政府績效與公務(wù)員素質(zhì)一個文獻(xiàn)綜述

政府績效與公務(wù)員素質(zhì)一個文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)80年代以來，行政改革的趨勢在世界范圍內(nèi)展開，行政改革的新時代開始了。隨著國家目標(biāo)責(zé)任制的實施，國家績效評估開始引起理論和實踐部門的關(guān)注。所謂政府績效,西方國家又稱“公共生產(chǎn)力”、“政府業(yè)績”、“政府作為”等,是政府在行使其職能、實施其意志的過程中體現(xiàn)出的管理能力。與西方國家相比,目前我國政府績效的研究大多停留在價值的選擇和探討上,很少有人能提出一整套的測量體系,績效考核在政府部門的應(yīng)用也很少。因此,借鑒西方國家的經(jīng)驗探討和研究我國公務(wù)員績效考核的策略,提高公務(wù)員隊伍整體素質(zhì),是我國行政改革中一個亟待解決的重大課題。一、西方工業(yè)化國家的績效管理和經(jīng)驗?zāi)壳?西方各主要國家都在政府管理中實行了績效評估的技術(shù)和方法,績效管理與評估已經(jīng)成為一種世界性的潮流。(一)注重完善政府績效管理與評估制度1.將全面質(zhì)量管理的理念融入績效管理,確立以質(zhì)量為核心、以顧客為導(dǎo)向、以服務(wù)為目標(biāo)的績效管理模式。20世紀(jì)90年代,全面質(zhì)量管理理念被引入公共行政領(lǐng)域,其核心特征是顧客信息反饋與評估、雇員參與質(zhì)量改善、目標(biāo)管理等等。它強調(diào)顧客導(dǎo)向在公共行政中的重要地位,強烈關(guān)注行政活動的質(zhì)量與效果,這也導(dǎo)致了人們對績效的強烈關(guān)注。2.以公共支出評價為手段,注重政府績效審計。加強對政府公共支出的評價,是當(dāng)代政府改革的重要內(nèi)容。公共支出評價是隨著績效管理和績效預(yù)算而出現(xiàn)的,它是政府公共管理的重要工具之一。公共支出評價就是評估政府支出是否有效,效果在哪里,在哪些方面應(yīng)當(dāng)改革,以進(jìn)一步提高績效。西方國家公共支出評價的主要目的是為政府工作和議會公共預(yù)算案的討論和通過提供基礎(chǔ)材料。同時,在支出評價中,還能發(fā)現(xiàn)政府的工作漏洞并加以改進(jìn)。另外,西方國家普遍重視發(fā)揮獨立審計機構(gòu)在政府績效管理中的作用。3.注重完善政府績效管理與評估的法律體系。西方發(fā)達(dá)國家在全面實施政府績效管理與評估的過程中,很注重完善政府績效管理與評估的法律框架,用法律手段規(guī)范政府績效管理與評估體系。4.注重完善政府績效評估的指標(biāo)體系。美國政府早在20世紀(jì)40年代就著手構(gòu)建政府績效評估體系。2002年美國總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室提出了針對聯(lián)邦行政機關(guān)和部門的通用績效指標(biāo),為五個跨部門的政府職能開發(fā)了統(tǒng)一的評價指標(biāo)或稱“通用衡量標(biāo)準(zhǔn)”。在2003年預(yù)算中,總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室制定了評級制度(紅、黃、綠)來評價聯(lián)邦行政機構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)管理議程的工作成果。5.將績效管理與戰(zhàn)略規(guī)劃及公共預(yù)算改革結(jié)合起來,注重形成政府績效管理的制度體系。西方國家在實施績效管理的過程中,注重將政府戰(zhàn)略規(guī)劃與績效管理過程結(jié)合起來,力求形成制度化、規(guī)范化的績效管理與評估體系。目前世界上有近50個國家采用了績效預(yù)算,如英國、瑞典、日本、加拿大、法國、巴西、印度等國。6.不斷完善績效評估的方式與方法,提高績效評估的質(zhì)量與水平。西方國家績效評估的主體逐步多元化,在評估過程中有公民和服務(wù)對象的廣泛參與,政府績效評估已由單純的政府機關(guān)內(nèi)部的評估發(fā)展到由社會機構(gòu)進(jìn)行評估。如美國民間機構(gòu)錫拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所自1998年以來就與美國《政府管理》雜志合作,每年對各州或市的政府績效進(jìn)行評估,并發(fā)布評估報告,引起了政府和民眾的廣泛關(guān)注。