城市規(guī)劃中的行政行為分析研究 行政管理專業(yè)

PAGEPAGE2開題報告選題論城市規(guī)劃中行政行為的有效性本選題的意義及國內(nèi)外發(fā)展狀況：城市規(guī)劃是一項科學(xué)性、應(yīng)用性和綜合性很強的工作，通過規(guī)劃，可以合理確定城市的發(fā)展方向、規(guī)模和布局，統(tǒng)籌安排各項建設(shè)，協(xié)調(diào)各方面在建設(shè)中的矛盾，使之逐步發(fā)展成為設(shè)施比較“完善、環(huán)境清潔優(yōu)美，有利生產(chǎn)、方便生活，并能適應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化需要的現(xiàn)代化新型城市。”行政機關(guān)作為城市規(guī)劃的主體，其行政行為直接影響著城市規(guī)劃的成效，分析城市規(guī)劃中的行政行為之有效性正是基于當代城市規(guī)劃中的不合理現(xiàn)象所透視出的失效行政行為，合理有效的行政行為有助于協(xié)調(diào)城市規(guī)劃的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。因此，隨著城市的發(fā)展，城市規(guī)劃中的行政行為也理應(yīng)不斷趨于科學(xué)化，進而趨于更有效的行政行為，如此才能保證科學(xué)發(fā)展理念的貫徹，才能真正的造福人類。目前，國內(nèi)外關(guān)于城市規(guī)劃中行政行為的有效性的研究仍然處于未成熟階段，還有待綜合不同學(xué)科知識與理論進行深入研究，因此，該課題的研究具有現(xiàn)實需要和理論需要的雙重價值。研究內(nèi)容：鑒于現(xiàn)實和理論的需要，本課題主要是以我國現(xiàn)階段城市規(guī)劃所反映出的行政行為有效性問題作為研究對象，分析了城市規(guī)劃、行政行為、城市規(guī)劃中行政行為及其有效性的涵義和現(xiàn)狀，探討城市規(guī)劃中行政行為的失效問題并通過對其產(chǎn)生原因進行深入剖析，從而對實現(xiàn)城市規(guī)劃中行政行為有效性的方法進行嘗試性的研究。研究方法、手段及步驟：研究方法：通過查閱相關(guān)的感性和理性資料，綜合分析城市規(guī)劃的行政行為，結(jié)合實際歸納出有效的行政行為以及實現(xiàn)的途徑。研究手段：查看書籍報刊。研究步驟：分析主題、有針對性地收集資料；分析資料、歸納和演繹；結(jié)合實際、哲理化表述。參考文獻：[1]譚縱波.城市規(guī)劃[M].清華大學(xué)出版社,2005年版.[2]李允.城市設(shè)計中的政府行為分析[J].行政與法,2008(12).[3]石東坡.行政行為及其特征的再探討[J].法學(xué)論壇.2000年,第1期.[4]任曉林.政府行為的“雙重效應(yīng)”解析[J].理論與改革,2000年版.第2期[5]國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所課題組.改革開放以來中國特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑[J].改革,2008(7).[6]韓俊.中國經(jīng)濟改革30年·農(nóng)村經(jīng)濟卷[M].重慶:重慶出版社,2008.[7]盧科.集約式城鎮(zhèn)化—開創(chuàng)有中國特色的新型城鎮(zhèn)化模式[J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2005(12).[8]彭永林.建設(shè)節(jié)約型社會與政府行為[J].中共中央黨校學(xué)報,2006(2).[9]白永秀.中國經(jīng)濟改革30年·資源環(huán)境卷[M].重慶:重慶出版社,2008.[10]生青杰.城市規(guī)劃不該只由政府說了算[J].中國經(jīng)濟導(dǎo)報,2006(7)[11]吳江王斌申麗娟.中國新型城鎮(zhèn)化進程中的地方政府行為研究[J].中國行政管理,2009(6).[12]曹曉漾.行政行為效力在實踐中存在的問題及對策[J].河南廣播電視大學(xué)學(xué)報,2009(7).論城市規(guī)劃中行政行為的有效性摘要現(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟和社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，不合理、不科學(xué)的城市規(guī)劃造成了社會資源的巨大浪費，嚴重地制約了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。政府作為城市規(guī)劃的主要編制者和實施者，其行政行為的有效性是城市規(guī)劃是否符合城市發(fā)展目標的重要因素。然而，在城市規(guī)劃的實際過程中，不少地方?jīng)Q策者為了追求政績和個人利益，盲目地對城市進行過度規(guī)劃甚至是隨意規(guī)劃，不僅對城市的性質(zhì)、功能和發(fā)展目標把握不準，而且沒有考慮到城市居民的生活舒適度和滿意度。因此，對城市規(guī)劃中行政行為的有效性進行研究具有重要現(xiàn)實意義。與此同時，各國學(xué)者對于行政行為的有效性問題仍未達成共識。本文旨在通過對城市規(guī)劃中行政行為的有效性問題進行一次嘗試性的研究，從而分析出城市規(guī)劃中行政行為失效的原因，并針對所研究問題提出可行性的解決途徑和方法，以期完善政府在城市規(guī)劃中的主導(dǎo)作用，以行政行為的有效性來引導(dǎo)城市規(guī)劃，營造健康安全、人人享有的新型城市。關(guān)鍵字：城市規(guī)劃；行政行為；有效性TheValidityofAdministrativeActionontheUrbanPlanningAbstractAtthisstage,ourcountryisinthetransitionoftheeconomicandsocialdevelopment.Unreasonableandunscientificurbanplanningresultedinahugewasteofsocialresources,whichseriouslyconstrainsthedevelopmentofthesocialandeconomic.Governmentastheprimaryproducersandimplementersofurbanplanning,itsvalidityofadministrativeactionisanimportantfactorinwhethertheurbanplanningcompliancewiththeurbandevelopmentgoals.However,intheactualprocessofurbanplanning,manylocaldecisionmakersblindlyplanthecitiesovertheplanningandevencasuallyjustforthepursuitofgovernmentperformanceandpersonalinterests.Themakersnotonlyuncertainthecity’snature,functionsandthedevelopmentgoals,butalsotakethelivesofurbanresidentscomfortandsatisfactionintoaccount.Therefore,thestudyofthevalidityofadministrativeactionhasgreatofpracticalsignificance.Atthesametime,scholarsfromvariouscountrieshavenotyetreachedaconsensustothevalidityofadministrativeaction.Thisarticleaimstoanalyzethereasonsofthefailurebehaviorofadministrativeactionintheurbanplanningprocess,suggestthefeasibilitysolutionwaysandmeanstotheproblemsunderthestudytoimprovetheGovernment’sleadingroleinurbanplanningtorealizethevalidityofadministrativeactiontoguidetheurbanplanningandcreatethenewcitythathealthandsafety,everyoneenjoy.Keywords:urbanplanning,administrativeaction,validityPAGE1目錄1.前言 22.城市規(guī)劃的概述 32.1城市規(guī)劃的涵義 32.1.1城市規(guī)劃的定義 32.1.2城市規(guī)劃的特點 42.2城市規(guī)劃的現(xiàn)實意義和作用 43.城市規(guī)劃中行政行為的概念 63.1行政行為的涵義 63.1.1行政行為的定義 63.1.2行政行為的特征 63.2行政行為的分類 73.3城市規(guī)劃中行政行為的涵義 74.城市規(guī)劃中有效的行政行為和無效的行政行為 84.1城市規(guī)劃中行政行為有效性的界定 84.2城市規(guī)劃中行政行為失效的四大因素 94.2.1片面追求經(jīng)濟增長 94.2.2以地方利益為目標 94.2.3城市經(jīng)營中的資金取向 94.2.4政府失誤型決策行為和執(zhí)行行為 104.3城市規(guī)劃中行政行為失效的深層次原因 104.3.1觀念上 104.3.2理念上 104.3.3角色上和權(quán)限上 114.4我國城市規(guī)劃中行政行為失效的影響 114.4.1我國城市規(guī)劃中行政行為的失效 114.4.2我國城市規(guī)劃中行政行為失效的影響 135.城市規(guī)劃中有效行政行為的途徑和現(xiàn)實意義 155.1思想上，樹立科學(xué)有效的城市發(fā)展觀和正確的政績觀 155.2理念上，建立“以人為本”的公仆意識 155.3作風(fēng)上，強調(diào)“求真務(wù)實”的行政行為 165.4制度上，規(guī)范行政行為的有效性 165.5主體上，限制城市規(guī)劃者權(quán)力的絕對性 165.6效益上，強化城市的綜合治理 175.7途徑上，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市生態(tài)環(huán)境 176.結(jié)論 19參考文獻 20致謝 211.前言城市規(guī)劃作為一門學(xué)科，是一個兼具歷史性與時代性的應(yīng)用學(xué)科，其學(xué)科知識具有愈益凸顯的綜合性特征。該學(xué)科從最初的出現(xiàn)到基本形成距今不過是160至80年前譚縱波.城市規(guī)劃[M].清華大學(xué)出版社,2005年版.第3—5頁.的事情，在我國則歷史更短，從上個世紀90年代前后開始，伴隨我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，適應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境的城市規(guī)劃才開始作為主角逐漸登上歷史的舞臺。我國《城市規(guī)劃法》(1990)第12條規(guī)定：“城市人民政府負責(zé)組織編制城市規(guī)劃?！庇纱丝梢?，組織和編制城市規(guī)劃是市縣人民政府的一項重要職責(zé)。政府作為城市規(guī)劃管理的主體，其行政行為的效力在很大程度上決定了城市發(fā)展的現(xiàn)狀與未來。雖然各國學(xué)者在行政行為的有效性問題上仍未能達成共識，但其所確立的基本規(guī)范體系令人矚目。如德國、奧地利、日本等國在其行政程序法典中，一般都以行政行為是否有“重大、明顯”瑕疵作為判斷其是否“譚縱波.城市規(guī)劃[M].清華大學(xué)出版社,2005年版.第3—5頁.隨著市場經(jīng)濟的日益繁榮和公民參政意識的增強，傳統(tǒng)的由政府作為唯一主體的城市規(guī)劃行為的壟斷性，日益面對民主性、合理性與科學(xué)性的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段，中國的城市化正在加速，科學(xué)發(fā)展尤為重要，城市功能與發(fā)展目標的定位應(yīng)體現(xiàn)以人為本的核心理念。正如中國著名規(guī)劃大師梁思成所言，城市規(guī)劃的最高目標是使市民安居樂業(yè)，這是非常重要的。因此，作為城市規(guī)劃的主體，政府規(guī)劃部門理應(yīng)制定嚴格的用地標準，對城市的人均占地、耗能、用水、交通運輸結(jié)構(gòu)等，做出科學(xué)合理的規(guī)定，因地制宜地提出城市發(fā)展目標，增強城市規(guī)劃行政行為的有效性。在事實上，規(guī)劃浪費現(xiàn)象無處不在，這不僅折射出政府城市規(guī)劃行政效能低下，同時也嚴重地制約了我國城市化進程。基于上述理論和現(xiàn)實需要，本文將通過綜合運用語義分析、邏輯分析、功能分析、規(guī)范分析、個案研究、比較研究等方法對城市規(guī)劃中行政行為的有效性進行探討，重點解決城市規(guī)劃中行政行為之有效性的涵義、現(xiàn)狀、問題以及解決問題的途徑和方法。2.城市規(guī)劃的概述研究城市規(guī)劃中行政行為的有效性問題必須從城市規(guī)劃、行政行為、有效性等基本概念的界定著手，否則，概念的模糊不清必然會影響研究的深入進行。為此，本章首先對城市規(guī)劃中行政行為的概念做了嘗試性的概述，旨在限定并確定本文的研究范圍。同時，進一步對城市規(guī)劃中行政行為的有效性概念進行界定，目的在于從總體上把握基本特征，為其他問題奠定研究基礎(chǔ)。2.1城市規(guī)劃的涵義城市規(guī)劃是政府職能已經(jīng)成為政府和規(guī)劃界的共識，但是要回答這一職能具體是什么并不容易，因為在各種不同的社會、經(jīng)濟、歷史、文化背景下，各國對于城市規(guī)劃的理解有著較大的差異。2.1.1城市規(guī)劃的定義在英國，“城市規(guī)劃”被稱為“townplanning”。英國的《不列顛百科全書》中有關(guān)城市規(guī)劃與建設(shè)的條目中提到：“城市規(guī)劃與改建的目的，不僅僅在于安排好城市形體——城市中的建筑、街道、公園、公用事業(yè)以其他的各種要求，而且，更重要的在于實現(xiàn)社會與經(jīng)濟目標。