美國公共住房政策的發(fā)展與影響

美國公共住房政策的發(fā)展與影響

近年來，隨著城市人口差距的擴(kuò)大，第一種城市結(jié)構(gòu)開始萎縮。與此同時(shí),為解決中低收入家庭的住房問題,各地政府開始實(shí)施大規(guī)模經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè),可以預(yù)料到,這將強(qiáng)化特定地區(qū)居民構(gòu)成的單一化和均質(zhì)化,低收入人口將向某些地區(qū)集中,尤其是劣勢區(qū)位。歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明,社會(huì)劣勢群體的空間集中,有可能產(chǎn)生社會(huì)隔離,引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題有鑒于此,歐美國家的混合居住政策被當(dāng)作應(yīng)對國內(nèi)居住分異的有效策略而提出來。但發(fā)達(dá)國家的混居政策效果到底如何,是否有助于解決社會(huì)隔離問題,以及是否有適合于我國國情之處,對此,筆者以美國混居政策的研究成果為切入點(diǎn),梳理了美國混居政策的發(fā)展脈絡(luò),重點(diǎn)評述和總結(jié)了混居政策的效應(yīng),旨在為我國城市的和諧發(fā)展提供借鑒和決策參考。1關(guān)于混合居住思想混合居住思想起源于英國產(chǎn)業(yè)革命初期,主要是應(yīng)對工業(yè)化城市的過度擁擠、住房和必要服務(wù)的短缺以及階層隔離的加劇,社會(huì)批評家將前工業(yè)化時(shí)期的鄉(xiāng)村生活理想化為和諧、混合的生活狀態(tài)。烏托邦時(shí)期被普遍認(rèn)為是田園城市運(yùn)動(dòng)和現(xiàn)代英國新城運(yùn)動(dòng)先驅(qū)的邦威爾村(BournvilleVillage)實(shí)踐,也被認(rèn)為是對社會(huì)混合進(jìn)行規(guī)劃的首次實(shí)踐?；旌暇幼∷枷胂蛎绹膫鞑?不能不提到芒福德。從一開始,他就強(qiáng)烈地反對各種形式的隔離,尤其反映在其1938年的著作《城市文化(TheCultureofCities)》中。他從功能的角度出發(fā)認(rèn)為,城市要想有效的運(yùn)轉(zhuǎn),不能是一個(gè)隔離的環(huán)境。具有單一階級、單一階層和單一產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的城市,其獲得較高人類成就的可能性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一個(gè)多樣化的城市。他還從社會(huì)心理學(xué)角度進(jìn)行分析,一個(gè)平衡的品性,要求具有自我實(shí)現(xiàn)和社會(huì)合作的能力,而要達(dá)到這些,個(gè)人所面對的應(yīng)該是一個(gè)職業(yè)多樣化、環(huán)境多樣化、社會(huì)團(tuán)體多樣化的社會(huì)。美國混合居住實(shí)踐在二戰(zhàn)后逐漸興起,主要是由于戰(zhàn)后美國城市社會(huì)分化和隔離所帶來的社會(huì)問題,而這些都與美國公共房屋政策有著密切的聯(lián)系,公共房屋政策發(fā)展所帶來的問題也成為混居思想提出的直接原因,并進(jìn)而推動(dòng)了公共房屋政策的調(diào)整1.1公共房屋建設(shè)推出了《美國公屋法案》為應(yīng)對1930年代大蕭條(theGreatDepression)時(shí)期的高失業(yè)率、擴(kuò)張的貧民窟和緊張的住房問題,美國政府開始了聯(lián)邦公共住房政策。1933年聯(lián)邦工業(yè)復(fù)興法案(NationalIndlustrialRecoveryAct,NIRA)為刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù),授權(quán)PWA(PublicWorksAdministration)建設(shè)公共房屋。1933-1935年間,PWA利用低息貸款建設(shè)了7處利潤率較低的公共房屋,開啟了美國公共房屋建設(shè)計(jì)劃。1937年住房法案,授權(quán)地方公屋當(dāng)局(PublicHousingAuthorities)建造、擁有并管理公共房屋。但是由于二戰(zhàn)爆發(fā),在此法案下建造的公屋單元相對較少。另外,由于擔(dān)心公共房屋同私人房屋競爭,美國商業(yè)部、房地產(chǎn)協(xié)會(huì)及儲蓄和貸款聯(lián)盟等團(tuán)體強(qiáng)烈反對該法案。雖然他們的反對沒有使該計(jì)劃失敗,但是他們的影響滲透了整部法案,1937年的住房法案為公屋單元設(shè)置了較低的花費(fèi)上限和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),使得這些單元不能夠同私人房屋競爭,也造成后來公屋維護(hù)巨大的成本。