國經(jīng)濟的高速發(fā)展發(fā)展。10以美國為例美國經(jīng)濟學(xué)家華爾特·羅斯托（WaltRostow）：每個國家的經(jīng)濟發(fā)展都需要經(jīng)過傳統(tǒng)社會階段、為起飛創(chuàng)造條件階段、起飛階段、向成熟推進階段、高額群眾消費階段五個階段。（1971年《政治和成長階段》增加了第六個階段即追求生活質(zhì)量階段。其中，“起飛”是五個階段的分水嶺。“起飛時期，新興工業(yè)迅速擴大張，……在10年或20年后，經(jīng)濟的基本結(jié)構(gòu)和社會的社會和政治結(jié)構(gòu)都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，致使今后穩(wěn)定增長率能夠正常地維持下去?！币簿褪钦f，工業(yè)化直接與生產(chǎn)方式的急劇變革相聯(lián)系，是經(jīng)濟“起飛”的重要支撐點和轉(zhuǎn)折點。按照羅斯托的標準，美國經(jīng)濟在1860年前已經(jīng)起飛（takeoff）了。20世紀“瘋狂的20年代”，技術(shù)革命和管理革命，進入大眾高消費時代。三任共和黨總統(tǒng)：沃倫·哈定(WarrenHarding)（1921.3—1923.8）、卡爾文·柯立芝(CalvinCoolidge)（1923.8—1929.3月）、赫伯特·胡佛(HerbertHoover)（1929.3—1933.3），都是信奉放任自由和無為而治的“企業(yè)家總統(tǒng)”。歷史經(jīng)驗證明：美國式資本主義發(fā)展的黃金時期，在推動經(jīng)濟繁榮，完成工業(yè)化，進入現(xiàn)代國家行列以至成為世界經(jīng)濟強國的同時，也醞釀著深刻的矛盾和危機。經(jīng)濟起飛愈快、經(jīng)濟發(fā)展愈迅速、經(jīng)濟愈繁榮，則經(jīng)濟危機越嚴重、持續(xù)的時間越長、經(jīng)濟復(fù)蘇越困難，即一側(cè)的“鐘擺”點越高，那么，回蕩的力量就越大，另一側(cè)的“鐘擺”點相應(yīng)越高。而社會危機與經(jīng)濟危機如影相隨。20世紀30年代，“羅斯福新政”：財政擴張、政府管制、社會福利

“新政”以《緊急銀行法令》、《農(nóng)業(yè)救濟與通貨膨脹法令》、《1933年銀行法》和《全國產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》等法律為政策依據(jù)，通過“3R”方式進行國家干預(yù)，其“有形的手”的政策舉措主要集中在3個方面：

（1）財政擴張。政府以巨額財政赤字為代價，發(fā)行國債，籌集了公共資本，繼而投入大規(guī)模的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過“國家銀行”向市場“注資”，借以激活社會存量資本和存量資產(chǎn)，實際上用國家行為部分替代了社會資本的自由市場行為。

（2）政府管制。管制，即制定規(guī)則，它出于許多目的，包括從健康、安全、環(huán)境保護到工作條件、平等公正和社會政策等廣泛的內(nèi)容。”“許多經(jīng)濟管制都集中于一個問題——如何對付大企業(yè)和壟斷?！际菫榱私鉀Q兩個共同的問題——市場失靈和壟斷。”“新政確立了一個管制市場，確立了美國式的管制資本主義。”

（3）社會福利。通過建立包括救濟在內(nèi)的社會福利制度，拯救窮人，緩和勞資之間的矛盾，緩和財富收入分配嚴重不均的狀況，維持社會的基本穩(wěn)定。人們評論說：“羅斯福政府給予這種援助，不是作為施舍，而是作為政府職責(zé)?！薄傲_斯福新政”與馬克思主義無關(guān)，但同樣是以反思資本主義自由經(jīng)濟制度的缺陷開始的，在形式或手段上也受到了蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制的某些影響。“羅斯福新政”“使19世紀的個人自由主義讓位于強調(diào)社會保障和集體行動”，改變了美國宏觀公共政策的價值基點，開創(chuàng)了國家直接干預(yù)經(jīng)濟生活的先河，實現(xiàn)了國家職能的重大的結(jié)構(gòu)性的變化，進而為資本主義制度注入了活力。作為一種制度創(chuàng)新或制度安排，“羅斯福新政”確立的制度原則和制度架構(gòu)影響是深遠的。此后，盡管歷屆美國政府的政策多有“鐘擺”式搖擺，但國家從此開始擔(dān)負起充分就業(yè)、社會保障與經(jīng)濟穩(wěn)定的責(zé)任。“里根革命”與未來思考隨著時間的推移，在長達35年主導(dǎo)美國公共政策價值取向的過程中，“羅斯福新政”的某些局限性逐步顯現(xiàn)：多個領(lǐng)域、多種形式的政府干預(yù)抑制了社會的創(chuàng)造新的財富的欲望和熱情，淡化了美國人的奮斗精神，降低了美國的勞動生產(chǎn)率、經(jīng)濟增長率和國際競爭力，惡化了國家的財政狀況，造就了龐大而缺乏效率的政府機構(gòu)。“里根革命”應(yīng)運而生?，F(xiàn)在的問題是，“新自由主義”的影響正在消退，或曰已經(jīng)消失，那么，“里根革命”的“運道”還有多長？“第三條道路”或“和諧社會”將是新的、可靠的價值和公共政策選擇嗎？17第三節(jié)公共行政（學(xué)）的任務(wù)

