我國(guó)行政公開制度的歷史演進(jìn)

我國(guó)行政公開制度的歷史演進(jìn)

行政公共關(guān)系制度對(duì)遏制腐敗、捍衛(wèi)廉潔、提高工作效率發(fā)揮著極其重要的作用。從根本上講，它是遏制現(xiàn)代民主國(guó)家所必需的。行政公開是現(xiàn)代行政法的重要原則,也是行政民主與行政法制的前提和基礎(chǔ)。行政公開制度是指行政主體在實(shí)施行政行為的過程中,除法律規(guī)定的情形外,必須將其行政行為公開于社會(huì)和相對(duì)方,讓其知曉和了解相關(guān)情況的一種制度,內(nèi)容十分廣泛,主要包括法律公開、情報(bào)資料公開、行政決定公開、程序公開、公務(wù)員的相關(guān)情況公開。一、警務(wù)公開的法律依據(jù)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和民主制度的完善,國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政公開制度給予了高度重視,我國(guó)公開制度在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中逐步建立起來,如北京市工商行政管理局行政執(zhí)法公開制度(暫行)中就規(guī)定了執(zhí)法的內(nèi)容和期限;辦事的程序;收費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù);違反公示行為的處罰規(guī)定。公安系統(tǒng)發(fā)布了《公安部關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開制度的通知》。相關(guān)的理論研究也在走向深入。我國(guó)的行政公開制度已經(jīng)有一定基礎(chǔ),其中最重要的是已經(jīng)形成了以中央和地方政府機(jī)構(gòu)主持的機(jī)關(guān)報(bào)等大報(bào)為核心,以《國(guó)務(wù)院公報(bào)》、《中華人民共和國(guó)法律匯編》、《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編》、《人民日?qǐng)?bào)》等定期出版物為依托,以各種形式的法律、法規(guī)匯編為補(bǔ)充的法律公告體系。也存在一定的依申請(qǐng)公開的立法。如《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定:申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提供的書面答復(fù)、做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料,除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外,行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。實(shí)踐中的做法主要是通過一些政策對(duì)行政公開的內(nèi)容、形式、監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系作出規(guī)定政策的共同點(diǎn)主要有:(1)關(guān)于披露的主要內(nèi)容，明確準(zhǔn)備法律、法規(guī)和規(guī)章制度公開;辦事程序和辦事時(shí)限公開、承辦部門和人員公開、辦事結(jié)果公開、收費(fèi)收稅公開、廉政規(guī)定、監(jiān)督辦法和責(zé)任追究公開。(2)向相關(guān)群眾公開根據(jù)公開的內(nèi)容和公開的范圍、對(duì)象采用不同的公開形式。如向社會(huì)公開,公開的內(nèi)容主要是通過報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾化社會(huì)傳媒;向相關(guān)群眾公開的內(nèi)容主要是通過設(shè)立辦公大廳、印發(fā)辦事指南(明白卡)、設(shè)置公開欄、咨詢服務(wù)臺(tái)等形式;對(duì)于向單個(gè)對(duì)象公開的內(nèi)容則采用通報(bào)、信函、回訪等形式;向機(jī)關(guān)內(nèi)部人員公開的內(nèi)容,則采用通報(bào)會(huì)、文件、談話、專欄等形式。(3)明確責(zé)任追究機(jī)制公開程序的制定采用了我國(guó)政策制定的一貫做法。先讓各部門拿出公開方案,方案中除了包括相關(guān)的職能規(guī)定、法律法規(guī)、辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序和期限等內(nèi)容以外,還要規(guī)定違反規(guī)定的責(zé)任追究和處罰措施,以及負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施的機(jī)構(gòu)和方式。