中國央企境外資產監(jiān)管問題研究

中國央企境外資產監(jiān)管問題研究

2011年6月，國資委發(fā)布了《中央企業(yè)外國主權管理辦法》和《中央企業(yè)外國主權管理辦法》，這是近年來我國中央企業(yè)外國資產監(jiān)督管理的又一進步。新頒布的兩個管理辦法和以往出臺的相關法規(guī)和政策組合在一起,構成了一個有機的整體,對央企境外投資風險控制以及境外資產監(jiān)管形成了有力的約束。從央企境外資產監(jiān)管存在的問題出發(fā),我們認為,目前的法律、法規(guī)和政策體系已經搭建了一個有效的監(jiān)管框架,在這一框架之下,境外投資過程中的多種風險都可以置于監(jiān)管部門的控制之下。但僅有法規(guī)層面的約束是不夠的,要想從根本上杜絕中央企業(yè)境外資產受損的風險,還須在深化國有企業(yè)改革、健全海外投資和境外資產監(jiān)管的機制上多下工夫。對外投資存在瓶頸在我國境外直接投資中,央企占據了絕對的主導作用,占到了中國對外直接投資存量和流量的80%以上。因此,央企境外資產監(jiān)管問題是中國海外投資風險管理中最為重要的內容。從央企海外投資出現(xiàn)風險的情況來看,造成央企境外投資風險的原因非常復雜,涉及以下多個方面的問題:首先,投資對象國潛在風險大。近幾年發(fā)生風險的地方,如尼日利亞、利比亞等,都是投資環(huán)境較差、投資風險較高的地區(qū),中國在這些地區(qū)的投資規(guī)模相對較大。除了亞洲地區(qū)之外,中國大量的對外投資都流向了非洲、拉丁美洲等地區(qū),這些地區(qū)普遍存在政局不穩(wěn)、法制不健全、腐敗滋生等問題,加大了央企對外投資的風險。導致中國對外投資獨特去向的原因也是多方面的:一是由全球投資的梯度性決定的。中國是新興市場國家,以中國企業(yè)的技術優(yōu)勢和國際競爭力水平,在亞非拉發(fā)展中國家更容易獲得市場認可。而在歐美等發(fā)達市場,由于競爭水平較高、市場也較為飽和,中國企業(yè)難以獲得一席之地。二是由中國的外交關系決定的。由于歷史原因,中國和非洲、拉丁美洲國家外交關系更為緊密,中國在這些地區(qū)的駐外機構在和當?shù)卣疁贤?、提供輔助等方面也更為有力。三是由我國的投資產業(yè)結構決定的。中國對外投資(尤其是央企)中有相當一部分是以獲得能源、資源為目的的,由于歐美日等發(fā)達國家對主流能源產地、資源產地的控制,中國企業(yè)在對外投資中,只能在邊緣地帶尋找切入點。其次,投資主體缺乏國際經驗。在上世紀60年代末,中國就有對外投資,但中國企業(yè)真正意義上的“走出去”,是近十幾年才開始的事情,央企開始大規(guī)模對外投資,則是2003年以后的事情。所以,央企總體上仍然是非常缺乏國際經驗的,這表現(xiàn)在以下幾個方面:一是缺乏對國際資產定價的能力。這一點在中鋁入股力拓、中石化收購Addax等交易中都可以看出來,央企的對外并購,往往發(fā)生在被并購資產的歷史性高價上。二是對國際社會缺乏深入了解,體現(xiàn)在對投資對象國的法律制度、社會文化等方方面面。這導致央企在投資或事后經營過程中,沿用國內的管理辦法,造成與當?shù)厣鐓^(qū)的沖突,給對外投資以及后續(xù)的經營帶來巨大的風險。三是缺乏跨文化的管理人才。中國企業(yè)國際化才剛剛起步,國內普遍缺乏可以進行跨文化管理的人才,而國際人才又存在語言、報酬等多個方面的障礙。四是缺乏融入當?shù)厣鐓^(qū)的意愿和能力。在許多國家,除了中央和地方政府之外,媒體、社區(qū)、民眾都是構成企業(yè)經營環(huán)境的重要因素,甚至是決定性因素,這一點和中國國內是完全不同的。