(二)公務(wù)員隊伍的基本特征政府的績效是由公務(wù)員創(chuàng)造的,西方國家政府績效具有較高的水平,與其有較高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍是分不開的,而較高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍又根源于其對公務(wù)員的考核策略?？偨Y(jié)西方各國公務(wù)員考核制度的成功經(jīng)驗,大體如下:1.建立了全面、合理的績效評估標(biāo)準(zhǔn)2.制定嚴(yán)格規(guī)范的評估程序3.采用靈活的評估方法4.通過考試結(jié)果的應(yīng)用，加強激勵作用正因為西方國家具有如此先進(jìn)的考核公務(wù)員的方法和策略,才能使其具備素質(zhì)較高的公務(wù)員隊伍,進(jìn)而推動政府績效的高度發(fā)展。二、行政績效評估指標(biāo)體系的提出我國自改革開放以來,一直非常重視政府的行政效率問題。早在1980年,鄧小平在關(guān)于《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》等一系列講話中就尖銳地指出了官僚主義所帶來的機構(gòu)臃腫、辦事拖拉、不講效率等弊端,強調(diào)通過抓住機構(gòu)改革和行政管理體制改革的契機解決“活力、效率、積極性”的問題。20世紀(jì)80年代,我國恢復(fù)行政學(xué)以來,行政效率始終是行政學(xué)研究的一項重要內(nèi)容。近年來,隨著行政體制改革的不斷深入,一些地方政府部門開始嘗試進(jìn)行政府績效的管理和評估活動,一些研究機關(guān)還對政府績效管理的指標(biāo)體系進(jìn)行了探索,提出了政府績效評估的指標(biāo)體系。然而,迄今為止我國政府績效管理水平與西方國家相比仍存在較大差距。(一)績效管理與評估制度不健全我國政府績效管理與評估還很不成熟,目前存在的主要問題包括如下方面:1.績效評估的科學(xué)化程度不高,績效評估的主體主要是上級行政機關(guān),評估的操作過程沒有規(guī)范化和程序化,多為“運動式”、“評比式”、“突擊式”評估,而對政府績效的持續(xù)性測定較少。2.還沒有建立全面科學(xué)的政府績效評估指標(biāo)體系,往往將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)。3.績效管理與評估尚未與公共支出評價、績效預(yù)算管理結(jié)合起來,缺乏獨立的績效審計。4.績效管理與評估尚未全面推開,還只是停留在個別省市、個別部門的分散試驗階段,沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃和安排。5.績效管理與評估缺乏法律規(guī)范,尚未形成一種法治化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的績效評估制度與體系。(二)我國政府績效管理和評估發(fā)展水平的根本原因當(dāng)前我國公務(wù)員考核中還存在一些弊端,這是阻礙公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)提高的癥結(jié)所在,也是造成政府績效水平不高的根本原因。1.設(shè)計出合理的績效考核細(xì)以職能作為原則的和可由被考核者所具體承擔(dān)的崗位的職責(zé),并將其直接定位成職人員政府績效考核的根本目的是充分調(diào)動公務(wù)員的工作積極性,通過公務(wù)員績效的不斷提高來更好地實現(xiàn)政府部門的職能目標(biāo)。公務(wù)員績效考核應(yīng)該與被考核者所具體承擔(dān)職位的職責(zé)緊密聯(lián)系,應(yīng)該能夠說明被考核者的職責(zé)完成的真實狀況,而不應(yīng)該是一些空洞的、原則的、易于敷衍的和可由被考核者造秀的條文。但目前的公務(wù)員業(yè)績考核在目的的設(shè)定上顯然沒有做到這一點。2.績效考核與人力資源管理相結(jié)合在諸多政府部門存在的形式主義等不良作風(fēng)也直接或間接影響著公務(wù)員考核工作。有些部門公務(wù)員的考核無非就是在年終時填考核表、寫工作總結(jié),根本沒有把績效考核與人力資源管理的其他活動,如工作分析、公務(wù)員培訓(xùn)、薪酬管理、人員去留等聯(lián)系起來,考核沒有任何影響力,為了考核而考核,使人認(rèn)為“干多干少一個樣,干好干壞一個樣”。久而久之,公務(wù)員的考核產(chǎn)生了形式主義的弊端,不但不能改進(jìn)工作,提高公務(wù)員能力,最終還會導(dǎo)致部門績效降低。3.主管領(lǐng)導(dǎo)的評鑒意見從目前情況看,對公務(wù)員的考核比較普遍的做法是由公務(wù)員個人填寫年度考核登記表或述職報告,對自身工作進(jìn)行總結(jié),然后由主管領(lǐng)導(dǎo)做出評鑒意見。