國際法視閾下的北極爭端

國際法視閾下的北極爭端

近年來，北極地區(qū)獨特的戰(zhàn)略和價值引起了國際社會的關(guān)注。隨著北極氣候轉(zhuǎn)暖和科學(xué)技術(shù)的提高,開辟“北方黃金航道”和大規(guī)模開發(fā)北極富饒資源的前景已經(jīng)更加令人樂觀。然而,與大規(guī)模開發(fā)北極的愿景相伴而來的是涉及該地區(qū)的錯綜復(fù)雜的政治與法律爭端,其中有關(guān)國家在北極海域的外大陸架劃界問題,對于北極地區(qū)相關(guān)爭議的走向具有舉足輕重的影響。而直接以《聯(lián)合國海洋法公約》(一、北極海域及相關(guān)海北極地區(qū)(ArcticRegion)是一個包括北極點在內(nèi)的、以北冰洋為中心區(qū)域并包括其廣大周邊地區(qū)在內(nèi)的區(qū)域,北極地區(qū)的主體部分是海洋,北極海域(ArcticOceanandSeas)主要由北冰洋主體區(qū)域及其邊緣的一系列陸緣海和陸間海構(gòu)成。北冰洋(theArcticOcean)面積1478.8萬平方公里,約占地球面積的4.1%,平均水深和最大水深分別為1097米和5527米,是四大洋中最小、最淺、最冷、海岸線最為曲折的大洋,其面積僅為太平洋的1/14,大西洋的1/7和印度洋的1/6。二、外大陸架的概念、起源和應(yīng)用條件(一)外大陸架的起源1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》第76條第1款對大陸架的界定是“沿海國的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土”,而“外大陸架”(OuterContinentalShelf)是“超過200海里大陸架”(theContinentalShelfbeyond200NauticalMiles)一詞的簡稱,結(jié)合該條第4款的規(guī)定可知,外大陸架應(yīng)為沿海國陸地領(lǐng)土自然延伸超出從該國領(lǐng)海基線量起到200海里距離以內(nèi)的區(qū)域的海底部分。它的出現(xiàn)是第三次聯(lián)合國海洋法會議期間寬大陸架國家和窄大陸架國家激烈博弈的產(chǎn)物。《公約》是形成外大陸架劃界規(guī)則的最主要法源基礎(chǔ)。法律上的大陸架概念,最早起源于1945年美國的《杜魯門公告》,后經(jīng)大多數(shù)國家所制定的相類似形式的國內(nèi)法在實踐中的交互作用,進而逐漸演化為國際習(xí)慣法的一部分,并經(jīng)由1958年的《大陸架公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》上升為條約法意義上的國際法律制度。外大陸架劃界規(guī)則與200海里內(nèi)大陸架概念的最大法理基礎(chǔ)差別在于,外大陸架劃界規(guī)則是由《公約》首創(chuàng)的,并不像國際海洋法理論體系下的領(lǐng)海、公海等傳統(tǒng)概念那樣,是在長期的概念演繹和實踐總結(jié)歷程中形成和演進的。即使是像專屬經(jīng)濟區(qū)、200海里內(nèi)的一般大陸架這樣較為“新鮮”的概念,在被正式賦予具有普遍性意義的條約法形式之前,也經(jīng)歷了從十幾年到幾十年不等的國際習(xí)慣法形成過程。外大陸架劃界規(guī)則在其誕生之前缺少其他形式的國際法淵源的“鋪墊”,是在傳統(tǒng)海洋法理論和實務(wù)中所未曾出現(xiàn)過的全新問題,因此《公約》設(shè)置了一套比之一般大陸架劃界要復(fù)雜得多的制度安排,力圖保證一國外大陸架法權(quán)的正式確立能以相對最為公正和審慎的方式實現(xiàn)。(二)外大陸架劃界標(biāo)準(zhǔn)作為一項法律確權(quán)與測繪技術(shù)的混合體,外大陸架劃界規(guī)則在適用上也有很多限制性條件,并不是所有沿海國家都可以“想當(dāng)然地”劃定外大陸架,只有擁有特殊地理條件,即鄰接著非常寬廣的淺海大陸架地質(zhì)構(gòu)造的海區(qū),且其在同一海區(qū)內(nèi)的陸地領(lǐng)土自然延伸不受他國領(lǐng)土自然延伸阻斷的國家,才能依據(jù)《公約》第76條第8款的規(guī)定,向聯(lián)合國大陸架界限委員會(UnitedNationsCommissionontheLimitsoftheContinentalShelf,UNCLCS)申請外大陸架劃界。