城市規(guī)劃的實現(xiàn)要靠政府的運籌，并需運用調(diào)查、分析、預(yù)測和設(shè)計等專門技術(shù)?！庇某鞘幸?guī)劃可以看作是更大空間范圍內(nèi)的社會經(jīng)濟與空間發(fā)展規(guī)劃。在美國，“城市規(guī)劃”被成為“cityplanning”。美國國家資源委員將城市規(guī)劃定義為：“城市規(guī)劃是一種科學(xué)、一種藝術(shù)、一種政策活動，它設(shè)計并指導(dǎo)空間的和諧發(fā)展，以適應(yīng)社會與經(jīng)濟的需要”。美國的城市規(guī)劃可以看作是覆蓋更廣泛范圍的規(guī)劃體系。我國在20世紀80年代前，基本上是沿用了原蘇聯(lián)對城市規(guī)劃的定義：“整個國民經(jīng)濟計劃工作的繼續(xù)和具體化，并且是國民經(jīng)濟中一個不可分割的組成部分。它是根據(jù)發(fā)展國民經(jīng)濟的年度計劃、五年計劃和遠景計劃來進行的”。改革開放之后，我國對之做了修改，把“城市規(guī)劃”定義為“對一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合布局、具體安排和實施管理”。從各國對“城市規(guī)劃”的不同解析中，不難發(fā)現(xiàn)，這些定義之間存在著共同點，這也是我們理解“城市規(guī)劃”內(nèi)涵的關(guān)鍵所在。首先，有一個明確的空間范圍；其次，作為實現(xiàn)社會、經(jīng)濟諸目標的技術(shù)手段；再次，以物質(zhì)空間為作用對象；最后，包含政策性因素和社會價值判斷。譚縱波.城市規(guī)劃[M].清華大學(xué)出版社,2005年版.第7譚縱波.城市規(guī)劃[M].清華大學(xué)出版社,2005年版.第7—8頁.2.1.2城市規(guī)劃的特點2.1.2.1多學(xué)科綜合性城市規(guī)劃在學(xué)科知識結(jié)構(gòu)和理論上涉及多種學(xué)科；在實踐中涉及社會、經(jīng)濟、環(huán)境與技術(shù)諸方面因素的統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)發(fā)展。這一基本特點主要體現(xiàn)在：第一，對象的多樣性。城市實際上就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，因而城市規(guī)劃必然面對多樣化的城市活動。第二，問題的綜合性?；诔鞘械膹?fù)雜性，城市規(guī)劃必然涉及諸多領(lǐng)域的問題，要解決這些問題，必然要對所面對的問題進行綜合分析和評價，這就涉及對多學(xué)科知識的綜合運用。2.1.2.2政策性、法規(guī)性事實上，城市規(guī)劃作為政府行政的工具，其本身就是政策的直接體現(xiàn)。因此，城市規(guī)劃的各個層面中均體現(xiàn)不同的政策性因素，大到諸如保護耕地的政策，小到各類城市用地的面積、比例指標，甚至是廣場、馬路的規(guī)劃都需要政府的政策方針加以糾正。同時，在市場經(jīng)濟與法制化的現(xiàn)代社會中，城市規(guī)劃已成為城市建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域中一項重要的游戲規(guī)則。即在政策明確的前提下，采用具有強制性的手段來貫徹政策的實施。2.1.2.3長期性、經(jīng)常性只要城市存在、發(fā)展、變化，城市規(guī)劃就會存在?？梢姵鞘幸?guī)劃是永無止境的，例如一個戰(zhàn)略性的城市目標往往需要長時期的多輪次的城市規(guī)劃與實踐反復(fù)反饋、反復(fù)修改調(diào)整。此外，城市規(guī)劃又是一項經(jīng)常性的工作，由于城市發(fā)展現(xiàn)狀處于不斷變化中，如果不及時有效地對城市發(fā)展的目標加以修正，必然會降低城市規(guī)劃中行政行為的有效性并且難以應(yīng)對不斷變化的城市發(fā)展建設(shè)現(xiàn)狀。2.1.2.4實踐性、地方性編制城市規(guī)劃的根本目的就是要以此來指導(dǎo)城市發(fā)展與建設(shè)，作為城市規(guī)劃管理工作的依據(jù)而且其效能要依靠實踐來檢驗?？梢?，城市規(guī)劃必須注重其可操作性，使得理論與實踐能夠有效地結(jié)合一起。由于不同國家、地區(qū)所面臨的問題不同，除了國家所執(zhí)行的統(tǒng)一政策、法規(guī)、標準外，城市規(guī)劃更多地反映了地方政府的意志。因此，城市規(guī)劃也是一項地方性很強的工作。2.2城市規(guī)劃的現(xiàn)實意義和作用無論從世界各國，還是從我國建國以來各個歷史時期的情況來看，城市規(guī)劃均被作為重要的政府職能。從一定意義上說，城市規(guī)劃體現(xiàn)了政府指導(dǎo)和管理城市建設(shè)和發(fā)展的政策導(dǎo)向。改革開發(fā)以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，城市規(guī)劃以其高度的綜合性、戰(zhàn)略性、政策性和實施管理手段，在優(yōu)化城市土地和空間資源配置、合理調(diào)整城市布局、協(xié)調(diào)各項建設(shè)、完善城市功能、有效提供公共服務(wù)、整合不同利益主體的關(guān)系，從而實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，維護城市整體和公共利益等方面，發(fā)揮著日益突出的作用。 3.城市規(guī)劃中行政行為的概念1999年國際建協(xié)第20屆世界建筑師大會在北京召開，通過了吳良鏞教授起草的《北京憲章》；2006年，“中國城市規(guī)劃學(xué)會成立50周年慶典大會”上發(fā)布了《中國城市規(guī)劃廣州宣言》。這一進程，不僅向世人宣示中國城市規(guī)劃師對于城市發(fā)展問題的基本立場，向社會宣傳城市規(guī)劃專業(yè)知識與價值觀念，而且也體現(xiàn)著我國城市規(guī)劃的前進步伐。從總體上看,我國城鎮(zhèn)化正在進入加速發(fā)展階段，不論從速度還是規(guī)模上，都是人類歷史上前所未有的。從1978年到2000年這短短的20幾年間，小城鎮(zhèn)由2176個增加到了20312個，城市的數(shù)量由190個增加到了663個，其中大城市、特大城市及超大城市有93個，城市化水平顯著提高。政府在中國傳統(tǒng)城市化進程中占據(jù)著主導(dǎo)地位,既是政策的提供者，又為政策的有效實施提供了良好的運行環(huán)境。目前，我國城市建設(shè)在城市規(guī)劃相關(guān)部門的指導(dǎo)下已經(jīng)取得了令世人矚目的巨大成就，同時正面臨著更快更大規(guī)模的發(fā)展。但是縱觀中國城市建設(shè)過程，在肯定建設(shè)取得的巨大成就的同時也不能忽視在城市規(guī)劃中由于行政行為的異化而導(dǎo)致的一系列問題，這些問題如果不在今后的大規(guī)模城市規(guī)劃建設(shè)中加以解決，必將嚴重影響到我國城市建設(shè)質(zhì)量，以致患上難以解決的“城市病”，造成建設(shè)資源的極大浪費。