這種方式隨意性大,被考核者在填寫時也傾向于夸大自己的業(yè)績或說些大而空的套話,定性陳述多,領(lǐng)導(dǎo)者也大多做出定性評價,并未針對被評價者的崗位要求做出能力和完成工作情況的具體評價,因而考核就成了寫工作總結(jié)。這對提高個人能力、實現(xiàn)個人發(fā)展、提高組織績效不可能起到任何的作用。4.干部履職行為短期化實施公務(wù)員考核過程中,未充分認(rèn)識到考核指標(biāo)清楚、科學(xué)的重要性,采用大而空的指標(biāo),且指標(biāo)籠統(tǒng)模糊,易造成對指標(biāo)理解的偏差,不能正確評價工作績效,并可能導(dǎo)致官員執(zhí)政行為的短期化。另外,不同部門、不同層級、不同職業(yè)特點的公務(wù)員,其工作性質(zhì)也各不相同,對他們的要求自然也應(yīng)不一樣,而現(xiàn)在一些行政部門的考核辦法卻無視這些差別,考核指標(biāo)缺乏針對性,千篇一律,千人一面,使考核難以發(fā)揮應(yīng)有作用。5.績效評價不規(guī)范,激勵效果不佳一些部門將公務(wù)員考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次。實際上,在經(jīng)過考核符合“稱職”這一業(yè)績檔次的人員當(dāng)中,其實際業(yè)績表現(xiàn)的千差萬別是一個簡單化的業(yè)績檔次所根本無法表示的。在考核符合“稱職”檔次者中,有的德才表現(xiàn)和工作實績不錯,屬于因“優(yōu)秀”指標(biāo)有限而只好屈居次席者,甚至有的公務(wù)員完全是因為發(fā)揚風(fēng)格之故將“優(yōu)秀”指標(biāo)讓給他人;也有的德才表現(xiàn)和工作實績欠佳,進(jìn)入“稱職”業(yè)績檔次是由于所屬單位領(lǐng)導(dǎo)“平衡照顧”的結(jié)果。但不管實際工作表現(xiàn)如何,他們都享受同樣的待遇,這樣就難以達(dá)到獎優(yōu)罰劣的激勵效果。而且對于優(yōu)秀人員獎勵力度也有限,使得考核激勵功能弱化。6.考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)在神秘化的情境下運作對于公務(wù)員的考核,其目的是為了全面提高公務(wù)員隊伍的素質(zhì),改善行政機關(guān)的公共服務(wù),為實現(xiàn)“行政為民”創(chuàng)造更好的條件。因此,考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)讓被考核者知情,絕對不應(yīng)當(dāng)在神秘化的氛圍中運作。或許是因為我們的組織人事業(yè)務(wù)長期以來的習(xí)慣,在實際考核工作中,一些部門僅將考核結(jié)果通知被考核者,并沒有就考核情況與被考核者進(jìn)行直接面談,導(dǎo)致被考核者不清楚自己工作中的缺陷和不足,也就不利于改善個人和組織績效。7.公務(wù)員管理的不足不少部門沒有實行平時考核,或者平時考核與年度考核的關(guān)系沒有明確,這不利于對公務(wù)員的管理,也不利于保證工作目標(biāo)的實現(xiàn)。政府績效與創(chuàng)造績效的主體——公務(wù)員的素質(zhì)是緊密相關(guān)的,正是由于我國政府績效考核中存在的這些問題,直接影響了公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)的提高,從而也影響了政府績效的提高。三、完善對中國政府官員績效評估的戰(zhàn)略建議通過分析我國公務(wù)員績效考核中的問題,借鑒國外公務(wù)員績效考核的經(jīng)驗,筆者提出完善我國公務(wù)員績效考核的相關(guān)對策:(一)從公共產(chǎn)品看,表現(xiàn)為第一人從現(xiàn)代人力資源管理理論來看,績效考核是一個學(xué)習(xí)的過程、改進(jìn)的過程和控制的過程,績效考核的實質(zhì)不再是為了一個公正的考核結(jié)果,而是在于通過持續(xù)的、動態(tài)的、雙向的溝通,達(dá)到真正提高組織和個人的績效、實現(xiàn)組織目標(biāo)、努力促進(jìn)組織成員自身發(fā)展的目的。因此,公務(wù)員績效考核根本目的是充分調(diào)動公務(wù)員的工作積極性,通過公務(wù)員的不斷發(fā)展來更好地實現(xiàn)政府部門的職能目標(biāo)?？冃Э己藨?yīng)重點關(guān)注公務(wù)員今后能夠達(dá)到的目標(biāo),通過考核發(fā)現(xiàn)問題,提出改進(jìn)方法,從而提升公務(wù)員的工作能力,提高行政部門工作績效。