(4)建立監(jiān)督檢查制度一般做法是建立政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu),把政務(wù)公開列入干部考核的范疇,同時(shí)建立外部評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制,如設(shè)立市民投訴中心,定期進(jìn)行民意調(diào)查。二、推行行政公開制度的作用行政處罰法等相關(guān)法律、法規(guī)的頒布和政策的建立對(duì)于推行行政公開制度起到了非常好的作用,對(duì)于改善干群關(guān)系、提高工作效率、預(yù)防和治理腐敗有著明顯的作用。但是也仍然存在著一些差距和問題:(1)政府行政公開的主體實(shí)踐中公開制度主要有:政務(wù)公開、廠務(wù)公開、審務(wù)公開、村務(wù)公開、街居務(wù)公開、立法公開、行政公開。有些人對(duì)行政公開的內(nèi)涵和范圍界定不清,在研究中和實(shí)務(wù)中任意擴(kuò)大或者縮小行政公開制度的范圍、方式。如實(shí)踐中對(duì)于行政公開的界定主要有以下幾種:最廣義說,一切有關(guān)公共事項(xiàng)都應(yīng)該予以公開。廣義說,代表性觀點(diǎn)有:所謂行政公開,就是指國(guó)家權(quán)力在其運(yùn)作過程中,除法律規(guī)定的特殊情形外,必須依照法定的程序予以公開,從而使黨政機(jī)關(guān)的所有事物和活動(dòng)都置于人民的普遍監(jiān)督和關(guān)注之下。狹義說,代表性觀點(diǎn)有:所謂行政公開,是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織,在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過程中,通過一定的形式,依法將有關(guān)行政事務(wù)的事項(xiàng)向社會(huì)公眾和特定的人公開,使其參與討論和決定國(guó)家事務(wù)、公共事務(wù)和公益事務(wù),對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督的原則和制度。最狹義說,代表性觀點(diǎn)有:行政公開是指政府機(jī)關(guān)的政務(wù)活動(dòng)除涉及國(guó)家安全或國(guó)家秘密并由法律規(guī)定不得公開的內(nèi)容外,通過多種形式公之于眾。對(duì)比上述觀點(diǎn),可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于行政公開的主體范圍和形式存在不同認(rèn)識(shí)。如最廣義說中行政公開的主體包括了黨、政、軍、法院、檢察院等各級(jí)系統(tǒng),甚至包括了實(shí)行自治的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企業(yè)的廠務(wù)公開。而廣義說將行政公開的主體范圍界定為黨政機(jī)關(guān),狹義說將行政公開的主體界定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織,最狹義說將行政公開的主體界定為政府機(jī)關(guān)。將行政公開等同于政務(wù)公開,或者是將行政公開的范圍擴(kuò)大到村務(wù)公開等屬于居民自治范圍的事項(xiàng),或者將行政公開的公開范圍僅限于行政機(jī)關(guān)的公開,而忽視了法律、法規(guī)及規(guī)章授權(quán)組織的公開,這樣做不利于行政公開制度的進(jìn)一步發(fā)展。(2)行政公開制度不只考慮群眾公開的問題,單行政公開制度一經(jīng)推出,立即為各地廣泛推行,但因其濃厚的政策性,缺乏相應(yīng)的制度保障,導(dǎo)致實(shí)用主義和形式主義盛行,在行政公開的范圍和內(nèi)容等方面表現(xiàn)出隨意性和零散性,難以成為穩(wěn)定的制度。同時(shí),有的地方片面理解中央領(lǐng)導(dǎo)的講話,將行政公開的范圍局限于解決群眾最關(guān)心的問題,只要群眾滿意就行,而不管行政公開本身的制度建設(shè)。這種做法在行政公開制度初期是不可避免的,但是不應(yīng)成為一種習(xí)慣性的思維和做法。這種做法暴露了一種實(shí)用主義的傾向。同時(shí)行政公開的推行存在著任意性和持續(xù)性,落實(shí)未能法制化。由于行政公開主要在基層政府和地方政府中實(shí)施,中央還沒有明確的法律和法規(guī)對(duì)行政公開的事項(xiàng)作出明確規(guī)定,因此,行政公開的實(shí)施具有較強(qiáng)的彈性,行政公開的實(shí)施受制于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)、權(quán)威和創(chuàng)造力,如果領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到位,給予高度重視,并有足夠的權(quán)威推行和協(xié)調(diào)政務(wù)公開,制定有力可行的策略和措施,那么行政公開就能夠開展得好,落實(shí)得深。