這一時(shí)期,公屋服務(wù)的對象并不清晰。公屋最初的建設(shè)目的就像其所宣稱的那樣“從貧民窟到私人房屋經(jīng)由公屋”,是作為一個(gè)過渡而LawrenceFriedman則認(rèn)為，公屋最初是沒落的中產(chǎn)階級(submergedmiddleclass)暫時(shí)的天堂早期的公屋居民大多是雙親家庭,他們的收入主要來源于就業(yè)住房當(dāng)局能夠謹(jǐn)慎地考慮誰應(yīng)該被接納,這些考慮排除了潛在的有問題的申請者,而在很多城市,公屋分配帶有明顯的種族隔離特點(diǎn)1.2公共房屋退出機(jī)制二戰(zhàn)后,美國議會(huì)通過了1949年法案,為貧民窟清理和城市更新提供聯(lián)邦補(bǔ)貼,并通過該法復(fù)興公屋計(jì)劃,授權(quán)建設(shè)81萬單元房屋,到1972年政府住房政策改變時(shí)這些房屋并未完全建成。該法案明確把公屋服務(wù)的對象認(rèn)定為最窮的群體和最弱勢的群體,并建立健全公共房屋制度,如退出機(jī)制,即一旦公屋居民收入超過收入上限將被逐出公屋,這樣保證了弱勢群體都能夠公平地享受公屋服務(wù)。政府大規(guī)模建造的公屋,大多位于地價(jià)較低、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的劣勢區(qū)位,尤其是伴隨美國的郊區(qū)化和內(nèi)城衰落,造成內(nèi)城貧困特點(diǎn)明顯,同時(shí)也使得公屋居民遠(yuǎn)離就業(yè)崗位,就業(yè)機(jī)會(huì)進(jìn)一步下降。公共房屋像一個(gè)“過濾器”,將弱勢群體大規(guī)模集中于此,造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題和居住隔離,尤其是居住于公屋的黑人、西班牙裔等少數(shù)民族比例較高,種族隔離嚴(yán)重。因此,在民權(quán)運(yùn)動(dòng)影響下,尤其是在1969年社會(huì)活動(dòng)家DoronthyGautreaux挑戰(zhàn)芝加哥住房當(dāng)局在貧窮的鄰里繼續(xù)建設(shè)公共住房的訴訟案贏得勝利后,美國第一個(gè)社會(huì)混合政策被提出來,盡管沒有得到立即實(shí)施,由于缺乏深入的定量實(shí)證分析,公共房屋所造成的貧困集中問題并沒有引起廣泛關(guān)注。1.3美國公共住房鼓勵(lì)對貧困集中的補(bǔ)貼政策大規(guī)模的公共住房建設(shè),除了帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題之外,也帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。1960年代起,政府對公共住房的直接投資和建設(shè)速度逐漸放緩。1974年,住房與社區(qū)開發(fā)法案的通過,標(biāo)志著聯(lián)邦政府主導(dǎo)的城市更新運(yùn)動(dòng)的結(jié)束,聯(lián)邦政府直接興建公共住房的計(jì)劃暫時(shí)告一段落。而美國公共住房政策隨后也進(jìn)行了戰(zhàn)略性調(diào)整,由直接參與建設(shè)公屋轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜃》啃枨笳咛峁┭a(bǔ)貼,即所謂的“磚頭補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“人頭補(bǔ)貼”該法案的第八部分政策(Seetion8),也是目前使用最為廣泛的反貧困集中政策。Section8主要是為貧困家庭建立住房優(yōu)惠券,補(bǔ)貼他們私人住房市場上的部分房租,使低收入階層搬遷到條件較好的鄰里,以此來分散弱勢群體,提高其生活狀況1976年,為應(yīng)對嚴(yán)重的種族隔離,在Section8的基礎(chǔ)上延伸出(Grautreaux計(jì)劃,不僅為內(nèi)城黑人窮人家庭提供Section8住房優(yōu)惠券,而且鼓勵(lì)他們遷移到主要是白人的鄰里,避免接受補(bǔ)貼的家庭搬入另一·個(gè)貧窮的黑人鄰里。1.4公共房屋政策的趨同與分化資1980年代后期的研究成果逐漸揭示了貧困集中帶來的嚴(yán)重社會(huì)問題,即大規(guī)模集中的低收入群體與分散居住的低收入群體相比,雖然在勞動(dòng)力市場中同樣處于邊緣位置,但貧困集中的地區(qū)效應(yīng)強(qiáng)化了前一類群體不利的經(jīng)濟(jì)地位。1990年代以后,美國關(guān)于公共房屋引發(fā)貧困集中問題的研究文獻(xiàn)迅猛增多,全面揭示了美國公共房屋政策發(fā)展所面臨的問題。