論居民遵行制度的外化

論居民遵行制度的外化

該系統(tǒng)是基于穩(wěn)定和可預(yù)測性的，是秩序和外部表現(xiàn)的基礎(chǔ)和表現(xiàn)形式。但是,制度要靠人們的遵守才能夠體現(xiàn)其價(jià)值,換言之,制度是否有效,依賴于其被執(zhí)行和遵守的情況。改革開放以來,我國各領(lǐng)域的制度框架基本搭建起來,初步形成了一個(gè)龐大而且完整的制度體系。但是,這個(gè)制度體系在精細(xì)的全球化規(guī)則體系面前,仍呈現(xiàn)出一定的粗放性特征。因此,我們有必要對(duì)制度的有效性進(jìn)行深入思考,進(jìn)而提升制度化水平,確保政治秩序與社會(huì)發(fā)展活力之間的平衡,使社會(huì)在和諧中穩(wěn)步發(fā)展。一、制度的價(jià)值:使人認(rèn)識(shí)到制度的價(jià)值,即使人從交易費(fèi)用制度在一定意義上是人們?cè)诟黝I(lǐng)域行為的標(biāo)準(zhǔn),即正當(dāng)行為的邊界性規(guī)則集合,由此構(gòu)成社會(huì)—政治秩序的基本框架。這個(gè)規(guī)則集合既有人們相互的約定,也有國家通過一定的立法程序建構(gòu)起來的規(guī)則。如果說前者是人們自愿形成的契約,無論是否通過國家權(quán)力的確認(rèn),其得到遵守的程度都較高且體現(xiàn)出有效性,那么,后者作為以國家強(qiáng)制力為后盾的規(guī)則體系,盡管有主權(quán)在民和以立法程序獲得合法性證明的基礎(chǔ),其得到遵守的程度卻因制度作用領(lǐng)域的不同而有所差異,甚至在制度制定與執(zhí)行之間也有可能存在距離、落差甚至斷裂。亞里士多德對(duì)法治做了經(jīng)典詮釋,他說:“法治應(yīng)包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”(1)由此看來,制度獲得遵守才有效,而且制度本身應(yīng)當(dāng)具有良好的品性。孟子關(guān)于“徒善不足以為政,徒法不能以自行”(2)的勸導(dǎo),也點(diǎn)明了制度本身并不等同于制度的執(zhí)行或被遵守,還需要得到服從才有意義。由此可見,制度的有效性首先基于人們對(duì)制度的遵守。那么,制度如何才能夠被遵守或執(zhí)行呢?換言之,人們?yōu)槭裁磮?zhí)行或遵守規(guī)則呢?人們對(duì)制度是否遵守,外化的表現(xiàn)在于其行為符合了制度預(yù)設(shè)的目標(biāo),而制度所預(yù)設(shè)的目標(biāo)或者是懲戒性的,或者是引導(dǎo)性的。因此,制度的預(yù)設(shè)目標(biāo)與人們的行為之間存在著一定的因果邏輯關(guān)系,而這個(gè)因果邏輯關(guān)系就是人們將對(duì)制度目標(biāo)的理解外化為行為的過程,也是人們是否遵守制度的原因。在一定的社會(huì)環(huán)境和文化傳統(tǒng)下,盡管人們會(huì)受到情緒、習(xí)慣、風(fēng)氣等因素的影響,但是,由于制度不僅保證人與人之間降低交易費(fèi)用的穩(wěn)定化關(guān)系,而且涉及國家所預(yù)期的秩序,因此,人們對(duì)制度的遵守與否歸根結(jié)底還是取決于基于利益的理性計(jì)算。也就是說,人們選擇遵守制度,絕不是出于對(duì)制度的熱愛,而是出于利益的考量。基于此,我們認(rèn)為,人們之所以遵守制度,根本原因在于以下三個(gè)方面。第一,制度符合人們自身的利益,或者說,制度為人們實(shí)現(xiàn)自身利益提供了可能或更多選擇,更有利于自身利益的實(shí)現(xiàn)。利益是人們社會(huì)化了的需求,在具體的場景和不同的領(lǐng)域中,具體個(gè)人的需求是不同的。因此,每個(gè)人都是自己利益的最好判斷者,基于對(duì)自己所處環(huán)境的理解,每個(gè)人都有一套判斷自身利益及其實(shí)現(xiàn)途徑的價(jià)值系統(tǒng)。當(dāng)制度目標(biāo)與社會(huì)成員對(duì)自己的利益判斷或利益實(shí)現(xiàn)途徑的偏好吻合時(shí),也即當(dāng)制度的目標(biāo)與制度所涵蓋的行為人的利益或利益實(shí)現(xiàn)途徑的偏好重疊范圍越大時(shí),行為人對(duì)利益的判斷或利益實(shí)現(xiàn)途徑偏好的判斷與制度的一致性就越高,人們就越容易信任制度,進(jìn)而就越傾向于遵守制度。