反之,行政公開就落實(shí)不了,就會(huì)流于形式,走過場(chǎng)。這種現(xiàn)象也反映了行政公開制度的濃厚政策性,具有濃厚的“清官意識(shí)”和“不確定性?！?3)基層政府中行政公開主體的不統(tǒng)一由于中央在建立行政公開制度的初期,曾經(jīng)指出地方基層政權(quán)是行政公開的實(shí)施重點(diǎn),所以當(dāng)前各級(jí)政府在實(shí)施行政公開的過程中,對(duì)基層的注意力較多,行政公開的主體主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和市縣級(jí)的政府機(jī)關(guān),中央機(jī)關(guān)和省部級(jí)機(jī)關(guān)基本上處于原來的狀態(tài)。同時(shí)理論界對(duì)于行政公開主體也缺乏深入研究,研究重點(diǎn)主要集中在行政公開的義務(wù)主體,對(duì)于行政公開的權(quán)利主體的研究較少。當(dāng)然,隨著中國(guó)加入WTO之后解決透明度問題的需要,相關(guān)部級(jí)機(jī)關(guān)也正在擬定相關(guān)政策。(4)保守國(guó)家秘密法的特點(diǎn)現(xiàn)行制度關(guān)于行政公開內(nèi)容的規(guī)定非常不完善,最大的缺點(diǎn)表現(xiàn)在對(duì)于除外事項(xiàng)的解釋過于寬泛。如對(duì)于行政公開的內(nèi)容一般的界定是“除國(guó)家規(guī)定保密以外的其他事務(wù)”,這樣的界定實(shí)際上是非常不明確的。以《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》的規(guī)定為例,保守國(guó)家秘密法完全偏重于對(duì)國(guó)家機(jī)密的保護(hù),以防范國(guó)家機(jī)密的外泄為核心。對(duì)國(guó)家機(jī)密的適度開放及開放程序沒有明文規(guī)定。同時(shí)該法將國(guó)家秘密的密級(jí)分為“絕密”、“機(jī)密”、“秘密”三級(jí),似乎有對(duì)國(guó)家秘密的等級(jí)分類過多的嫌疑,容易造成國(guó)家秘密的泛濫。確定何為國(guó)家秘密沒有一個(gè)較為明確的標(biāo)準(zhǔn),國(guó)家機(jī)關(guān)享有較大的自由裁量權(quán),在實(shí)踐中很容易將國(guó)家秘密擴(kuò)大化,使得在具體實(shí)施行政公開的過程中,行政主體往往以國(guó)家秘密為由拒絕向公眾提供信息。因此,在以后的立法中,應(yīng)該明確何為國(guó)家的秘密事項(xiàng),何為國(guó)家機(jī)關(guān)可以公開的對(duì)象,應(yīng)該確定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),明確公開和秘密的界限。(5)行政公開的制度多樣性行政公開制度中,公開的方式是多種多樣的,各種不同的公開方式構(gòu)成了行政公開的制度多樣性。現(xiàn)行制度中多采用主動(dòng)公開方式和對(duì)所有人公開,除此之外,還有依申請(qǐng)公開的方式和對(duì)利害關(guān)系人的公開。不同的公開方式的公開范圍、公開對(duì)象、救濟(jì)途徑都是不一樣的,應(yīng)該加以區(qū)分。(6)組織內(nèi)部信息公開在現(xiàn)行行政公開制度的手段中,多局限于通過印制小冊(cè)子、上墻公開、工作流程表等傳統(tǒng)媒體方式公開,或者是公開的范圍多局限于行政公開主體的組織內(nèi)部,公眾如果需要獲得信息,往往需要前往義務(wù)主體內(nèi)部獲得信息,這種做法不利于提高行政公開的效率。即使強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)上政府的概念和網(wǎng)上公開的手段,但網(wǎng)頁上的信息或是更新得較慢或是內(nèi)容狹窄、時(shí)間短、隨意性大。如筆者曾經(jīng)登錄某直屬局網(wǎng)站,網(wǎng)頁公開內(nèi)容中介紹領(lǐng)導(dǎo)人員的章節(jié)竟然是其某前任因貪污被判處有期徒刑的領(lǐng)導(dǎo),網(wǎng)頁公開內(nèi)容的陳舊可見一斑。(7)不公開的援助規(guī)定是不夠現(xiàn)行制度中,如果義務(wù)主體不予公開,最多只是追究?jī)?nèi)部責(zé)任,缺乏對(duì)不予公開的法律救濟(jì)途徑。三、完善行政公共關(guān)系對(duì)策(一)制定和頒布行政公開方面的法律法規(guī)在社會(huì)主義法治國(guó)家中,行政應(yīng)該是法治行政,要逐步使法律法規(guī)成為行政機(jī)關(guān)行為的主要合法性依據(jù)。如前所述,我國(guó)的行政公開制度有政策性強(qiáng)的不足之處,政策作為行政公開制度建立初期的主要依據(jù)是可以理解的,但是在全國(guó)推行行政公開制度并使之更加深入,有必要制定和頒布行政公開方面的法律法規(guī),對(duì)行政公開的主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序、救濟(jì)途徑等相關(guān)問題作出規(guī)定。