貧困集中被認(rèn)為是一個(gè)貧困再生產(chǎn)的機(jī)制,所涉及的個(gè)人和城市將承受高昂的社會(huì)經(jīng)濟(jì)代價(jià)。貧困集中地區(qū)的居民困于幾乎沒有工作機(jī)會(huì)和穩(wěn)定家庭的鄰里,缺乏那些能夠幫助他們提高生活狀況的社會(huì)聯(lián)系。生活在貧困集中鄰里的孩子有著高水平的焦慮、恐懼、憤怒和不幸福感,與優(yōu)勢鄰里的孩子相比社會(huì)調(diào)節(jié)能力較低。貧困和劣勢也造成這些地區(qū)暴力犯罪和反社會(huì)行為嚴(yán)重。因此,他們除了在個(gè)人特性(如收入、教育狀況、家庭狀況等)方面居于劣勢之外,還需要面對該地區(qū)的附加影響,這使得他們的狀況進(jìn)一步惡化。而正如McRobertsandWilson所提出的,1990年代美國經(jīng)濟(jì)上最蕭條的城市鄰里中90%是公屋工程,它們在很大程度上是聯(lián)邦政策的產(chǎn)物。作為對這些問題的反應(yīng),議會(huì)于1992年和1994年分別通過了HOPE(HousingOpportunitiesforPeopleEverywhere)VI政策和MTO(MovingtoOpportunity)政策。公共房屋政策全面進(jìn)入以分散弱勢群體、追求社會(huì)混合的新階段。HOPEVI政策主要是把窮人占據(jù)的嚴(yán)重悲傷鄰里重新設(shè)計(jì)發(fā)展為混合收入房屋,并提供住房優(yōu)惠券使得該地區(qū)原居民能夠在私人住房市場上租到住房。MTO政策則是受Gautreaux計(jì)劃的啟發(fā),采用實(shí)驗(yàn)方式,將合格家庭隨機(jī)分配到實(shí)驗(yàn)組、對比組和控制組中,通過比較三組的差別來測量鄰里屬性對窮人家庭生活機(jī)會(huì)的影響,并評估住房遷移計(jì)劃的有效性?；炀诱唠S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也逐漸演變。Section8計(jì)劃條件逐漸放寬,能夠給予房客更多的居住選擇,并能夠幫助較多的人離開簡陋的鄰里,因而被政策制定者認(rèn)可為是幫助低收入家庭的有效方式。HOPEVI計(jì)劃促進(jìn)了公共房屋的更新和發(fā)展,也將繼續(xù)實(shí)施下去,但仍有很多地方需要改進(jìn)。MTO計(jì)劃和Gautreaux計(jì)劃由于耗資巨大而不可能惠及整個(gè)住房優(yōu)惠券計(jì)劃。在混居政策調(diào)整的同時(shí),房屋援助政策也在發(fā)生變化。為了減少極度貧困家庭在公共房屋鄰里的集中,聯(lián)邦法律廢除了拆一建一的重置規(guī)則,并開始強(qiáng)調(diào)公屋居民自我滿足和就業(yè)的改善。住房和城市發(fā)展部(HUD)改變了法律和制度環(huán)境來提高公共房屋地區(qū)的經(jīng)濟(jì)融合和獎(jiǎng)勵(lì)工作。例如,議會(huì)專門廢除了一系列要求當(dāng)?shù)刈》繖C(jī)構(gòu)在居民選擇上偏重非常貧窮家庭(包括無家可歸的家庭)的聯(lián)邦進(jìn)入準(zhǔn)則。在當(dāng)?shù)刈》啃枨蠛推玫幕A(chǔ)上,住房當(dāng)局在設(shè)置居民選擇偏好上被給予更大的彈性。1998年的品質(zhì)房屋和工作責(zé)任法令(TheQualityHousingandWorkResponsibilityAct)允許住房當(dāng)局采取一些措施吸引較高收入的居民,尤其是重新設(shè)置房租的最高限值。2運(yùn)用人工干預(yù)的一般三大計(jì)劃來規(guī)劃貧困的空間分布格局,分別實(shí)行氧化合合,以地為基礎(chǔ)的和以人為基礎(chǔ)的的生產(chǎn)發(fā)展為核心的的須水合作計(jì)劃,以解決貧困的方案,以解決貧困的以地為基礎(chǔ)的貧困的以地為基礎(chǔ)的貧困產(chǎn)總體來說,美國混居政策分為貧困的空間分散和問題公屋的重生兩個(gè)導(dǎo)向,亦即以人為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略和以地為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略。貧困的空間分散以Section8計(jì)劃和MTO計(jì)劃為代表,而HOPEVI計(jì)劃則是以人為基礎(chǔ)和以地為基礎(chǔ)的結(jié)合,一方面將貧困家庭遷出非常簡陋鄰里,另一方面;對非常簡陋鄰里實(shí)施更新改善,鼓勵(lì)中產(chǎn)階級遷入以達(dá)到社會(huì)混合。2.1住房選擇優(yōu)惠計(jì)劃1974年由美國議會(huì)批準(zhǔn)的住房與社區(qū)開發(fā)法案中的Section8計(jì)劃是目前應(yīng)用最為廣泛的反貧困集中計(jì)劃,如在2005年就有大約190萬人接受了Section8住房補(bǔ)貼。Varady對200個(gè)使用Section8住房優(yōu)惠券搬遷居民的電話調(diào)查顯示,分散導(dǎo)致了安全感和居住滿意度的顯著提高。