劃定外大陸架界限的首要前提是沿海國的大陸邊從其領(lǐng)海基線量起超過200海里。根據(jù)這一條件即可首先排除所有窄大陸架國家,即使有的窄大陸架國家鄰接面積廣闊的海域,且沒有其他國家的陸地領(lǐng)土自然延伸的阻隔;也不是所有寬大陸架海區(qū)都能作為一國外大陸架法權(quán)申請的標(biāo)的,還要考慮申請國陸地的自然延伸不被共架國領(lǐng)土的自然延伸所阻斷。例如白令海有世界上面積最大的大陸架,所有向大陸架界限委員會遞交的外大陸架劃界申請均須明確依循《公約》第76條第4至6款所規(guī)定的“兩類四項”劃界標(biāo)準(zhǔn)。該條第4款的規(guī)定是外大陸架劃界所應(yīng)首先適用的兩項標(biāo)準(zhǔn):其一被稱為“愛爾蘭公式”(theIrishformula),規(guī)定作為外大陸架外部界限的“每一定點上的沉積巖厚度至少應(yīng)為至大陸坡腳最短距離的1%”;其二又稱為“海登伯格公式”(theHedbergformula),即“每一定點相距大陸坡腳外不超過60海里”。因為確定“大陸坡腳”的位置是適用上述兩項標(biāo)準(zhǔn)的共同前提,所以《公約》對“大陸坡腳”的定義是“無相反證明外的大陸坡底坡度變動最大之點”。該條第5款的規(guī)定則是外大陸架劃界所不得違背的兩項限制性條件,即各國外大陸架法權(quán)延展的邊界不得突破“從領(lǐng)?；€量起350海里”或“2500米等深線外100海里”的距離限制。在適用上述兩款外大陸架劃界標(biāo)準(zhǔn)時,《公約》第76條第4款的規(guī)定必須優(yōu)先于第5款的規(guī)定適用。因為第4款的作用是尋找外大陸架在海床上的外部界限定點,這是沿海國遞交劃界申請所必須滿足的首要前提;在根據(jù)第4款的規(guī)定初步確定了外大陸架外部界限的定點之后,再由第5款的規(guī)定對其加以限制和修正。如果按照第4款的規(guī)定所確定的定點沒有超出“350海里”或“2500米等深線+100海里”的限制性條件,則直接按第4款的規(guī)定劃定外大陸架界限,不再考慮適用第5款;只有當(dāng)按第4款的規(guī)定劃定的外大陸架界限部分或全部溢出了第5款規(guī)定的限制,才可根據(jù)第5款的規(guī)定,調(diào)整按第4款規(guī)定所劃定的外大陸架界限中的溢出部分。《公約》第76條第4款所規(guī)定的兩項標(biāo)準(zhǔn)在適用上具有任擇性,第5款項下的兩項標(biāo)準(zhǔn)亦然?！豆s》還進一步區(qū)分了三種特別形態(tài)的海底構(gòu)造所須依循的外大陸架劃界規(guī)則:深洋洋底(DeepOceanFloor)及其洋脊(OceanicRidge)、海底洋脊(SubmarineRidge)和海底高地(SubmarineElevation)。根據(jù)《公約》第76條第3款的規(guī)定,沿海國的大陸邊外緣不能擴展到深洋洋底、深洋洋脊及其底土,由于劃定外大陸架的前提是大陸邊外緣必須距領(lǐng)?；€200海里以外,因此位于深洋洋底及其洋脊之上(或近岸海域海底形態(tài)為深洋洋底和洋脊)的國家,最多只能根據(jù)該條第1款關(guān)于“從領(lǐng)?；€到大陸邊外緣的距離不到200海里的則擴展到200海里的距離”的規(guī)定,在其上劃出一部分200海里以內(nèi)的一般大陸架,而不能在其上申請劃定外大陸架;而在海底洋脊之上是可以劃出外大陸架界限的,只是根據(jù)該條第6款的規(guī)定,必須一律采取“350海里”的距離標(biāo)準(zhǔn),而不適用“2500米等深線+100海里”的標(biāo)準(zhǔn)。比如像冰島這樣正好位于海底洋脊之上的國家,即使其沒入水中的陸地領(lǐng)土按照“2500米等深線+100海里”標(biāo)準(zhǔn)可能延伸到非常遠(yuǎn)的距離,其外大陸架界限也絕不能超出350海里的距離之外;三、北極問題在法律地位上的困境北極問題是一系列錯綜復(fù)雜的問題的集合,正如德國國際法學(xué)者沃爾夫?qū)じ窭颉の褐峭?WolfgangGrafVitzthum)所說,北極的利用權(quán)已經(jīng)“領(lǐng)域化”了。