3.1行政行為的涵義3.1.1行政行為的定義行政行為是指具有國家行政職權(quán)的機關(guān)、組織及其工作人員行使行政職權(quán)或與之相關(guān)聯(lián)的、影響當事人權(quán)益或社會公益的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的意志行為。根據(jù)行政行為的方式方法，可以將行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為，抽象行政行為是指行政機關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，具體行政行為是指行政機關(guān)針對特定對象并對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為。李允.城市設(shè)計中的政府行為分析[J].行政與法,2008(12).李允.城市設(shè)計中的政府行為分析[J].行政與法,2008(12).3.1.2行政行為的特征所謂行政行為的特征，是指行政行為和其他法律行為相比，主要是相對于立法行為、司法行為所具有的特殊性。首先，公益性，是指在目的上是為了實現(xiàn)國家和社會公共利益。其次，執(zhí)行性。與立法行為相比，行政行為具有鮮明的執(zhí)行法律的效能。再次，主動性。因為行政主體擔負的實現(xiàn)國家意志和政府職能的必然要求，特別是在社會主義法治國家中，行政行為的主動性必須和行政相對人的積極參與相適應(yīng)，行政法律關(guān)系不是簡單的、不平衡的管理與被管理關(guān)系，而應(yīng)當是指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督相融合的法律關(guān)系。最后，程序性。作為法律行為，行政行為必須遵守相應(yīng)的程序法律規(guī)范。石東坡.行政行為及其特征的再探討[J].法學(xué)論壇.2000年,第1期.石東坡.行政行為及其特征的再探討[J].法學(xué)論壇.2000年,第1期.3.2行政行為的分類不同類別的行政行為，對于行政機關(guān)的要求是不一樣的。依據(jù)不同的標準，可對其做以下分類：一、行政立法行為與行政執(zhí)法行為二、抽象行政行為與具體行政行為三、要式行政行為與非要式行政行為四、依職權(quán)行政行為與依申請行政行為五、羈束行政行為與裁量行政行為六、單方行政行為與雙方（多方）行政行為除了以上的分類外，還可以依據(jù)其他標準將行政行為分為附條件行政行為與不附條件行政行為，實體性行政行為與程序性行政行為等多種類別。同一行政行為，按照不同的的分類標準，可以劃歸不同的類型。3.3城市規(guī)劃中行政行為的涵義城市規(guī)劃作為政府權(quán)能，總是積極主動地干預(yù)社會和私人生活。并且，國家或城市政府總是不斷調(diào)整自己的政策，以達到政府工作的目的。因而，行政機關(guān)總是更關(guān)心自己的政治目標，對于各種社會矛盾的解決具有明顯的傾向性；城市規(guī)劃作為社會建制，要求其具有一定的社會理性，但社會主體總是傾向于將理性判斷與自身的利益相聯(lián)系，而且，社會主體對城市規(guī)劃的社會理性又有著各自的期盼；城市規(guī)劃作為專業(yè)技術(shù)，要求從城市現(xiàn)象中把握城市運行的基本規(guī)律，最大限度地實現(xiàn)規(guī)劃行政行為的有效性，發(fā)揮對城市社會發(fā)展的引導(dǎo)與促進功能?？梢?，所謂城市規(guī)劃中的行政行為，是指各級政府根據(jù)各城市的實際發(fā)展情況制訂相應(yīng)的城市規(guī)劃方案和制度，運用城市綜合治理手段加強政府對城市規(guī)劃活動的引導(dǎo)和控制；政府在協(xié)調(diào)整體利益與個體利益、公共利益與私人利益的綜合規(guī)劃和管理過程中，運用控制、激勵等方式并通過強有力的法律和行政手段來保證城市規(guī)劃的編制、審批、實施過程有效的行為。李允.城市設(shè)計中的政府行為分析[J].行政與法,2008(12).李允.城市設(shè)計中的政府行為分析[J].行政與法,2008(12).4.城市規(guī)劃中有效的行政行為和無效的行政行為中國存在著城市雙元體系，即一個源于本國封建后期的傳統(tǒng)城市體系和一個源于資本主義發(fā)達國家影響的城市體系。從這兩個體系的相互作用中，可以找到中國城市規(guī)劃中行政行為失效的內(nèi)在原因。并為尋求城市規(guī)劃中的有效行為尋求途徑。4.1城市規(guī)劃中行政行為有效性的界定行政行為的有效性，顧名思義，就是指各級行政機關(guān)依法管理國家和社會公共事務(wù)時所達到應(yīng)有的效果。這里的效側(cè)重于效果、效能、功效。由此，城市規(guī)劃中行政行為的有效性可以理解為各級政府根據(jù)各城市的實際發(fā)展情況制定相應(yīng)的城市規(guī)劃方案和制度，運用城市空間綜合安排的理念加強政府對城市規(guī)劃活動的引導(dǎo)和控制時所達到應(yīng)有的效果。城市規(guī)劃中的政府行為是政府城市規(guī)劃相關(guān)部門對城市進行規(guī)劃管理的行為，它是依賴一定的法律而實施、并具有相應(yīng)的法律后果的行為。超出這些約束機制，便會誘發(fā)城市規(guī)劃行政行為的失效。在政府實施城市規(guī)劃行為的實際過程中，存在理性行政行為與非理性行政行為，其中非理性政府行為是指由政府運行中的政府能力弱化和政府權(quán)力異化而導(dǎo)致的公共管理之中的政府行為的無效果。任曉林.政府行為的“雙重效應(yīng)”任曉林.政府行為的“雙重效應(yīng)”解析[J].理論與改革,2000年版.第2期.任曉林.政府行為的“雙重效應(yīng)”解析[J].理論與改革,2000年版.第2期.4.2城市規(guī)劃中行政行為失效的四大因素4.2.1片面追求經(jīng)濟增長一是片面強調(diào)經(jīng)濟增長速度，忽視經(jīng)濟增長的效益。這種城市發(fā)展觀即使實現(xiàn)了短期效益，也是一種顧此失彼的、低效率的增長。二是一味追求經(jīng)濟發(fā)展指標，忽視資源和環(huán)境等對城市經(jīng)濟發(fā)展的承載能力，不惜以浪費資源、破壞環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟?！敖?jīng)濟騰飛，環(huán)保欠債”成為一些地方的普遍問題，后果相當嚴重。三是以GDP代表一切，忽視人和社會全面發(fā)展。在一些城市，城市規(guī)劃猶如某些領(lǐng)導(dǎo)手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。其為了追求政績，盲目地擴大城市規(guī)模，急功近利，造就了諸多勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”、“短命工程”，甚至出現(xiàn)邊規(guī)劃、邊設(shè)計、邊施工的“三邊工程”。4.2.2以地方利益為目標地方政府與地方利益之間存在著緊密的本體聯(lián)系，在城市規(guī)劃的編制和執(zhí)行過程中往往成為地方利益的代言人。在城市規(guī)劃管理過程中，地方政府總是本能地首先考慮當?shù)氐睦娑鲆晣业恼w利益，使得地方城市規(guī)劃難以和國家整體的城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)。