(二)進(jìn)一步細(xì)化考核指標(biāo)在實施公務(wù)員考核過程中,績效考核指標(biāo)的選取應(yīng)以公務(wù)員的崗位職責(zé)為依據(jù),在德、能、勤、績四個一級考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)分二級指標(biāo),考核指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)對不同崗位、不同職級的公務(wù)員要求的差異。例如,“績”主要指公務(wù)員的工作實績,可以細(xì)分為目標(biāo)達(dá)成度、工作貢獻(xiàn)、工作效率、工作質(zhì)量等二級指標(biāo)。需要說明的是,績效考核指標(biāo)的選取應(yīng)該與行政部門管理目標(biāo)結(jié)合起來,才有助于業(yè)績的量化與考核,有助于促進(jìn)行政部門實現(xiàn)管理目標(biāo)。(三)對公務(wù)員績效的評價國家機關(guān)是一個面向全社會的服務(wù)型、管理型機構(gòu),公務(wù)員的工作既要對上級機關(guān)負(fù)責(zé),也要對服務(wù)與管理對象負(fù)責(zé),因此為了能較準(zhǔn)確地反映被考核者的實際情況,并盡可能減少人為因素所造成的偏差,筆者認(rèn)為,對公務(wù)員績效的評價,可以采用目前在一些跨國企業(yè)中流行的360度考核方法,全方位評價公務(wù)員工作。評價者除了其直接上級外,還應(yīng)該包括同級、下級和機關(guān)外部的行政行為服務(wù)對象等。只是在實際運用中,對不同考核者賦予不同的權(quán)重。(四)考核評價難以明確區(qū)分績效,不利于對做職工作有些行政部門公務(wù)員考核采用定性考核方式,考核內(nèi)容界定不清,過于籠統(tǒng)模糊。如“工作任務(wù)完成質(zhì)量”這項指標(biāo),如果沒有對指標(biāo)進(jìn)行量化規(guī)定,其考核評價“好”、“中”、“差”就難以區(qū)別。定性考核難以明確區(qū)分績效高低,將影響考核的公正性。應(yīng)該盡量采用定量考核方式,如根據(jù)目標(biāo)任務(wù)量化考核指標(biāo),對等級賦予分值,明確各項指標(biāo)權(quán)重。(五)考核結(jié)果的反饋與改進(jìn)通過反饋面談,指出問題,總結(jié)經(jīng)驗,改進(jìn)公務(wù)員的工作,進(jìn)而提高行政組織的績效。筆者認(rèn)為,在被考核者的上級部門負(fù)責(zé)人最終決定考核等次之前,應(yīng)該由考核者與被考核者進(jìn)行考核后面談,將考核的初步結(jié)果反饋給被考核者,指出工作中存在的問題,討論改進(jìn)的方法。同時應(yīng)該允許被考核者對考核結(jié)果提出異議,并可向考核者的上級提出復(fù)議和申訴。(六)不具有激勵效果公務(wù)員考核等次過少,不能反映公務(wù)員實際情況的復(fù)雜性,影響了考核的客觀性、準(zhǔn)確性,進(jìn)而也降低了考核的激勵作用。因此,建議增加公務(wù)員考核等次,可將考核等次設(shè)定為“特別優(yōu)秀、優(yōu)秀、良好、一般、較差”五檔,確定每個檔次的基本標(biāo)準(zhǔn),并賦予不同等次公務(wù)員不同的獎懲措施,形成競爭和激勵機制,促使優(yōu)秀人才脫穎而出。(七)公務(wù)員績效考核的社會大眾認(rèn)同度低,資要達(dá)到績效考核的目的,需要公務(wù)員思想上的認(rèn)同、行動上的支持和能力上的支撐,因此應(yīng)該在行政部門中樹立以人為本的績效觀,形成政府績效管理的“軟環(huán)境”。作為公務(wù)員制度改革成果之一的公務(wù)員績效考核,其在公務(wù)員隊伍和社會公眾中所得到的認(rèn)同和理解度還是很低的,這在一定程度上也是公務(wù)員績效考核往往流于形式的重要原因。通過績效文化的建設(shè),增強公務(wù)員隊伍對考核的認(rèn)同感,在行政部門內(nèi)形成追求優(yōu)異績效的核心價值觀,可化解績效考核過程中的矛盾,實現(xiàn)績效管理目標(biāo)。(八)對公務(wù)員的考核隨著國內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)的日益完善,為公平、公正、公開地實施公務(wù)員績效考核開辟了廣闊的空間,網(wǎng)上電子考核是非常值得試嘗的考核方式。通過實行網(wǎng)上電子考核,有利于加強平時對公務(wù)員的監(jiān)督和管理,實施實質(zhì)性的平時考核,也便于對公務(wù)員實施全方位的考核。美國一貫強調(diào)“擇優(yōu)晉升”的原則,考核為特別優(yōu)異者,提升工資一級?？己藶椴粷M意者,要按其程度分別予以減薪、降級、免職等處分。在英國,公