不過,在社會(huì)聯(lián)系方面,Briggs發(fā)現(xiàn)在非貧困地區(qū)小的公共住房發(fā)展導(dǎo)致公房居民同非貧窮的居民沒有聯(lián)系,社會(huì)支持仍在較窮的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi),在就業(yè)機(jī)會(huì)方面他們并沒有獲得“社會(huì)杠桿(socialleverage)”。Kleit調(diào)查了生活在華盛頓富裕郊區(qū)的分散地點(diǎn)公屋中年齡在18-55歲的253名婦女,研究顯示分散地點(diǎn)公共住房居民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)更加多樣化,但是成群搬遷的居民鄰里之間聯(lián)系更為密切,并常常利用他們的鄰里網(wǎng)絡(luò)尋找工作;分散的公房居民與鄰居不太可能談到工作,換句話說,政府期望通過創(chuàng)造分散住房來提高貧窮家庭的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),而這種社會(huì)聯(lián)系并不必然產(chǎn)生更廣泛的機(jī)會(huì)。Kleit的調(diào)查還顯示,Section8計(jì)劃住房補(bǔ)貼接受者必須滿足家庭平均收入不低于7000美元的條件,而這些公屋地區(qū)家庭的平均收入僅有5500美元,因而Kleit認(rèn)為,較高的進(jìn)入門檻和保險(xiǎn)政策可能也是Section8計(jì)劃成功的重要原因。也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),由于找不到符合條件的遷入住宅等原因,參與Section8計(jì)劃的低收入家庭往往不能成功地搬遷到較好的鄰里。此外,令人擔(dān)心的還包括使用住房優(yōu)惠券的家庭傾向于成群集中,雖然研究已經(jīng)頻繁地顯示事實(shí)不是這樣。為反映對遷移和區(qū)位選擇的重視,原本屬于住房與社區(qū)開發(fā)法案一部分的Section8計(jì)劃于1998年被單獨(dú)命名為住房選擇優(yōu)惠券計(jì)劃(HousingChoiceVoucherprogram),其審查標(biāo)準(zhǔn)也逐漸降低,給予低收入者更多的居住區(qū)位選擇并幫助更多的家庭離開簡陋的鄰里。在20世紀(jì)末,該優(yōu)惠券計(jì)劃已經(jīng)超過公共房屋建設(shè)計(jì)劃,而成為美國最大的住房援助計(jì)劃,并逐漸被認(rèn)為是幫助低收入家庭獲得廉租房而不加強(qiáng)貧困集中的必要工具。Devine等對美國最大的50個(gè)大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)中接受住房選擇優(yōu)惠券計(jì)劃(HCR)的家庭研究顯示,低貧困鄰里的HCR家庭的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入要高于高貧困鄰里中的HCR家庭,對福利的依賴降低;當(dāng)HCR家庭從高貧困鄰里遷入低貧困鄰里時(shí),他們的狀況要好于未遷移者。在最高法院對社會(huì)活動(dòng)家DorothyGautreaux挑戰(zhàn)芝加哥住房當(dāng)局在貧窮的鄰里繼續(xù)建設(shè)公共住房的訴訟案做出判決之后,從1976年開始由非盈利性的大都市區(qū)開放社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)(LeadershipCouncilforMetropolitanOpenCommunities)在芝加哥大都市區(qū)實(shí)施Section8的延伸計(jì)劃即Gautreaux計(jì)劃,鼓勵(lì)內(nèi)城黑人窮人家庭遷移到主要是白人的鄰里,避免接受補(bǔ)貼的家庭搬遷到另一個(gè)貧窮的黑人鄰里。具體來說,對于那些搬遷到非裔美國居民不到30%的鄰里中的合格家庭,將給予Section8住房優(yōu)惠券以支付其私人公寓房租。Rosenbaum對Gautreaux計(jì)劃的研究結(jié)果顯示,與遷入市內(nèi)相比,郊區(qū)遷移者更能找到工作,但他們并不必然獲得更高的薪水;郊區(qū)遷移者的孩子輟學(xué)頻率相對較低,并更可能去上大學(xué);這些成功被認(rèn)為主要來自于安全感的提高。Popkin等分析了332個(gè)Gautreaux參與者在郊區(qū)勞動(dòng)市場上的經(jīng)歷后發(fā)現(xiàn),遷往郊區(qū)的婦女比遷往城市的婦女更可能就業(yè)。而Keels等的進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn),2/3的郊區(qū)遷移者最近的地址顯示,他們總體上仍在最初遷移到的地方,這些地區(qū)的種族隔離進(jìn)一步降低。