一些政府機關(guān)為了本地區(qū)、本行業(yè)、本部門、本單位的利益，大搞地方保護主義，保護落后，拒絕交流，自我封閉，市場機制的人為破壞使市場秩序難以協(xié)調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展，嚴重阻礙了我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，也嚴重妨礙資源的優(yōu)化配置，更談不上環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的有效實施。4.2.3城市經(jīng)營中的資金取向隨著我國城市化進程的加快，城市建設(shè)資金短缺、資源配置不合理等問題日益成為城市發(fā)展的障礙，為解決這些問題，近年來許多城市發(fā)展開始走城市經(jīng)營的道路。由于缺乏理論和經(jīng)驗研究，除小部分城市以外，絕大部分城市規(guī)劃者將城市經(jīng)營簡單地視為“以地生財”，將獲得可觀的資金定位為城市經(jīng)營的目標。但是這樣的城市經(jīng)營觀使得某些城市在對城市資源的開發(fā)利用上，片面地追求短期的經(jīng)濟效益，結(jié)果導(dǎo)致對城市資源的不合理、破壞性和過度開發(fā)，造成資源的浪費、破壞以及整體功能退化。還有一些政府規(guī)劃部門迫于市場競爭和城市發(fā)展的雙重壓力，再加上對利益的追求，單方面地遷就開發(fā)商、投資商，為了換取引資不惜降低規(guī)劃門檻甚至犧牲規(guī)劃，使城市規(guī)劃任由開發(fā)商掌控，這是造成規(guī)劃失效的又一大原因。4.2.4政府失誤型決策行為和執(zhí)行行為當前，面對改革開放以來出現(xiàn)的一些新問題，新現(xiàn)象，由于缺乏理論指導(dǎo)和實踐經(jīng)驗，政府在對城市規(guī)劃管理過程中做出的一些失誤性決策對城市的破壞不亞于“大躍進”的影響。大多數(shù)地方政府花很多錢玩噱頭，搞“過度設(shè)計”，大量使用昂貴的大理石、花崗巖，搞華麗燈具、豪華噴泉等，看起來富麗堂皇，實際上是鋪張浪費，而且還在一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境，變相造成浪費。例如：對于一些城市大型項目的編制，有的政府官員在決策中盲目攀比，不考慮實際情況，也不顧可行性論證，結(jié)果導(dǎo)致決策失誤，項目建成開工之日便是企業(yè)虧損破產(chǎn)之時。城市規(guī)劃中決策行為的失誤給城市的可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大危害。此外，城市規(guī)劃除了編制（決策）過程，更包含執(zhí)行過程，一些執(zhí)行部門在實施城市規(guī)劃方案的過程中由于個人利益而隨意地改變執(zhí)行活動，從而使實際行動與規(guī)劃目標產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致行政行為的失效。4.3城市規(guī)劃中行政行為失效的深層次原因4.3.1觀念上當前我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)的官本位和權(quán)力本位意識仍然存在于少數(shù)政府行為主體的思想之中。在這種意識的影響下，政府行為主體必然會背離“人民公仆”的宗旨，運用自身的官位與權(quán)力謀取私利。在城市規(guī)劃中，這種錯誤的觀念主要表現(xiàn)為：第一，錯誤的權(quán)力觀。某些城市規(guī)劃部門將手中的權(quán)力看作是商品并運用手中的權(quán)力以權(quán)謀私，大搞權(quán)錢、權(quán)權(quán)、權(quán)色交易?，F(xiàn)實中，許多規(guī)劃方案的出臺往往是權(quán)錢交易的產(chǎn)物，忽視了客觀的城市發(fā)展規(guī)律，這種行政行為明顯是失效的。第二，錯誤的行政觀。某些行政行為主體認為行政管理就是管制而不是服務(wù)，具有非常保守的官本位作風(fēng)，在實際工作中習(xí)慣依人行政而不是依法行政，人治現(xiàn)象嚴重，對城市規(guī)劃法的認識嚴重不足。第三，錯誤的利益觀。一些政府部門將個人利益置于政府所應(yīng)代表的全局利益、社會公共利益之上，甚至以個人利益、局部利益取代人民利益和社會公共利益，使得城市規(guī)劃管理與建設(shè)健康安全、人人享有的城市目標相背離。4.3.2理念上思想決定行動，政府的行政理念決定政府行為，某些政府行為主體的行政理念出現(xiàn)偏差，勢必造成政府行為的精神動力不足，這在某些地區(qū)或部門已成為制約我國城市規(guī)劃中政府行為有效實施的一個瓶頸問題。錯位的行政理念在城市規(guī)劃行為中具體表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，在理想重心下移，信仰迷茫的狀況下，政府行為主體容易淡化其代表著廣大人民群眾根本利益的責(zé)任感，并降低工作的質(zhì)量，最終使行政行為失效不可避免。第二，為人民服務(wù)的公仆意識淡化。官僚主義、享樂主義現(xiàn)象嚴重地制約著政府為人民服務(wù)的水平和質(zhì)量。公仆意識淡化使提高行政行為有效性失去了最根本的思想保障，使政府行為主體無法盡職盡責(zé)、多快好省地為人民辦事。第三，求真務(wù)實的行政作風(fēng)淡化。在各種城市規(guī)劃的工作匯報中出現(xiàn)的虛報、瞞報等浮夸現(xiàn)象，無疑明顯降低了政府行為的有效性。4.3.3角色上和權(quán)限上在城市規(guī)劃中，政府既是規(guī)劃者又是執(zhí)行者。由于這種角色的沖突，某些政府部門或其工作人員往往打著公共利益的招牌，把部門或個人利益極其巧妙地的內(nèi)化成為政府的利益。這里通常有三種情況：一是追求預(yù)算的最大化。二是爭取連任或者提拔。此種行為目標其實是犧牲社會長遠的公共利益換取行政主體自身的既得利益。片面的“政績規(guī)劃”正體現(xiàn)這一點。三是為特定的社會經(jīng)濟利益服務(wù)。由于政府機構(gòu)擁有壟斷性的權(quán)力資源，而這種權(quán)力資源一旦與外部環(huán)境中少數(shù)利益集團相互尋租，政府工作人員就成為了少數(shù)利益團體的利益表達者?？梢姡怯捎谡巧臎_突，很容易導(dǎo)致政府行為失效。此外，整個社會的資源，大部分由政府壟斷，而城市規(guī)劃的權(quán)力則更為政府所絕對壟斷，政府的職能無限延伸，政府行為無處不及。因此，這種由政府統(tǒng)攝的城市規(guī)劃注定是缺乏民意，難以實現(xiàn)社會目標從而達成有效的行政行為。4.4我國城市規(guī)劃中行政行為失效的影響在一些中小城市，缺乏相關(guān)專業(yè)素養(yǎng)的市長竟成為了“首席規(guī)劃師”。有關(guān)專家指出，地方領(lǐng)導(dǎo)者的長官意志過強，權(quán)力凌駕于科學(xué)之上，導(dǎo)致“城市發(fā)展觀”出現(xiàn)偏差，形成所謂的“政績規(guī)劃”。顯然，城市規(guī)劃是出政績的有效途徑，但是政績驅(qū)動型的城市規(guī)劃又難免缺乏科學(xué)性。