此時(shí),由于響應(yīng)著社會(huì)成員共享的關(guān)于利益及其實(shí)現(xiàn)的信念,制度才具備了有效的基礎(chǔ)。第二,制度提供了人們對(duì)未來穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期,使利益受損的可能性降低,或?yàn)槔媸軗p設(shè)置了底線。任何人都不希望自己的利益受損,也都希望自己的利益在未來有穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)可能。至少,人們希望將自己利益受損的可能性降到最低,甚至有一個(gè)利益受損的底線預(yù)期。這是一種面對(duì)不確定性或風(fēng)險(xiǎn)的一種抵御性需求,這種需求使得人們就彼此之間利益的得失進(jìn)行博弈。對(duì)于統(tǒng)治精英或規(guī)則制定者來說,使制定出來的制度得到遵守,是政治合法性的根本要求。為此,從抵御風(fēng)險(xiǎn)和增進(jìn)利益兩個(gè)角度賦予制度利益保障性內(nèi)涵,無疑能夠吸引人們?cè)诶婵剂康奶炱缴匣蛑贫取Ｋ?制度越能夠降低交易費(fèi)用,越能為人們判斷自身利益面對(duì)的不確定性提供框架性依據(jù),就越能夠得到人們的認(rèn)同和接受,越能夠獲得人們的遵守。第三,制度以強(qiáng)制力為后盾設(shè)置剛性的、否定性的行為邊界,使人們?cè)谕合庐a(chǎn)生制度得以遵守的社會(huì)后果。人們選擇遵守制度并不總是基于自愿基礎(chǔ)上的利益需求計(jì)算,特別是對(duì)于懲戒性成文法來說,國家強(qiáng)制力的威壓往往取代了人們?cè)谡Ｖ刃颦h(huán)境下的理性分析?；蛘?即便制度的目標(biāo)取向與人們的利益需求相矛盾甚至相沖突,人們?nèi)匀皇浅鲇谧陨砝娴目紤]來進(jìn)行理性選擇,也往往因?yàn)閺?qiáng)制力的約束而使得選擇呈現(xiàn)出唯一性和單一性。此時(shí),即便是不經(jīng)過理性選擇,只是出于對(duì)強(qiáng)制力的畏懼,就足以使人們產(chǎn)生對(duì)制度的服從。人們基于前兩種原因而遵守制度,說明人們?cè)趦?nèi)心主動(dòng)對(duì)制度產(chǎn)生了信任,進(jìn)而表現(xiàn)出遵守制度的行為。人們基于第三種原因而遵守制度,僅僅在于對(duì)強(qiáng)制力的畏懼或者是出于利害的權(quán)衡,并不意味著人們因強(qiáng)制力而產(chǎn)生了對(duì)制度的信任,也就是說,人們經(jīng)過理性計(jì)算得出服從制度將會(huì)使自己利益受損的程度降低而已。一旦強(qiáng)制力變?nèi)趸蛳?人們就會(huì)選擇對(duì)制度的漠視或不服從,制度的有效性則迅速降低。因此,利益是人們遵守制度的核心原因,也是決定制度是否有效的基礎(chǔ)性要素。諾斯認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長有賴于有效的政治制度,而有效的執(zhí)行與保護(hù)個(gè)人產(chǎn)權(quán)、公正的司法構(gòu)成有效的政治制度的三大要素(1)。有效的執(zhí)行需要和人們的利益之間建立實(shí)現(xiàn)途徑的關(guān)聯(lián)。我國目前一些制度從文本向現(xiàn)實(shí)的落實(shí)呈現(xiàn)出巨大的落差,被認(rèn)為執(zhí)行力不夠,恰恰說明制度遇到了阻力,而阻力就與人們遵守規(guī)則的原因———利益未能在制度預(yù)期中得到體現(xiàn)緊密相連。因此,當(dāng)我們說某項(xiàng)制度難以執(zhí)行,或者說政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力不足的時(shí)候,我們恰恰需要從制度目標(biāo)與人們遵守制度與否的原因中去尋找答案。否則,被制定出來的制度,無論其表現(xiàn)為成文法還是政府的規(guī)制性文件,如果缺乏與人們的利益之間的關(guān)聯(lián),就沒有人重視它們,它們也就不構(gòu)成有效的制度。二、機(jī)制與機(jī)制的關(guān)系僅僅指出人們遵守規(guī)則的原因,只能說明人們具有遵守或執(zhí)行制度的可能,還不能說明制度就會(huì)被遵守而實(shí)現(xiàn)其有效性。正如諾斯所指出的,制度需要具有“實(shí)施特性”(1)才有效。