所以許多跨國公司在對外投資的過程中,都會通過參與媒體、提供公益事業(yè)等形式參與當?shù)厣鐓^(qū),而我國央企對這些活動不夠重視,甚至造成企業(yè)與當?shù)厣鐓^(qū)格格不入。再者,央企經營管理機制上的問題。央企今天的經營機制是國有企業(yè)改革后形成的,在央企改革過程中,從經營活動市場化、創(chuàng)造競爭環(huán)境等方面進行了一系列的改革。但是,在人事任免(這里主要指管理層)的市場化上則進展較緩慢。當前的人事任免存在兩個問題:一是總經理并不是由市場決定,還存在政企互通的情況,而且非常普遍。這樣就不能保證是最具市場經營能力的人來經營央企,也不能保證央企管理中央企業(yè)對外投資過程中存在的普遍現(xiàn)象,使得中央企業(yè)在對外投資時付出了巨額的“學費”。而在全球投資與并購業(yè)務中,這些都是非?；竞完P鍵的環(huán)節(jié),是降低投資風險的重要途徑。二是海外腐敗問題。由于之前缺乏對境外資產監(jiān)管的相應辦法,使得央企境外投資行為幾乎不受任何約束,一些央企的駐外機構成為了“駐外接待站”。三是央企對外投資時多抱急功近利的心態(tài)。對于短期能見效、規(guī)模大的并購項目非常有興趣,但這類投資往往政治和經濟風險都比較大。而對于長期見效的綠地投資(不管是獨資還是合資)則興趣不大,而事實上,由于風險小、容易獲得當?shù)卣С值仍?綠地投資恰恰是央企對外投資的最佳方式。央企境外資產監(jiān)管缺乏有效的監(jiān)督機制在上世紀90年代初期,中國曾經對境外國有資產保值增值、監(jiān)管等方面有過系統(tǒng)的規(guī)定,由于此后國有企業(yè)陷入困境以及進行改革,加上國有資產監(jiān)管部門機構調整,這些法規(guī)已經少有人問津。我國現(xiàn)在的境外資產監(jiān)管法規(guī),是在2008年前后才開始建立的。2008年之前,國資委就將“三重一大”制度在中央企業(yè)試點。到2010年,中辦、國辦印發(fā)了《關于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》,進一步將這一制度推廣到所有國有企業(yè)?！叭匾淮蟆钡闹饕康?是確立了國有企業(yè)(包括中央企業(yè))集體決策的問題,根據“三重一大”的有關規(guī)定,境外投資屬于需要集體決策的事項之一。然后,是國資委2008年頒發(fā)的《中央企業(yè)資產損失責任追究暫行辦法》,對導致中央企業(yè)資產損失的各種違規(guī)行為進行了明確,這一辦法可以說是確立了境外資產監(jiān)管的基礎,可以說讓中央企業(yè)境外資產監(jiān)管做到了“有法可依”。根據《中央企業(yè)資產損失責任追究暫行辦法》的規(guī)定,中央企業(yè)要“合層是以企業(yè)發(fā)展為主要目標。以目前中央企業(yè)的規(guī)模,要管理好實非易事,這種情況下,更需要通過市場甄選來找到最有市場經營能力的人才。二是總經理任期對長期投資行為形成了較大的束縛。中央企業(yè)由于經營領域的原因,多數(shù)對外投資都屬于長期投資,長期投資要想在三年內見效是很難的。在這種情況下,要么企業(yè)不愿意進行對外投資,要么選擇容易見效的項目進行投資,會表現(xiàn)出急功近利的心態(tài)。最后,投資過程中的不規(guī)范因素較多。除了上述兩個方面的客觀原因,在主觀上,中央企業(yè)對外投資存在著諸多不規(guī)范的因素,這也是導致中央企業(yè)境外資產高風險的原因:一是中央企業(yè)對外投資缺乏科學性。