而一部分希望能夠把城市規(guī)劃搞好的地方官員，礙于其發(fā)展觀、政績觀出現(xiàn)偏差，對城市的性質(zhì)、功能定位、發(fā)展目標等均存在認識誤區(qū)，盲目地貪大求洋，而對城市的品質(zhì)、品位以及市民的舒適度又缺乏應(yīng)有的考慮，造成巨大的規(guī)劃浪費，勞民傷財。4.4.1我國城市規(guī)劃中行政行為的失效地方規(guī)劃部門在利益和政績的誘導(dǎo)下，缺乏遠見，所提出的城市發(fā)展目標和城市規(guī)劃框架過分地超出城市的發(fā)展能力與發(fā)展速度，傾向于追求短期的實際效益，盲目擴大建設(shè)規(guī)模，其不符合實際情況的崇洋思想，導(dǎo)致城市建設(shè)在全國范圍內(nèi)貪大求洋，城市規(guī)劃行政行為的有效性明顯削弱。4.4.1.1照搬照抄現(xiàn)象嚴重部分城市不切實際，參照大城市做法紛紛進行新城、大學(xué)城、生態(tài)城、國際大都市的規(guī)劃建設(shè)，缺乏因地制宜的考量。而且有的小縣城規(guī)劃CBD動輒就搞一兩個平方公里，而國外真正國際化大都市的CBD也不過三四平方公里。重要的是這些開發(fā)區(qū)大面積占地，更為嚴重的是占用了大量的耕地資源。城市的魅力就在于其獨特的歷史和文化，而地方政府這種照搬照抄的規(guī)劃行為難以體現(xiàn)該城市的歷史特色和地理特色，從而降低該城市原有的競爭力。4.4.1.2追求速度忽視質(zhì)量不斷推出形象工程，如豪華會展中心、市政中心、大綠地、大場館、大馬路的競相建設(shè)，而居民生活真正需要的住房等民生工程又極度缺失。目前雖然已有相關(guān)部門提出將廣場規(guī)模、馬路寬度等與城市規(guī)模掛鉤，但實施效果和響應(yīng)程度均不顯著。這種純粹為了政績而出臺的規(guī)劃實在難以符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。4.4.1.3城市規(guī)劃隨意性城市建設(shè)，規(guī)劃先行。規(guī)劃在建設(shè)中的地位極其重要，規(guī)劃是城市發(fā)展的藍圖，是城市建設(shè)的法律。所有的城市建設(shè)包括城市廣場、市政基礎(chǔ)設(shè)施、景觀綠化、社區(qū)街道等建設(shè)都應(yīng)該納入到城市規(guī)劃的行列中。然而在城市建設(shè)中，城市規(guī)劃經(jīng)常被改變，表現(xiàn)出了很大的隨意性。這種隨意性一方面來自于地方領(lǐng)導(dǎo)的更替，而更為重要的另一方面則是地方政府基于地方利益或者個人利益狹隘地對規(guī)劃進行調(diào)整。由此，導(dǎo)致在城市規(guī)劃中，政府對于規(guī)劃的編制和實施均缺乏有效性和科學(xué)性。城市建設(shè)豆腐渣工程在“建—拆—建”中惡性循環(huán)，浪費了大量的人力、財力、物力，不僅效率和效益低下，也損害了地方政府在群眾中的權(quán)威與形象。4.4.1.4規(guī)劃缺乏前瞻性目前交通擁擠幾乎成為每個城市的通病，這除了源于中國汽車工業(yè)的迅猛發(fā)展，還有一個很重要的原因就是城市規(guī)劃中缺乏前瞻性。特別是近幾年，由于私家車的普及率提高，城市中道路的數(shù)量和寬度遠遠不能滿足需要，行路難的現(xiàn)象突顯。在許多舊城區(qū)中，人口密度大，不僅缺乏公共設(shè)施，而且戶外活動空間不足，公眾利益得不到有效的保障，嚴重影響了城市居民的生活質(zhì)量。這一切都與在城市規(guī)劃中缺乏前瞻性有關(guān)，沒有在近期或是較長一段時期內(nèi)給建設(shè)保留一定發(fā)展空間，導(dǎo)致了拆遷現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。4.4.1.5土地利用率低城市土地利用規(guī)劃與道路交通規(guī)劃、公園綠化及開闊空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃一起構(gòu)成了城市規(guī)劃的主要組成部分。由于城市土地利用規(guī)劃因社會制度與經(jīng)濟制度而異的特征，城市土地利用規(guī)劃成為城市規(guī)劃中最核心的部分和最主要的內(nèi)容。然而，在現(xiàn)實中，由于地方政府對土地利用缺乏合理有效的實施方案，一些城鎮(zhèn)存在大量閑置或低效用地。根據(jù)國土資源部2005年6月公布的全國城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地專項調(diào)查資料，截至2004年底,在全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)還有閑置、批而未供的土地近30萬公頃,相當于2004年城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所課題組.改革開放以來中國特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑[J].改革,2008(7).國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所課題組.改革開放以來中國特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑[J].改革,2008(7).4.4.2我國城市規(guī)劃中行政行為失效的影響在“政績規(guī)劃”風(fēng)氣下的行政行為，不僅偏離城市的發(fā)展規(guī)律、缺乏有效性，而且對社會造成難以估量的負面影響。4.4.2.1城市規(guī)劃貪大求洋，勞民傷財在規(guī)劃領(lǐng)域，崇洋思想作祟，信奉“外來和尚會念經(jīng)”，在很大程度上助長了規(guī)劃浪費。當前國內(nèi)不少城市幾乎成了外國建筑師的“試驗場”，由他們主導(dǎo)的一些標志性建筑至今仍存在爭議。武漢大學(xué)城市設(shè)計學(xué)院院長張在元教授曾表示，國內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域有個奇怪現(xiàn)象，一些地方凡是重大規(guī)劃動不動就要舉行國際性的招標會，這本身沒有什么問題，但是有的地方僅僅是把“有外國人參加”當作基本要求。為此還曾鬧出笑話：一家外國規(guī)劃設(shè)計公司受邀參加一個規(guī)劃評審會，會上發(fā)現(xiàn)該公司派出的一名參會人員竟然對規(guī)劃一問三不知。原來他是這家外國公司從大學(xué)“租用”的留學(xué)生，單純出來撐場面。實際上，國外建筑師一般情況下對國內(nèi)各地的具體情況都不熟悉，基本上都是為了配合地方?jīng)Q策者而提出方案的。例如景觀設(shè)計方面，尊重自然是我們所提倡的，而外國公司可能會花很多錢玩噱頭，搞“過度規(guī)劃”，大幅度地使用昂貴的材質(zhì)，看起來是富麗堂皇，實際上是鋪張浪費，而且還在某種程度上破壞了生態(tài)環(huán)境，變相造成資源浪費。4.4.2.2忽視社會管理，社會不穩(wěn)定因素增多在城市規(guī)劃中，政府往往過多地發(fā)揮了經(jīng)濟管理的職能，而忽視了社會管理與服務(wù)的職能，從而暴露了一些隱藏的社會問題，例如“軟約束”的產(chǎn)生。第一，對流動人口管理的疏忽。根據(jù)國家統(tǒng)計局對全國31個省、自治區(qū)、直轄市6.8萬個農(nóng)村住戶和7100多個行政村的抽樣調(diào)查，2006年農(nóng)村外出務(wù)工的勞動力為10568萬人。