也有學(xué)者認(rèn)為,由于遷移者和非遷移者有著相似的就業(yè)歷史和經(jīng)歷,盡管遷移后交通狀況可能改善,但護(hù)理孩子、疾病和懷孕以及臨時(shí)工作的裁員等因素都使得Gautreaux遷移對就業(yè)沒有影響?？偲饋碚f,該計(jì)劃取得了較大的成功,這些結(jié)果被廣泛認(rèn)為是分散戰(zhàn)略益處的強(qiáng)有力證據(jù)。Gautreaux計(jì)劃存在的一系列限制使得很難把這些成果進(jìn)行大范圍的推廣。首先,Gautreaux參與者是自我選擇進(jìn)入該計(jì)劃的,并且經(jīng)過繁復(fù)的審查、家庭訪問和信譽(yù)核查。例如,該計(jì)劃排除的家庭包括:①超過4個(gè)孩子的家庭(因?yàn)楹茈y找到大的公寓);②具有延付房租歷史的家庭;③在工作人員訪問的基礎(chǔ)上確定的家務(wù)料理差的家庭。該審查程序?qū)⒑细窦彝サ臄?shù)量減少到大約30%,篩選出相對精英的團(tuán)體。因此,很多學(xué)者認(rèn)為:①自我選擇機(jī)制確保了該計(jì)劃的成功;②很多參與者當(dāng)時(shí)并非公共房屋居民,他們或者是位于芝加哥房屋當(dāng)局(CHA)等候者名單上的原公屋居民家庭或者在Gautreaux實(shí)施期間與生活在公屋中的居民有關(guān)系;③大部分通過該計(jì)劃審查的家庭(大約80%)并沒有成功搬遷,盡管其中相當(dāng)比例的家庭已經(jīng)在非少數(shù)民族地區(qū)找到住房,而他們可能是最具決定性的和最應(yīng)該搬遷的;④該計(jì)劃規(guī)模相對較小,更大規(guī)模可能不會(huì)產(chǎn)生如此積極的影響。該計(jì)劃從1976年開始到1998年結(jié)束,共幫助了大約7000個(gè)家庭離開簡陋的鄰里,而Section8住房優(yōu)惠券在1998年一年內(nèi)就被授予了大約140萬戶的家庭。VardyandWalker也提出該計(jì)劃對芝加哥種族隔離和貧困集中的影響較小;⑤研究本身的局限。研究者不能夠從遷移前到遷移后全程跟蹤計(jì)劃參與者,而僅能實(shí)施遷移后的調(diào)查。因而找到全部參與者存在很大難度,結(jié)果只有部分搬回城市或者失去Section8援助的計(jì)劃參與者被包含在這些樣本中。換句話說,很可能很多不成功的參與者被排除了。因此,任何積極的影響都有可能是夸大的。最后,正如很多批評家所指出的,Gautreaux不是一個(gè)隨機(jī)試驗(yàn)而是利用自然試驗(yàn)(naturalexperinent)的方法來對比城市和郊區(qū)遷移者的結(jié)果,因而結(jié)果的可靠性還需要檢驗(yàn)。綜上所述,也正如Welfeld的評價(jià),Gautreaux計(jì)劃在其他郊區(qū)是可以復(fù)制的,但是這個(gè)過程是漫長、復(fù)雜且耗資巨大的,而結(jié)果是微小的,以至于只有天才的社會(huì)科學(xué)家才能揭示出來。但Gautreaux計(jì)劃的成功為后續(xù)計(jì)劃提供了對比和動(dòng)力,而后來的計(jì)劃也都在Gautreaux計(jì)劃的基礎(chǔ)上做出了改進(jìn)和提高。2.2幸福的東北部:基特爾地區(qū)的開發(fā)和重建1980年代美國貧困集中問題的揭示促使議會(huì)于1989年建立了嚴(yán)重簡陋公共房屋國家委員會(huì)(theNationalCommissiononSeverelyDistressedPublicHousing)。議會(huì)要求該委員會(huì)確認(rèn)“嚴(yán)重簡陋”的公共房屋,選擇提高這些公共房屋狀況的戰(zhàn)略,并準(zhǔn)備處理這些問題的國家行動(dòng)計(jì)劃。在調(diào)查的基礎(chǔ)上,該委員會(huì)把全國范圍內(nèi)130萬套公屋單元中的8.6萬套(大約6%)認(rèn)定為“嚴(yán)重簡陋”,并認(rèn)為應(yīng)該采用新的且廣泛的方法來處理這些地區(qū)現(xiàn)存的一系列問題。議會(huì)在這些發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上,于1992年開始實(shí)施HOPEVI計(jì)劃。這項(xiàng)計(jì)劃聲明的目標(biāo)如下:①提高嚴(yán)重貧困公屋居民的生活環(huán)境,通過拆除、修復(fù)、重構(gòu)或廢棄工程的替代;②復(fù)興公屋工程,提高鄰里環(huán)境;③提供將避免或降低低收入家庭集中的房屋;④建設(shè)可持續(xù)社區(qū)。HOPEVI計(jì)劃每年大約花費(fèi)5億美元來重新發(fā)展嚴(yán)重簡陋的公屋鄰里。到2004年底,該計(jì)劃已經(jīng)拆除了大約63000套簡陋單元,超過20300套單元被重新發(fā)展。