從世界范圍看,行政公開制度的立法模式主要有兩種:一種是制定《信息公開法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《政府采購法》等行政公開方面的特別法,其他程序方面的總則性規(guī)定適用《行政程序法》。代表國(guó)家有美國(guó)和日本;第二種是沒有特別法的規(guī)定,相關(guān)問題規(guī)定在《行政程序法》中,代表國(guó)家為德國(guó)中國(guó)應(yīng)該在吸取外來經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上根據(jù)中國(guó)行政公開的現(xiàn)實(shí)情況,制定出有中國(guó)特色的行政公開立法。在立法安排上,應(yīng)該先制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《政府采購法》、《信息公開法》等特別法、然后在這些法律的基礎(chǔ)之上,制定統(tǒng)一的行政程序法。(二)行政公開制度的內(nèi)涵行政公開制度是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律、規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的企事業(yè)組織和公務(wù)員依法主動(dòng)或者依申請(qǐng)將除國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以外的其他事項(xiàng)予以公開的制度。行政公開制度不同于政務(wù)公開制度,政務(wù)公開除了包括行政公開制度以外,還包括其他諸如院務(wù)公開、檢務(wù)公開等公開制度。行政公開制度不同于村務(wù)公開制度,因?yàn)榇鍎?wù)公開制度屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。因此說我國(guó)公開制度是由不同層級(jí)的制度組成的。(三)行政公開的主體目前行政公開的主體范圍主要集中在各級(jí)行政機(jī)關(guān)中,其中又主要集中在基層行政機(jī)關(guān)。而實(shí)際上行政公開的主體范圍不僅僅局限于行政機(jī)關(guān),而且應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)之外的其他行政主體,如法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的行使國(guó)家行政權(quán)力的組織。在實(shí)際推行中,對(duì)于行政主體的行政公開,可以采用先以行政機(jī)關(guān)的行政公開為龍頭,取得一定經(jīng)驗(yàn)后再行擴(kuò)大到法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。(四)對(duì)于公開的對(duì)象,可以分為公開化的單位和收費(fèi)公開兩種模式根據(jù)公開方式的不同,行政公開可以分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開;根據(jù)公開對(duì)象的不同,行政公開可以分為對(duì)所有人公開和對(duì)利害關(guān)系人的公開;根據(jù)公開的地點(diǎn)不同,可以將之分為公報(bào)的公開、閱覽室的公開、復(fù)制的公開;根據(jù)收費(fèi)與否,可以分為免費(fèi)的公開和收費(fèi)的公開。在我國(guó),行政公開的主要形式是行政主體主動(dòng)公開,缺乏對(duì)于依申請(qǐng)公開的詳細(xì)規(guī)定和深入研究,從而影響了行政公開的效果,因此,我們應(yīng)該加強(qiáng)行政公開方式的多樣化,增加依申請(qǐng)公開的規(guī)定和對(duì)利害關(guān)系人公開的規(guī)定。1、公開的方式主動(dòng)公開是指國(guó)家行政主體及其工作人員按照法律規(guī)定的義務(wù)主動(dòng)將國(guó)家行政主體及其工作人員的有關(guān)情況登載在有關(guān)報(bào)紙上、公報(bào)上或者國(guó)家行政主體及其工作人員主動(dòng)公開有關(guān)情況的一種公開方式。依申請(qǐng)公開是指權(quán)利主體按照一定的程序和條件向負(fù)有公開信息義務(wù)機(jī)關(guān)和工作人員請(qǐng)求公開某項(xiàng)情報(bào)的方式。2、與公開相關(guān)之程序?qū)λ腥斯_就是公開的對(duì)象是國(guó)家的全體公民、組織,沒有資格上的限制。而對(duì)利害關(guān)系人公開就是公開的對(duì)象僅限于和公開的資料、信息、消息有利害關(guān)系的特定人。在對(duì)所有的人公開的方式中,行政主體公開的對(duì)象是國(guó)家的全體公民、組織,沒有資格上的限制,而對(duì)利害關(guān)系人公開的對(duì)象僅限于與公開的資料、信息、消息有利害關(guān)系的人。