在上述問題中,北極地區(qū)的法律屬性與地位具有根本重要的意義,也是所有北極問題的國際法研究者所需思量的終極問題。然而,直接確定北極地區(qū)的法律地位至少從目前來看并非易事。雖然南極地區(qū)的法律地位已得到了《南極條約》體系的有效調(diào)整,但對于兩極地區(qū),國際法的理論與實踐狀況實際上有很大的不同:南極周邊空曠,與其他大陸區(qū)隔較遠(yuǎn),而北冰洋形狀封閉,周邊國家的陸地領(lǐng)土深入北極圈線以內(nèi),因此,各國在國際法上就南極的法律地位問題易于達(dá)成妥協(xié)性的一致意見,而要想從法理上否認(rèn)北極周邊國家基于其領(lǐng)土主權(quán)對北極海域的權(quán)利主張,則是件非常困難的事情。況且南極地區(qū)氣候嚴(yán)寒,人跡罕至,既無大規(guī)模的人類社會生產(chǎn)活動,也沒有常駐于此的各國軍力部署,而北極氣候不似南極一般酷寒,人類活動深入北極圈內(nèi)已有上萬年的歷史:分布在北冰洋海岸四周的陸地、島嶼上的常住人口已達(dá)1000萬以上,其中因紐特人、薩米人等原住民約為200萬人,對比具體層面的北極問題可知,北極地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)爭議是局域性的,對北極的整體法律地位問題并無影響。目前仍實質(zhì)存在的北極領(lǐng)土爭議僅限于加拿大與丹麥對于漢斯島(HansIsland)的主權(quán)歸屬之爭。北極的生態(tài)保護與區(qū)域性國際組織的運作問題屬于北極國際法治的重要組成部分,這兩個問題也互相關(guān)聯(lián),北極的氣候變化直接催生了關(guān)注北極事務(wù)的區(qū)域性政府間國際論壇——北極理事會(ArcticCouncil)。由于北極國家在應(yīng)對北極環(huán)境與氣候變化問題上有共同的利益,因此區(qū)域性國際組織在一定程度上將有助于推動北極問題的綜合解決,并構(gòu)建一個面向未來的“北極合作國際法”框架。但單靠倡導(dǎo)“國際合作保護北極環(huán)境”的理念并不能解決已然存在的現(xiàn)實障礙,無強制約束力的軟法性國際合作機制恐難突破“低度政治”(LowPolitics)的固有瓶頸。各國就北極環(huán)境問題展開國際合作的同時均需為本國謀取利益,北極國家還以環(huán)保的名義,在其實際管轄或聲索權(quán)利的北極區(qū)域強制推行一系列國內(nèi)法性質(zhì)的單行法、特別法和政策指令,以此來維護和強化其在北極的權(quán)利主張。這些舉措進一步加劇了有關(guān)國家在北極地區(qū)“自行其是”的現(xiàn)實狀態(tài),從而削弱了以環(huán)保為中心的北極區(qū)域法制的積極作用。所以說,單從國際環(huán)境法和國際組織法的角度入手解決北極問題,依然會陷入與率先界定北極國際法地位的做法相類似的難以為繼的困境,某種“更為現(xiàn)實”的利益因素應(yīng)在著手解決北極具體問題時被首先考慮和充分顧及。相比之下,海洋是北極地區(qū)的主要形態(tài),《聯(lián)合國海洋法公約》在北極地區(qū)有很大的適用空間。由于北極國家在北極地區(qū)所領(lǐng)有的陸地主權(quán)在國際法上幾無爭議,因此豐厚的北極海洋權(quán)益就成了各國競相追逐的中心。而不同性質(zhì)的海洋權(quán)益訴求在北極問題中的重要性又有所區(qū)別。北極航道如全面開通將具有極高的商業(yè)和戰(zhàn)略價值,但目前主要的兩條北極航道均緊鄰俄羅斯和加拿大海岸,因此航道問題對于北極海域的整體法律定位影響不大。北極海域的海洋劃界問題又包括領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以及外大陸架的劃界問題。其中領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)以及200海里內(nèi)的大陸架界限的劃定均須嚴(yán)格依循固定的標(biāo)準(zhǔn),劃界難度較低,但在北極海域申請并劃定外大陸架界限則伴隨有極大的爭議性和非確定性。如果北極海域沿岸國家最終都能夠按照其已申請或正在計劃中的方案取得各自主張的外大陸架面積,那么將來北冰洋的國際海底區(qū)域就將比現(xiàn)在大幅縮水90%(從288萬平方公里縮小到34萬平方公里)。