另據(jù)許多專家估計，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達4000萬~5000萬人。韓俊.中國經(jīng)濟改革30年·韓俊.中國經(jīng)濟改革30年·農(nóng)村經(jīng)濟卷[M].重慶:重慶出版社,2008.4.4.2.3資源利用粗放，城鎮(zhèn)環(huán)境惡化政府在開發(fā)建設(shè)時片面追求城鎮(zhèn)GDP的增長，忽視了城鎮(zhèn)化建設(shè)必須與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，結(jié)果導(dǎo)致資源利用效益低、能源消耗量大、環(huán)境污染嚴重等，影響了可持續(xù)發(fā)展的進程。第一，土地資源集約利用程度下降。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，全國644個城市的人均建設(shè)用地已達133平方米，而一些歐美發(fā)達國家、發(fā)展中國家的人均耕地資源要比中國多幾倍乃至十多倍，其人均建設(shè)用地卻只有82.4平方米和83.3平方米。盧科.集約式城鎮(zhèn)化—開創(chuàng)有中國特色的新型城鎮(zhèn)化模式[J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2005(12).第二，嚴重缺水與用水浪費。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，全國有2/3城市供水不足，1/6城市嚴重缺水。然而，由于居民、工業(yè)的用水節(jié)約意識不強，用水浪費現(xiàn)象嚴重、實際利用效率低下。彭永林.建設(shè)節(jié)約型社會與政府行為[J].中共中央黨校學(xué)報,2006(2).第三，能源利用效率偏低。可再生能源、清潔能源等技術(shù)開發(fā)的相對滯后以及重大能源技術(shù)裝備自主設(shè)計制造的水平較低，導(dǎo)致中國目前的能源利用效率僅為33%，比發(fā)達國家相差10個百分點，落后了20年。盧科.集約式城鎮(zhèn)化—開創(chuàng)有中國特色的新型城鎮(zhèn)化模式[J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2005(12).彭永林.建設(shè)節(jié)約型社會與政府行為[J].中共中央黨校學(xué)報,2006(2).白永秀.中國經(jīng)濟改革30年·資源環(huán)境卷[M].重慶:重慶出版社,2008.5.城市規(guī)劃中有效行政行為的途徑和現(xiàn)實意義鑒于有效行政行為在城市規(guī)劃中的重要性，作為規(guī)劃主體的政府理應(yīng)在顧及國家經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的同時根據(jù)實際情況，因地制宜地進行科學(xué)的、有效的決策，這是實現(xiàn)有效行政行為的基本前提和要求。5.1思想上，樹立科學(xué)有效的城市發(fā)展觀和正確的政績觀現(xiàn)階段，我國并非要建設(shè)烏托邦式的理想城邦，而是要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，建立一個健康安全、人人享有的城市。這就要求規(guī)劃師敢于求真情況、講真道理、做真規(guī)劃，而不再將GDP增長作為考核城市規(guī)劃成效目標，更不能以環(huán)境為代價、盲目擴大城市規(guī)模、急功近利。要把傳統(tǒng)的以經(jīng)濟增長為主的政績考核指標轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上來，真正地從思想上杜絕諸如“政績工程”、“形象工程”、“三邊工程”等所造成的危害。同時，不能盲目地改建歷史文物，要保護和重新使用現(xiàn)存的歷史遺址和古老建筑，使其繼續(xù)具有生命力。只有在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，樹立正確的政績觀，才能因地制宜地編制出適合當?shù)氐囊?guī)劃方案，對土地進行全新的塑造，對開發(fā)和建設(shè)進行規(guī)劃和引導(dǎo)，有效地協(xié)調(diào)我國社會轉(zhuǎn)型中所出現(xiàn)的人地矛盾，統(tǒng)籌關(guān)系到國家長治久安的重大項目，科學(xué)地開發(fā)、利用和保護地方的自然資源和生態(tài)環(huán)境，避免城市規(guī)劃中行政行為的失效，以科學(xué)規(guī)劃，促進城市的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。5.2理念上，建立“以人為本”的公仆意識為人民服務(wù)是黨的宗旨，同時也是我國行政機關(guān)的根本理念。然而這種公仆意識在許多城市規(guī)劃的執(zhí)行者身上日益淡化，有的地方領(lǐng)導(dǎo)者被稱為老板，是政府管理趨于經(jīng)營化的體現(xiàn)；有的地方政府把為人民服務(wù)異化為小團體利益，為個人利益服務(wù)，形成嚴重的地方保護主義，使城市規(guī)劃的健康發(fā)展舉步艱難。公仆意識的淡化使得城市規(guī)劃中行政行為的有效性失去了思想保障，行政主體失去了為人民服務(wù)的動力，更談不上取向于城市的和諧發(fā)展。例如，聯(lián)合國“人居二”會議上提到，擁有合適的住房及服務(wù)設(shè)施是一項基本人權(quán)，通過指導(dǎo)性的自主方案和社區(qū)行動為社會最下層的人提供直接幫助，使人人有屋可居，是政府的一項義務(wù)。然而，我國正處于社會和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型階段，由于傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化的沖突不能在短期內(nèi)得到恰如其分的緩和，一些官員理念上出現(xiàn)了偏差，片面地追求GDP增長，甚至有些行政人員為了以權(quán)謀私，讓地產(chǎn)商牽著鼻子走，使得城市規(guī)劃缺乏有效性，難以實現(xiàn)以人為本的社會目標，乃至失去民心。因此，從理念上建立“以人為本”的公仆意識是實現(xiàn)城市規(guī)劃中有效行政行為的關(guān)鍵。5.3作風(fēng)上，強調(diào)“求真務(wù)實”的行政行為黨始終要求全體干部要堅持實事求是，從群眾中來、到群眾中去的行政作風(fēng)。所謂行政作風(fēng)是指行政人員在行政活動中所表現(xiàn)出來的比較穩(wěn)定的工作方式、思想和態(tài)度?？梢?，不同的行政作風(fēng)必然導(dǎo)致不同的行政行為，特別是現(xiàn)階段我國正處于轉(zhuǎn)型時期，消極行政作風(fēng)的存在是難免的，而且在不同程度地危害到國家和社會的利益。在城市規(guī)劃中，如果缺乏積極有效的行政作風(fēng)，那么其所引發(fā)的規(guī)劃浪費現(xiàn)象真是不堪設(shè)想。同時，低效甚至是失效的行政行為，長期下去必然威脅到城市規(guī)劃部門的合法性，而失去合法性的政府也不可能得到人民愛戴和認可。