在投資前,對于投資是否符合企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,少有深入的分析;在投資過程中,對投資國的投資環(huán)境(尤其是對環(huán)境規(guī)制、工會等方面的法律)缺乏了解;在項目投資后,缺乏對項目的長期規(guī)劃。這些都是目前法合規(guī)”,不合規(guī)、不合法行為導致了資產損失,將追究相關人員的責任。最新頒布的《中央企業(yè)境外國有產權管理暫行辦法》和《中央企業(yè)境外國有資產監(jiān)督管理暫行辦法》,主要有兩個方面的內容:一是將以往的規(guī)定進行了匯總,形成統(tǒng)一的法規(guī)。二是建立了緊急事件“實時報告”制度,為中央企業(yè)境外投資風險應急機制打下了一個很好的基礎。可以說,到目前為止,央企境外資產監(jiān)管的法規(guī)是相對完善、健全的,可以對央企境外投資過程中的許多不規(guī)范行為進行約束,搭建了一個很好的監(jiān)管框架,為循序漸進解決央企境外投資風險問題邁出了第一步。當然,僅僅有目前的法律框架是不夠的,如果沒有一個完善的機制來鼓勵對外投資,那么現(xiàn)有的法律框架很有可能成為一種束縛,不利于央企境外投資的健康發(fā)展。在現(xiàn)行法律框架的基礎上,還需要在以下幾個方面有所改觀:一是要建立境外資產監(jiān)管的物質基礎,那就是需要有境外機構的單獨報表。二是要增加外部參與,如果境外機構單獨報表,那么公眾參與程度會上升。同時,要建立外部專家參與的投資決策和風險控制體系。三是要進一步改革央企管理層甄選機制。四是要增加國際協(xié)調。以市場為導向,加強央企資產管理要徹底杜絕或減少央企境外投資風險,必須在機制建設上下工夫:首先,要建立境內外分表報表的信息披露機制。和普通企業(yè)不同,中央企業(yè)具有資產規(guī)模大、境外投資活動多的特點,而且又是國有資產。所以,中央企業(yè)的信息披露不能參照一般的標準,而應該實行更嚴格的規(guī)定。中央企業(yè)可以參照國有商業(yè)銀行的做法,對境內資產和境外資產進行分別報表。如果缺乏境內外分別報表的制度,一則會導致中央企業(yè)監(jiān)管缺乏物質基礎,二則會使中央企業(yè)監(jiān)管缺乏公眾參與,事倍功半。其次,要建立央企管理層的市場化甄選機制。這是我國國有企業(yè)改革過程中所留下的一個較為突出的問題。從國有資產管理角度看,政府部門代表出資方選派董事長,這是非常合理的。但是,根據公司治理的基本原則,總經理和相關管理層應當由董事會通過市場化原則選定,而不是國有資產監(jiān)管部門委任。目前的委任制已經表現(xiàn)出了諸多的弊端,對于中央企業(yè)的長期投資行為造成了嚴重的制約,也增加了投資過程中的短視現(xiàn)象和急功近利,已經成為了境外投資風險上升的主要原因。要徹底解決這一問題,必須建立市場化的管理層甄選機制,通過市場化招聘的形式尋找最有經營能力的人才來對中央企業(yè)境內外資產進行管理,并為有利于國家產業(yè)發(fā)展和全球戰(zhàn)略布局的長期投資行為創(chuàng)造條件。從目前中央企業(yè)的報酬水平來看,這是完全可以實現(xiàn)的。再者,要建立有外部參與的決策和風險控制體系。中央企業(yè)受“三重一大”制度的約束,可以說境外投資已經屬于集體決策了。但是考慮到中央企業(yè)的規(guī)模,單是集體決策是不夠的,而且,受中央企業(yè)董事會和管理層知識結構的限制,集體決策并不能代表理性決策。在這一點上