北冰洋的陸架面積非常寬廣,水深不足200米的淺海大陸架面積約440萬平方公里,超過北冰洋總面積的1/3;水深超過3000米的深水區(qū)面積僅占15%(其中水深在4000米以上的區(qū)域只占2.17%),四、國際司法和仲裁機構(gòu)的支持一般說來,北極國家直接根據(jù)《公約》第76條及其附件二以及《聯(lián)合國大陸架界限委員會程序規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定即可申請劃定北極海域的外大陸架。不過鑒于外大陸架劃界標(biāo)準(zhǔn)的相對模糊性,幾個北極國家均按有利于己的條款遞交外大陸架劃界申請,其主張必然有相互重疊交叉的地方,而大陸架界限委員會并不處理爭議海域的外大陸架劃界問題。故《公約》第83條第1款還規(guī)定了海岸相向國或相鄰國家之間的大陸架劃界原則,即應(yīng)在“國際法院規(guī)約第38條所指國際法的基礎(chǔ)上以協(xié)議劃定,以便得到公平解決”。因此,國際司法和仲裁機構(gòu)的相關(guān)裁判亦可作為確定大陸架劃界規(guī)則的補助方法。事實上,國家間大陸架界限的劃定深受國際司法裁判的影響,雖然國際司法機構(gòu)僅有權(quán)裁判200海里以內(nèi)的大陸架劃界案例,但國際法院等司法機構(gòu)對大陸架劃界實踐所須充分考量的相關(guān)因素的論證,可為北極海域的外大陸架劃界工作提供參考。(一)海洋的沿海地區(qū)所有海洋劃界實踐首須考量的就是地理因素,因為地理因素有助于確定沿海國的領(lǐng)?；c和基線,這也是開展外大陸架劃界工作的前置步驟。結(jié)合北極海域的自然地理特點,可能對北極海域外大陸架劃界結(jié)果產(chǎn)生重要影響的地理因素主要包括:1.海岸線的形狀與走向。北冰洋是海岸線最為蜿蜒曲折的大洋,發(fā)育有許多深入內(nèi)陸的邊緣海、陸間海和海峽海灣。由于歷史上的地殼運動和冰川侵蝕,北冰洋的海岸線支離破碎,海岸類型多為侵蝕型、峽灣型和潟湖型,僅美國阿拉斯加所鄰接的波弗特海的海岸線較為舒緩平直。根據(jù)《公約》第7條第1款,在海岸線極為曲折的地方可以采用直線基線法,故而除了海岸線形狀不利且歷來反對以直線基線法劃定領(lǐng)?；€的美國在此無多少便宜可占外,其他四個北冰洋沿岸國均“毫不客氣”地把大片海域圈為直線基線以內(nèi)的內(nèi)水,這就有利于北極國家的外大陸架盡可能向外延伸。2.島嶼。從目前測繪的數(shù)據(jù)結(jié)果來看,北極地區(qū)的島嶼有幾千個之多,數(shù)量僅次于太平洋,總面積超過380萬平方公里。北極島嶼均屬位于陸架區(qū)之上的大陸島,而且星羅棋布于錯綜復(fù)雜的海岸線之間。這些為數(shù)眾多的岸外島嶼在地理形態(tài)上構(gòu)成了北冰洋外緣海域的外部屏障,這也有利于北極國家在直線基線和領(lǐng)?；c上的選擇。與上一點相似,北冰洋沿岸國家中也只有美國在此因素上頗為不利:阿拉斯加所鄰接的波弗特海形狀開闊,島嶼稀少,素有“無島?！敝Q。因此,北冰洋邊緣海域的島嶼分布,從總體上也有利于北極國家的領(lǐng)?；€選擇。(二)北極海域的劃界問題海水深度是判斷一塊海底地形是否為大陸架的重要條件。北冰洋整體淺而寬,因此北冰洋海底地貌的突出特點就是大陸架面積寬廣,特別是在亞歐大陸北部最寬,大部分地段達(dá)到了1000公里以上,最遠(yuǎn)處可達(dá)1700多公里,當(dāng)然,北極海域的外大陸架界限的最終劃定,需要在各國的外大陸架劃界申請案得到聯(lián)合國大陸架界限委員會認(rèn)可的前提下,依國際法的基礎(chǔ)原則相互訂立專門的劃界條約。在此過程中,國際社會的廣大成員可以通過《公約》所規(guī)定的形式向大陸架界限委員會提交對相關(guān)北極國家外大陸架劃界申請案的評論,從而對有關(guān)國家的單方面劃界主張形成應(yīng)有的制約。五、應(yīng)對北極海域外大陸架劃界問題的中國應(yīng)對北極外大陸架劃界問題是專業(yè)性很強的國際海洋法問題,同時會對既有的國際格局利益分配造成重大而深遠(yuǎn)的影響。因此,北極海域的外大陸架劃界問題不應(yīng)僅被視為是地區(qū)事務(wù),而應(yīng)是國際事務(wù),北極海域的外大陸架劃界結(jié)果