在城市規(guī)劃的運行過程中，由于存在門難進、臉難看、事難辦的衙門作風(fēng)，使得許多有潛質(zhì)的城市建設(shè)者被扼殺在搖籃中，競爭失去了公平性。因此，在城市規(guī)劃的運行過程中，強調(diào)“求真務(wù)實”的行政作風(fēng)有利于有效行政行為的實現(xiàn)。5.4制度上，規(guī)范行政行為的有效性實際上，我國長期以來是一個制度資源嚴重匱乏的國家，特別是城市規(guī)劃領(lǐng)域，基本上仍然沒有形成系統(tǒng)的體系。就拿與民生息息相關(guān)的住房問題來說，2006年修訂的《城市規(guī)劃編制辦法》明確地提出了“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一?！钡呛苓z憾的是，在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》總體規(guī)劃強制性內(nèi)容中并沒有明確體現(xiàn)住房發(fā)展政策。正因為城市規(guī)劃中的制度漏洞，導(dǎo)致許多城市規(guī)劃者濫用自身的自由裁量權(quán)，隨意規(guī)劃，使得公共利益失去了保障。近幾年城市居民住房難的問題一直困擾著市民的基本生活條件的改善存，也從某程度上說明我國城市規(guī)劃中的行政行為缺乏有效的約束制度和機制。因此，加強對行政行為的法制約束是勢在必行的。依法行政是我國貫徹依法治國方略、提高行政水平的基本要求，對政府行政機關(guān)的行政行為依法進行規(guī)范，防止權(quán)力的濫用，并使受到不法行政行為侵害的公民權(quán)利得到及時補償，而且也在于保證城市規(guī)劃中行政行為的有效性，使其能夠最大限度地發(fā)揮作用。從制度上來規(guī)范行政行為有效性的同時還要適當?shù)匾胍恍C制來加以配套實施，例如，在城市規(guī)劃部門中引入競爭機制，打破“官本位”的傳統(tǒng)思想；引入激勵機制和科學(xué)有效的評估制度，提高城市規(guī)劃主體的積極性；建立完善的監(jiān)督機制，健全情報資料公開制度和公職人員財產(chǎn)申報制度，在城市規(guī)劃的運行過程中依法限權(quán)，使權(quán)力在陽光下運行。5.5主體上，限制城市規(guī)劃者權(quán)力的絕對性第十屆全國人大二次會議審議通過的《憲法》修正案中明確了“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯”等保護私有財產(chǎn)的憲法原則。在這一背景下，以盈利為目的的商業(yè)性城市開發(fā)建設(shè)或?qū)Ψ康禺a(chǎn)的持有，已成為社會中的普遍現(xiàn)象和經(jīng)濟活動的重要組成部分。城市規(guī)劃所面對的是以利益訴求為目標的更加多元化的對象。這種利益多元化的現(xiàn)象必然要求在城市規(guī)劃的權(quán)力上體現(xiàn)一定的平衡性。傳統(tǒng)的由政府獨樹一幟的城市規(guī)劃不僅難以適應(yīng)人們的日益增長的生活質(zhì)量要求，而且對于社會經(jīng)濟的持續(xù)、有效的發(fā)展也是一個重要障礙。當前，我國規(guī)劃浪費現(xiàn)象嚴重，究其原因，關(guān)鍵在于政府在城市規(guī)劃中權(quán)力的壟斷性，使得規(guī)劃的編制過程往往是暗箱操作，人民發(fā)揮不了其公民權(quán)力，起不到監(jiān)督作用，甚至在實施城市規(guī)劃的過程中，由于規(guī)劃方案缺乏對多方利益的考慮，單純地迎合個人利益，導(dǎo)致勞民傷財、民不聊生現(xiàn)象嚴重。弱化城市規(guī)劃中政府權(quán)力的壟斷性，加強多方利益的協(xié)調(diào)，使市民積極參與城市規(guī)劃的活動中來，使規(guī)劃活動趨向于科學(xué)性。那么要限制政府的絕對化權(quán)力，可以借鑒一下美國制定規(guī)劃權(quán)力劃分模式和吸收國內(nèi)地方立法，構(gòu)建一個由規(guī)劃委員會、地方人大與上級政府共同行使規(guī)劃權(quán)的規(guī)劃體系，其中城市規(guī)劃委員會委員應(yīng)由人民政府及其相關(guān)職能部門代表、專家和公眾代表組成，并且專家和公眾代表人數(shù)應(yīng)當超過全體成員的半數(shù)以上，盡量使規(guī)劃主體包含各種利益相關(guān)者的代表，使城市規(guī)劃工作更加體現(xiàn)有效性。5.6效益上，強化城市的綜合治理地方政府在編制和實施城市規(guī)劃的過程中往往會忽視流動人口、不同階層住房問題等因素，而導(dǎo)致社會穩(wěn)定度有所降低，城市規(guī)劃行為的有效性也因此降低。現(xiàn)代化的城市應(yīng)該是能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體的利益，協(xié)調(diào)社會和經(jīng)濟發(fā)展水平，并適應(yīng)于環(huán)境資源的可承載能力、注重城市管理活動的質(zhì)量而非數(shù)量。因而，地方城市規(guī)劃的相關(guān)部門要推進城市的綜合治理，理應(yīng)增強以人為本的公仆意識，加強為人民服務(wù)的質(zhì)量，著重于城市人口的勞動就業(yè)、義務(wù)教育、基本醫(yī)療保健、基本生活保障等基礎(chǔ)問題上，同時要密切關(guān)注流動人口的住房、就業(yè)和交通運輸?shù)壬鐣栴}，盡可能與不同階層的居民構(gòu)建有效的對話機制，提高公民對城市規(guī)劃工作的支持度，強化政府在公民心中的公仆形象，從而實現(xiàn)城市規(guī)劃行為的有效性。強化政府對城市的綜合治理，消除社會的不穩(wěn)定因素，促進城市經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而提高經(jīng)濟、社會效益和環(huán)境效益。同時，由于政府在城市規(guī)劃的控制力上具有明顯的強制，因此，城市規(guī)劃中行政行為必須體現(xiàn)出科學(xué)、合理、公平與民主的精神，還應(yīng)通過學(xué)科建設(shè)和專業(yè)人員的培養(yǎng)來提高自身的專業(yè)水平，在理論與實踐的結(jié)合上力求科學(xué)與合理，才能算得上是有效的行政行為。5.7途徑上，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市生態(tài)環(huán)境近年來，我國不少學(xué)者提出要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的理念，實際上，在城市規(guī)劃的發(fā)展中，也應(yīng)該把這一思想作為行動的指南。由于我國人口眾多、資源相對不足、環(huán)境相對于經(jīng)濟的承載能力較弱的現(xiàn)實國情，決定了必須走資源節(jié)約、環(huán)境友好的城市化道路。通過生態(tài)環(huán)境的建設(shè)可以進一步提高城市的綜合競爭力，一方面，政府內(nèi)部要樹立科學(xué)發(fā)展觀并加強對市民的科學(xué)城市發(fā)展觀的宣傳，尊重自然規(guī)律，符合生態(tài)環(huán)境的標準，使人類與自然和諧相處；另一方面，運用各