大多數(shù)嚴(yán)重簡陋地區(qū)的高密度、高層和營房式的建筑被低密度和低層的住房所替代。但同時(shí),更好設(shè)計(jì)、更高質(zhì)量住房的發(fā)展、密度的降低以及混合收入戰(zhàn)略已經(jīng)導(dǎo)致針對低收入家庭的廉租房單元的減少。該計(jì)劃基本完成的目標(biāo)包括:①拆除了成百上千的嚴(yán)重簡陋公屋單元,其中很多按照任何標(biāo)準(zhǔn)都不能再居住;②在很多城市,該計(jì)劃已經(jīng)替代簡陋公屋發(fā)展為新的高質(zhì)量房屋,并鼓勵(lì)設(shè)計(jì)、管理和金融方面的革新;③通過HOPEVI,很多原公屋居民接受住房優(yōu)惠券并能重新安置在更安全鄰里的較好的房屋;④HOPEVI已經(jīng)對簡陋公屋周圍鄰里的發(fā)展產(chǎn)生益處。對HOPEVI鄰里影響的研究大多呈現(xiàn)積極的結(jié)果。Holin等對15個(gè)HOPEVI實(shí)施地點(diǎn)的比較分析發(fā)現(xiàn),大多數(shù)HOPEVI鄰里的主要福利指數(shù)提高比他們所在的城市快,尤其是貧窮減少和失業(yè)率降低,大多數(shù)居民對鄰里的滿意度提高,而犯罪率在所有六處完成的工程中都下降,在三個(gè)案例中犯罪率比城市的其他部分下降的快。Popkin等的研究表明,復(fù)興后的鄰里環(huán)境設(shè)計(jì)良好,住房質(zhì)量較高,貧困率、犯罪率和其它風(fēng)險(xiǎn)因素降低,居民生活狀況得到提高[l5]。TurbovandPiper對圣路易(St.Louis)、亞特蘭大、匹茲堡和路易斯維爾等地區(qū)HOPEVI地點(diǎn)的研究也發(fā)現(xiàn)相似的改善。盡管原公共房屋地點(diǎn)更新后大多呈現(xiàn)積極的結(jié)果,但原公屋居民回遷的數(shù)目較少,Buron等跟蹤調(diào)查了8個(gè)早期HOPEVI地點(diǎn)的前居民,發(fā)現(xiàn)調(diào)查的家庭中19%生活在復(fù)興的HOPEVI地區(qū),29%生活在其他公共房屋,33%使用住房優(yōu)惠券租賃到私人住房,18%已經(jīng)離開援助住房。對此有人認(rèn)為,原公屋和房客被更好的房屋和較高收入的房客所替代,類似于城市更新,公屋的中產(chǎn)階層化損害了原居民的利益。但也有人認(rèn)為低的回遷數(shù)目并不標(biāo)志真有問題,并不是所有的房客希望回遷,并且對很多人來說,使用優(yōu)惠券搬遷到私人住房或其他地方,貧困程度可能減輕。此外,即使所有的低收入居民進(jìn)入到新的地區(qū)也是可以進(jìn)入其他公共房屋的,這個(gè)觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為測量是否成功的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是HOPEVI計(jì)劃服務(wù)其低收入居民的狀況。最后,該觀點(diǎn)的支持者強(qiáng)調(diào)住房援助是有限的資源,一些公屋房客使得其他居民的狀況更悲慘，這些房客沒有權(quán)力獲得重新安置住房,而HOPEVI也不應(yīng)該靠他們發(fā)生了什么來判斷得失Popkin等調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分原公屋居民傾向于當(dāng)重建完成時(shí)回到HOPEVI地點(diǎn)。這些發(fā)現(xiàn)和實(shí)際回遷數(shù)量的對比表明一些原本想回到原居住地的居民沒有成行,或者由于公屋單元的減少,或者由于他們不能夠滿足新的審查標(biāo)準(zhǔn)。但是,可能的原因還包括,一旦居民遷出,他們中的一些更愿意使用住房優(yōu)惠券生活在私人住房市場中,或者僅僅是他們樂意生活于已經(jīng)習(xí)慣的新社區(qū)而不愿意遷回,亦或重新安置和重新居住之間的長時(shí)延遲導(dǎo)致遷出的原居民不愿再次冒險(xiǎn)遷移。此外,很多公屋被部分重建,但沒完工,因此最終回到重建地點(diǎn)的原居民數(shù)量是不確定的。搬遷之后,原居民大多經(jīng)歷了社會(huì)聯(lián)系的喪失和鄰里狀況的稍微改觀。利用住房優(yōu)惠券搬遷到混合鄰里的居民生活在機(jī)會(huì)提高和更安全的鄰里中,但這些房客經(jīng)歷了鄰里朋友的喪失。HOPEVI重置區(qū)位分裂了那些社會(huì)聯(lián)系,使很多人在面對問題時(shí)感覺更不安全和不確定。Buron等的跟蹤研究表明,接受住房優(yōu)惠券的原居民最終生活在條件改善的鄰里,其所在的人口統(tǒng)計(jì)單元的平均貧困率從61%下降到27%。大約40%沒有回到原HOPEVI地點(diǎn)的原公屋居民目前生活在貧困率不到20%的人口統(tǒng)計(jì)單元,但是也有大約40%的原公屋居民仍然生活在貧困率超過30%的高度貧困鄰里,盡管貧困率低于原來的鄰里?