那么,制度如何具有實(shí)施特性呢?我們認(rèn)為,制度獲得有效性,不管人們經(jīng)歷了怎樣的心理變化和心理內(nèi)化過程,都需要外化為人們的執(zhí)行和遵守行為,也即規(guī)則通過人們的心理活動(dòng)內(nèi)化為信念,而外在表現(xiàn)為“自我實(shí)施”的行為。因此,在相對(duì)簡單的社會(huì)中,“約法三章”之類的規(guī)則,因?yàn)槠湟蚬壿嫼托袨椤?lì)結(jié)構(gòu)直接明了而易于被遵守。但在當(dāng)代復(fù)雜易變的社會(huì)中,粗略的規(guī)則約定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)分工的細(xì)化和利益多元帶來的行為、權(quán)責(zé)邊界的交叉與重疊,因此,就需要有較為精細(xì)的約定使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來。這些精細(xì)的約定就是機(jī)制,或者表現(xiàn)為清晰而明確的程序,或者表現(xiàn)為基于人性和自然法秩序而采取的措施。這些機(jī)制使得制度本身具有了運(yùn)轉(zhuǎn)起來的可能,因此,機(jī)制常常被認(rèn)為是內(nèi)含在制度當(dāng)中的,例如,青木昌彥就認(rèn)為:“制度是關(guān)于博弈如何進(jìn)行的共有信念的一個(gè)自我維系系統(tǒng)……以一種自我實(shí)施的方式制約著參與人的策略互動(dòng),并反過來又被他們?cè)谶B續(xù)變化的環(huán)境下的實(shí)際決策不斷再生產(chǎn)出來?！?2)如前所述,我們認(rèn)為,制度本身并不能夠運(yùn)轉(zhuǎn)起來,而是要依靠機(jī)制才具有有效性或生命力。因此,制度本身既可能內(nèi)含了促使人們遵行的機(jī)制,也可能需要在社會(huì)環(huán)境中來創(chuàng)設(shè)推動(dòng)人們遵守制度的有關(guān)機(jī)制。既然使制度行之有效是制度的價(jià)值目標(biāo),那么,對(duì)于制度制定者來說,核心問題就是在人們的利益與制度預(yù)設(shè)的具體目標(biāo)之間確立起動(dòng)態(tài)的行為關(guān)聯(lián),使制度可實(shí)施、可執(zhí)行。也就是說,要形成人們信任制度進(jìn)而去執(zhí)行和遵守制度的機(jī)制,即使人們將規(guī)則內(nèi)化為對(duì)制度的信任,進(jìn)而踐行制度。因此,當(dāng)機(jī)制表現(xiàn)為規(guī)定清晰、明確的程序,而且契合人們行為預(yù)期的時(shí)候,我們可以說,機(jī)制是內(nèi)含在制度當(dāng)中的。但是,當(dāng)制度中缺乏明晰的程序性規(guī)定,或者制度目標(biāo)與其約束對(duì)象的行為之間缺乏激勵(lì)因果鏈條的時(shí)候,就必然要求某種機(jī)制在成文制度文本之外出現(xiàn)。那么,機(jī)制又是如何出現(xiàn)的呢?從人類歷史來看,機(jī)制的出現(xiàn)有兩種情況,一種是自發(fā)形成的,一種是人為設(shè)計(jì)的。從制度起源的角度來看,自發(fā)的機(jī)制由于是經(jīng)過人們無數(shù)次的利益博弈形成的,或者是在自組織狀態(tài)下形成的,它一旦確立,就是可以自我實(shí)施和可持續(xù)的。而設(shè)計(jì)出來的機(jī)制需要有引導(dǎo)人們的利益趨向制度目標(biāo)的觸點(diǎn),換言之,就是要充當(dāng)人們的利益與制度目標(biāo)之間的橋梁,且確保人們經(jīng)由這一橋梁來獲得利益、實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。因此,人為設(shè)計(jì)的機(jī)制與自發(fā)形成的機(jī)制相比,對(duì)制度有效性的影響就復(fù)雜得多。人為設(shè)計(jì)的機(jī)制要確保人們對(duì)規(guī)則的遵守,往往以結(jié)構(gòu)化的形式體現(xiàn)出來。一種是程序,當(dāng)且僅當(dāng)程序是正當(dāng)?shù)?才能夠?qū)⑷藗兊男袨榇B起來,使制度得以實(shí)現(xiàn)。一種是人們遇到事情之后,在沒有程序或慣例可循的情況下出于理性計(jì)算或感情選擇而采取的措施,這些措施久而久之,或者以慣例的形式被人們遵循,或者通過一定的立法程序轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦?。