1980年，美國著名行政學(xué)家德懷特·沃爾多針對當(dāng)時公共行政的現(xiàn)狀提出了一個嚴肅的問題，即公共行政往何處去？繼而提出了14個相關(guān)的問題。關(guān)于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第691～692頁。181、如何應(yīng)付未來成長減緩及資源漸趨稀少的情況？2．如何在此新而困難的行政環(huán)境下，重新解釋經(jīng)濟、效能、和效率？3．如何在硬性價值（hardvalues）——秩序、安全、國防、生存等，與軟性價值（softvalues）——自由、平等、正義等之間作取舍？4．如何調(diào)和專家及知識的權(quán)威與民選官員所代表的權(quán)威？5．如何應(yīng)付公部門或公務(wù)界的“工會”（unionism）問題？6．如何平衡集權(quán)與分權(quán)的主張及機能問題？7．如何應(yīng)付各種族的倫理價值問題與男女平等問題？198．如何應(yīng)付公共行政知識過時的問題？9．如何應(yīng)付在政府體制內(nèi)及由行政人員制定政策的問題？10．如何平衡目前或即將來臨的需要與長期未來的需要？11．如何設(shè)置、管理、與控制新型的組織結(jié)構(gòu)？12．如何適當(dāng)發(fā)展較少獨斷及較少結(jié)構(gòu)化的組織？13．如何應(yīng)付倫理道德漸壞的復(fù)雜性及混亂的問題？14．如何應(yīng)付沖突與危機的問題？20公共行政（學(xué)）發(fā)展前景的四個思考角度1、發(fā)展方向與價值選擇的關(guān)系（1）公共行政（學(xué)）是否需要“典范革命”以及新的、適應(yīng)發(fā)展的主體理論、研究領(lǐng)域、研究方法？（2）公共行政（學(xué)）是否需要、需要什么樣的價值基點以及價值體系？（3）公共行政學(xué)在基本特征上應(yīng)當(dāng)是“應(yīng)然的”還是“實然的”？（4）公共行政學(xué)應(yīng)當(dāng)更多地注重理論研究還是實務(wù)研究，或者二者并重？（5）公共行政（學(xué)）是否存在普遍適用的“范式”、是否需要更多地注重差異性？（6）是否需要以及通過什么方式實現(xiàn)“政府”與“學(xué)界”的融通？212、國家與社會的關(guān)系（1）應(yīng)當(dāng)弱化還是強化政府的政治職能、社會職能？（2）如何更好地兼顧公平與效率的不同的價值觀、不同的邏輯、不同標準？（3）如何把握“公共權(quán)力約束”與“市民社會自治”的雙重需求？（4）如何在進一步擴大國民參政權(quán)力的條件下制定和執(zhí)行公共政策？（5）如何在利益進一步趨于多元化的條件下實現(xiàn)社會利益的整合？（6）如何實現(xiàn)“公共權(quán)利”、“專業(yè)權(quán)利”、“公民（群眾）權(quán)利”之間的平衡？223、政府與市場的關(guān)系（1）應(yīng)當(dāng)弱化還是轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟職能？（2）如何看待、界定和處理政府“規(guī)范市場”與“干預(yù)市場”的界限？（3）如何實現(xiàn)政府對社會經(jīng)濟發(fā)展的“促動”作用與市場對資源的基礎(chǔ)配置作用之間的平衡？（4）政府是否需要繼續(xù)扮演“公共經(jīng)濟巨物”的角色？（5）政府對“創(chuàng)新”承擔(dān)什么責(zé)任，或應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么作用？（6）世界需要什么樣的和如何建立、維持“國際經(jīng)濟新秩序”？234、政府行政制度與公共管理有