，F(xiàn)有的研究強(qiáng)烈地支持繼續(xù)HOPEVI計(jì)劃,但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了HOPEVI能夠并且應(yīng)該改進(jìn)的地方。尤其是住房和城市發(fā)展部以及地方住房當(dāng)局需要提高重新安置和居民服務(wù)的質(zhì)量和有效性,以及確保地方HOPEVI計(jì)劃切合實(shí)際和有效實(shí)施。2.3基礎(chǔ)援助與產(chǎn)生基礎(chǔ)的個(gè)體行動(dòng)受到Gautreaux計(jì)劃的啟發(fā),美國議會(huì)于1994年制定了MTO計(jì)劃,在巴爾的摩、波士頓、芝加哥、洛杉磯和紐約五個(gè)城市實(shí)施。該計(jì)劃為獲得關(guān)于鄰里影響更具說服力的證據(jù)而采用實(shí)驗(yàn)的方式,隨機(jī)分配合格家庭到以下三組中:①實(shí)驗(yàn)組(Theexperimentalgroup):接受住房優(yōu)惠券,遷往1990年貧困率不到10%(低度貧困標(biāo)準(zhǔn))的鄰里。在每個(gè)城市,非盈利性組織為該組家庭提供遷移咨詢,幫助這些家庭在時(shí)間限制(通常為90天)以內(nèi)尋找并租賃合適的房屋;②對比組(或稱Section8組,TheSection8group):接受通常的Section8住房優(yōu)惠券但不限制去處。這些家庭也有時(shí)間限制,但不接受任何遷移咨詢;③控制組(Thecontrolgroup):不分配住房優(yōu)惠券,但仍然能接受工工程基礎(chǔ)的援助,如公共住房。通過隨機(jī)分配住房援助,MTO提供了獨(dú)一無二的機(jī)會(huì)來評估使用住房移動(dòng)計(jì)劃搬遷家庭的有效性,并測量鄰里屬性對窮人家庭的影響。該計(jì)劃也提供了美國兩大低收入家庭住房援助形式(工程基礎(chǔ)的援助和住房補(bǔ)貼基礎(chǔ)的援助)的直接對比。MTO計(jì)劃對孩子的積極影響明顯。Ludwig,和Ladd研究發(fā)現(xiàn),與控制組相比較,實(shí)驗(yàn)組和對比組的孩子在標(biāo)準(zhǔn)成績測試中平均通過率和平均成績更高。而Katz等對波士頓的早期MTO計(jì)劃的研究也顯示,實(shí)驗(yàn)組和對比組的孩子均呈現(xiàn)出較少的行為問題,并且實(shí)驗(yàn)組孩子的傷害、哮喘侵襲和個(gè)人犯罪的流行程度較低。另一個(gè)對巴爾的摩的研究發(fā)現(xiàn),與控制組相比較,實(shí)驗(yàn)組和對比組青少年暴力犯罪的拘留比例較低,但是在財(cái)產(chǎn)犯罪方面各組之間差異并不明顯。Goering等也認(rèn)為該計(jì)劃降低了恐懼水平和青少年犯罪,提高了教育成績。但該計(jì)劃對成年人就業(yè)和收入的影響并不明顯。Wasserman總結(jié)了所有地點(diǎn)的結(jié)果,發(fā)現(xiàn)幾乎沒有證據(jù)證明搬遷到更富裕的鄰里直接增加這些家庭的自給自足,但是可能有間接效應(yīng)。Katz等發(fā)現(xiàn)MTO引發(fā)的改變并沒有對成人的就業(yè)率、收入或福利使用造成影響。該計(jì)劃實(shí)施4-7年之后所有5個(gè)城市的研究回顧表明，該計(jì)劃對參與者的就業(yè)和福利依靠沒有發(fā)現(xiàn)任何影響。Popkin等的定性研究顯示,MTO實(shí)驗(yàn)者的住房和鄰里狀況確實(shí)得到了提高,尤其是個(gè)人安全感方面。FeinsandShroder對五個(gè)城市的研究也發(fā)現(xiàn)MTO計(jì)劃對安全、鄰里質(zhì)量有明顯積極的影響,并且沒有造成社會(huì)聯(lián)系的喪失。但遷移者經(jīng)歷的復(fù)雜使得很難區(qū)分實(shí)驗(yàn)組和對比組在社會(huì)環(huán)境、教育機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)方面提高的差別。實(shí)驗(yàn)組成功地將窮人家庭重新安置到低度貧困和郊區(qū)的鄰里,而普通的Section8援助則在幫助更多家庭離開貧困的社區(qū)上更有效。如同Gautreaux計(jì)劃一樣,MTO計(jì)劃同樣存在自我選擇機(jī)制(self-selection)保障該計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),如要求無犯罪記錄。參與者一方面需要滿足Section8計(jì)劃的條件,另一方面需要滿足市場的要求(能夠按時(shí)交納房租的能力,房東能夠出租房屋給計(jì)劃參與者),雙重過濾保障該計(jì)劃鄰里效應(yīng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。MTO計(jì)劃,尤其是實(shí)驗(yàn)組由于花費(fèi)太高、規(guī)模較小而不可能擴(kuò)展到服務(wù)整個(gè)Section8住房優(yōu)惠券計(jì)劃,但深入的咨詢工作是值得贊許的。