因?機(jī)制涵蓋程序,而程序并不能涵蓋機(jī)制。那么,慣例又是如何形成的?程序又如何體現(xiàn)出正當(dāng)性而將人們的行為引向制度目標(biāo)呢?這兩個(gè)問題合并起來,就是機(jī)制如何才能將人們導(dǎo)向制度目標(biāo),進(jìn)而使制度有效呢?機(jī)制的形成在本質(zhì)上是一個(gè)心理過程,從參與者個(gè)人角度看,包括理性思考、利害權(quán)衡和基于自我說服的心理轉(zhuǎn)換這三個(gè)連續(xù)的心理活動(dòng)。機(jī)制將制度目標(biāo)作為終點(diǎn),引發(fā)了人們基于自身利益的思考,并衡量自身利益與制度目標(biāo)之間的契合度,評(píng)估貼近制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的可能性。由此,人們將在趨利避害本性的指引下,權(quán)衡對(duì)制度采取服從、漠視、不服從、反抗等不同態(tài)度所要付出的代價(jià)。由此形成理性的成本—收益分析的結(jié)果,當(dāng)服從的收益高而成本低的時(shí)候,人們就傾向于靠近制度目標(biāo),即遵守制度。依據(jù)這一結(jié)果,行為人對(duì)自己進(jìn)行說服,并在行為上進(jìn)行調(diào)整,使自己的行為導(dǎo)向制度目標(biāo)。當(dāng)不服從或反抗的收益較低而成本過高的時(shí)候,人們也會(huì)進(jìn)行自我說服,去遵守制度。但是,這種對(duì)制度的遵守隨時(shí)可能因?yàn)橹贫饶繕?biāo)的保證力量——強(qiáng)制力的減弱而衰減。正因?yàn)闄C(jī)制的形成是一個(gè)心理過程,為了使制度有效,我們?cè)谠O(shè)計(jì)趨向制度目標(biāo)的機(jī)制時(shí),需要注意以下三點(diǎn):第一,機(jī)制應(yīng)當(dāng)與人們的利益建立連接點(diǎn)。自發(fā)形成的機(jī)制之所以能夠使制度有效,是因?yàn)槠浣?jīng)歷了無數(shù)次利益博弈,才形成了人們都同意的行為規(guī)范。我國的制度體系改革開放三十年來迅速確立起來,為社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的穩(wěn)定發(fā)展提供了依據(jù)。但是,不可否認(rèn),我們的制度體系還比較粗放,而粗放型制度的一個(gè)典型特征就是在制度中提出了目標(biāo)導(dǎo)向,卻像空中樓閣一樣缺乏與利益這個(gè)堅(jiān)實(shí)土地之間的天梯。制度如果不以人們的利益為出發(fā)點(diǎn)來設(shè)計(jì),就是沒有生命力的制度;而機(jī)制如果不以個(gè)體的利益為出發(fā)點(diǎn)來設(shè)計(jì),則預(yù)期良好、目標(biāo)明確的制度也會(huì)因之不能走向現(xiàn)實(shí)。因此,對(duì)于導(dǎo)向性的制度來說,設(shè)計(jì)使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制,就要從普通的人性以及人性在社會(huì)中的基本追求出發(fā)。而為了體現(xiàn)出人性和建基其上的利益,機(jī)制的建構(gòu)在制度設(shè)計(jì)之始就需要有一個(gè)吸納性的源程序,這就是公民的參與。之所以如此,就在于將自發(fā)形成的機(jī)制中的利益博弈嫁接到制度設(shè)計(jì)的原初階段,通過公民參與來發(fā)現(xiàn)不同利益的重疊,使不同利益方之間共享更多的共同利益,從而使人們共享更多的接受制度的心理基礎(chǔ)。第二,機(jī)制應(yīng)當(dāng)與制度導(dǎo)向相銜接。制度具有穩(wěn)定性,但同時(shí)制度也具有滯后性和前瞻性。如果說滯后性意味著制度自設(shè)立之日起,就具有追加承認(rèn)既有事實(shí)的作用卻又因此在一定程度上落后于社會(huì)的發(fā)展,從而使制度演進(jìn)成為可能和必需的話,那么,前瞻性則體現(xiàn)著規(guī)則制定者基于經(jīng)驗(yàn)和既有制度,而對(duì)未來的社會(huì)發(fā)展和利益需求預(yù)設(shè)了行為規(guī)程,因此也具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。