如《行政處罰法》第31條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定以前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)。這是公開的范圍僅限于當(dāng)事人?！缎姓?fù)議法》第23條第2款規(guī)定:申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提供的書面答復(fù)、做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料,除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外,行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。這時(shí)的公開范圍僅限于申請(qǐng)行政復(fù)議的申請(qǐng)人和行政復(fù)議第三人。我國(guó)澳門地區(qū)行政程序法第60條(利害關(guān)系人之資訊權(quán))規(guī)定:如私人有所請(qǐng)求,有權(quán)取得由行政當(dāng)局提供與其中直接利害關(guān)系之行政程序進(jìn)行情況之資訊,并有權(quán)獲知對(duì)該程序作出之確定性決定?！度鹗啃姓绦蚍ā返?6條規(guī)定:當(dāng)事人或者其代理人有權(quán)就本身之案件,向原處分官署或該官署所指定之邦之官署所在地,請(qǐng)求閱覽卷宗。由此可見,前者的范圍遠(yuǎn)大于后者的范圍。這也是這兩種公開方式最大的區(qū)別。(五)公開的內(nèi)容模式行政公開的范圍是行政公開中一個(gè)最基本的問題。世界各國(guó)對(duì)于行政公開的范圍有兩種不同的立法例:一種是列舉行政公開的事項(xiàng);一種是采用概括式加排除式的規(guī)定。首先概括規(guī)定行政主體的信息應(yīng)該予以公開,然后再采用排除式的規(guī)定例外事項(xiàng),例外事項(xiàng)一般為國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。美國(guó)情報(bào)自由法采用第一種立法例。具體如下:第一,規(guī)定行政機(jī)關(guān)在原則上應(yīng)主動(dòng)積極對(duì)任何人公開行政機(jī)關(guān)所掌握的情報(bào)、資料;第二,對(duì)免除公開事項(xiàng)(exemptions),規(guī)定了具有可行性的標(biāo)準(zhǔn),取代了舊法中的含糊不清的規(guī)定;第三,行政主體對(duì)拒絕公開負(fù)舉證責(zé)任,行政主體必須向行政裁判機(jī)構(gòu)或者法院證明拒絕行為符合法定的不予公開標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),還應(yīng)該注意對(duì)于個(gè)人隱私或者商業(yè)秘密的公開范圍問題和不予公開的訴訟。因此,我國(guó)行政公開對(duì)于公開內(nèi)容可以采用概括式和列舉式模式:(1)行政主體應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容①行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件;行政主體的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責(zé)權(quán)限以及辦事規(guī)則;行政主體的相關(guān)工作人員的錄用、考核、獎(jiǎng)懲、任免以及相當(dāng)級(jí)別公務(wù)員的收入;④行政主體的財(cái)產(chǎn)收支要公開;⑤行政執(zhí)法依據(jù)、程序、過程、認(rèn)定事實(shí)、救濟(jì)途徑等;⑥其他重大行政事項(xiàng)以及決策過程。(2)不予公開的內(nèi)容①國(guó)家秘密;商業(yè)秘密;個(gè)人隱私。(3)行政主體對(duì)不予公開的事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任(六)確定相對(duì)人的請(qǐng)求權(quán)作為根據(jù)有權(quán)利有救濟(jì)的法律原理,行政公開制度應(yīng)該有救濟(jì)程序的保障。在現(xiàn)代國(guó)家的行政公開制度中,普遍建立了行政公開的法律救濟(jì)原則。申請(qǐng)救濟(jì)的人一般有兩種,要求反對(duì)公開的任何反對(duì)公開的利害關(guān)系人。根據(jù)申請(qǐng)人獲取救濟(jì)原則,當(dāng)申請(qǐng)人的請(qǐng)求權(quán)遭到了國(guó)家機(jī)關(guān)的不當(dāng)否決時(shí),或者是利害關(guān)系人認(rèn)為申請(qǐng)人的請(qǐng)求構(gòu)成了對(duì)自己的損害,有權(quán)獲得救濟(jì),可以向行政機(jī)關(guān)或者法院提