但是,要求所有或大部分優(yōu)惠券持有者搬遷到低度貧困地區(qū)也是不明智的,而應(yīng)該促進(jìn)居住的自由選擇,如很多優(yōu)惠券持有者希望留在中心城市,接近他們的朋友和親屬，靠近社區(qū)和宗教服務(wù)以及公共交通設(shè)施。3結(jié)論和結(jié)論3.1大規(guī)模和集中布局的經(jīng)濟(jì)適用房和廉政建設(shè)正在啟動(dòng)加劇社會(huì)隔離的主要原因,我國城市當(dāng)前正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)要從中吸取教訓(xùn)造成城市居住空間貧富分化、貧困集中和社會(huì)隔離加深的機(jī)制可以概括為兩個(gè)方面:一個(gè)是自由市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制;另一個(gè)是人為的政策導(dǎo)向,如美國的公屋建設(shè)政策。美國的經(jīng)驗(yàn)表明,相比較而言,后者負(fù)面效果更大,也更直接。而且,為分散貧困集中而大力推行的社會(huì)混合政策,耗費(fèi)了巨大的人力、物力和財(cái)力,美國為此付出了高昂的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本。如HOPEVI計(jì)劃需每年投資大約5億美元來更新簡陋鄰里,而Gautreaux計(jì)劃和MTO計(jì)劃也都因耗資巨大而被迫終止或者面臨擱淺而在實(shí)施過程中,HUD和地方住房當(dāng)局需要投入大量人力來操作這些計(jì)劃,并對這些計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。反觀國內(nèi),正經(jīng)歷著與當(dāng)年美國極為相似的過程一方面,市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和住房市場化的推行正引發(fā)居住的空間分化;另一方面,為解決房價(jià)過高造成的中低收入住房難的問題,大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)正在啟動(dòng)。今年以來,美國次貸危機(jī)導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化,我國出口受阻,為刺激國內(nèi)需求，政府正調(diào)整對房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策,更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)將啟動(dòng)。如上海在經(jīng)濟(jì)增速低于全國平均水平的情況下,正改變單純依靠商品房來拉動(dòng)生產(chǎn)總值和稅收的思路,轉(zhuǎn)而大力建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。而這些住宅建設(shè)項(xiàng)目往往是大規(guī)模集中布局,又如已經(jīng)開工的北京今年最大的經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目豐臺區(qū)南苑西居住區(qū),總建筑面積達(dá)到60.6萬m2,建成后將提供經(jīng)濟(jì)適用房7393套和廉租房590套。根據(jù)美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),日后這很可能會(huì)導(dǎo)致弱勢群體的地理集中,造成社會(huì)隔離。因此,當(dāng)務(wù)之急是對我國的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)政策進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化,不能走大規(guī)模集中布局的道路,避免日后陷入被動(dòng)局面。3.2美國婦人仿真結(jié)果對于當(dāng)前權(quán)利人的影響,其重點(diǎn)在于物質(zhì)空間的優(yōu)化從第美國混居政策所帶來的積極效果包括:原公屋居民的居住環(huán)境得到改善;安全感和滿意度提高;建立多元化社會(huì)聯(lián)系的機(jī)會(huì)增加;對孩子成長有著明顯的正面效應(yīng),他們的學(xué)習(xí)成績提高,學(xué)習(xí)態(tài)度趨于端正,反社會(huì)和暴力等行為問題減少,健康水平提高,增加了他們進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)會(huì);此外,HOPEVI計(jì)劃對原公屋改造的脫貧成果顯著。但沒有確鑿的研究成