具有合理前瞻性和較少滯后性的制度在任何社會(huì)都是可欲的。無論規(guī)則制定者是經(jīng)由什么程序產(chǎn)生的,作為公共權(quán)力的實(shí)際掌握者,他們?cè)诜ɡ砩暇褪浅袚?dān)著提取公共利益職責(zé)的統(tǒng)治精英。因此,在某項(xiàng)制度中,就需要內(nèi)嵌導(dǎo)向制度的機(jī)制。換言之,人為設(shè)計(jì)出來的機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有將人們的行為導(dǎo)向制度目標(biāo)的功能,否則,制度目標(biāo)本身不可能自我實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)生活中很多事例——例如拆遷中地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)整合土地資源的需求與公民保護(hù)自己房屋的權(quán)利之間的沖突——已經(jīng)說明保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度目標(biāo),如果缺乏具有行為導(dǎo)向的相應(yīng)機(jī)制就不能實(shí)現(xiàn)。為此,規(guī)則制定者在設(shè)計(jì)制度時(shí),不能為設(shè)計(jì)制度而設(shè)計(jì),而是要從制度的實(shí)施特性出發(fā),立足于公共利益的提取,以機(jī)制的形式落實(shí)為可執(zhí)行的制度。如果制度不可執(zhí)行或缺乏執(zhí)行的機(jī)制,那么,不僅制度目標(biāo)會(huì)落空,而且規(guī)則制定者作為公共利益提取者的合法性將會(huì)受到質(zhì)疑乃至挑戰(zhàn)。第三,機(jī)制應(yīng)當(dāng)契合社會(huì)的文化和傳統(tǒng)。任何制度都處于一定的文化傳統(tǒng)中,制度的目標(biāo)可以跨越文化邊界而實(shí)現(xiàn)共享,但是制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程卻受制于文化環(huán)境。因?yàn)檎俏幕h(huán)境衍生出來的信念在指導(dǎo)著人們來判斷自己的利益、選擇利益實(shí)現(xiàn)的途徑。從這個(gè)意義上說,文化、傳統(tǒng)構(gòu)成一個(gè)國家的制度體系的支撐性環(huán)境。因此,對(duì)于規(guī)則制定者來說,要想使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來,即便從人們的利益出發(fā)了,也與制度目標(biāo)銜接了,但如果沒有考慮到文化環(huán)境和實(shí)際上主導(dǎo)人們行為的價(jià)值體系,那么,機(jī)制也是難以奏效的。因此,制度可以設(shè)立誘導(dǎo)人們采取趨向制度目標(biāo)的程序,但如果與整個(gè)社會(huì)的文化、傳統(tǒng)不吻合,程序就無法運(yùn)轉(zhuǎn),就會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)南橘北枳的狀況。例如,我們?cè)谧罱嗄甑闹贫冉?gòu)中,從發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)了大量的法律法規(guī)和普遍性制度,但有些制度規(guī)定在我國的現(xiàn)實(shí)中就難以施行。其中一個(gè)根本的原因就在于,看起來結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈鞣街贫人缿{的個(gè)人本位價(jià)值與我國集體本位價(jià)值相沖突。因此,我們?cè)诮窈蟮闹贫冉?gòu)中,需要在借鑒西方的同時(shí),注意研究我國歷史上的制度文本,分析它們的建構(gòu)過程,提煉出其中的文化傳統(tǒng)要素。因?yàn)?人們服從制度的心理過程是看不見的,只能推論出是基于利益的理性計(jì)算。此外,就是文化傳統(tǒng)對(duì)人的塑造,這種塑造是價(jià)值的和信念的,信念的力量是內(nèi)生的、強(qiáng)大的,可能超越利益的計(jì)算來主導(dǎo)人們的行為。因此,人為設(shè)計(jì)的機(jī)制如果能夠汲取文