民國(guó)土地立法的重要地位民國(guó)十九年土地法研究以民生主義為視角

民國(guó)土地立法的重要地位民國(guó)十九年土地法研究以民生主義為視角

孫中山的生生主義是三民主義最具特色的部分，也是他生活中的一種重要風(fēng)格。國(guó)民政府定都南京以后,宣稱秉承孫中山遺教,為謀求實(shí)現(xiàn)民生主義之“平均地權(quán)”和“耕者有其田”的土地政策,制定土地法規(guī)。民國(guó)十九年土地法(即1930年《中華民國(guó)土地法》,以下簡(jiǎn)稱《土地法》)的制定及其實(shí)施,體現(xiàn)了民國(guó)土地立法者們?yōu)閷?shí)現(xiàn)孫中山民生主義之努力。以民生主義的視角重新審視和探究《土地法》的制定與進(jìn)展,從中可以獲得民生主義在南京國(guó)民政府時(shí)期土地法理論與實(shí)踐中的某些啟示。一、國(guó)民政府法律上的土地政策1929年3月,中國(guó)國(guó)民黨“三大”通過(guò)決議規(guī)定“總理所著三民主義、五權(quán)憲法、建國(guó)大綱及地方自治開(kāi)始施行法,為訓(xùn)政時(shí)期中華民國(guó)最高之根本法?！?1)民國(guó)學(xué)者認(rèn)為,“土地問(wèn)題為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本問(wèn)題,平均地權(quán)為實(shí)現(xiàn)民生主義兩大政策之一……自國(guó)民政府定都南京以后,中央為謀實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)和耕者有其田的土地政策,秉承總理遺教,制定土地法規(guī),設(shè)立地政機(jī)關(guān),實(shí)行土地測(cè)量、土地登記,征收地價(jià)稅,統(tǒng)制土地使用,辦理地價(jià)申報(bào),創(chuàng)設(shè)土地金融制度等?！?2)民生主義之“平均地權(quán)”和“耕者有其田”,是南京國(guó)民政府所遵循的土地立法思想。(一)為民生主義者而作的貢獻(xiàn)孫中山的“平均地權(quán)”思想以中國(guó)傳統(tǒng)的“均田免糧”思想和19世紀(jì)中葉西方資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的學(xué)說(shuō)作為其直接的理論淵源。1905年8月,孫中山在中國(guó)同盟會(huì)的革命綱領(lǐng)中第一次正式提出“平均地權(quán)”思想。1906年,他將平均地權(quán)的具體綱領(lǐng)布告天下,并首次概括了平均地權(quán)的目的和步驟:“文明之福祉,國(guó)民平等以享之,當(dāng)改良社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織,核定天下地價(jià)。其現(xiàn)有之地價(jià),仍屬原主所有;其革命后社會(huì)改良進(jìn)步之增價(jià),則歸于國(guó)家,為國(guó)民所共享。肇造社會(huì)的國(guó)家,俾家給人足,四海之內(nèi)無(wú)一夫不獲其所。敢有壟斷以制國(guó)民之生命者,與眾棄之!”(3)在論述平均地權(quán)與民生主義的關(guān)系時(shí),孫中山指出:“平均地權(quán)一層,即為民生主義第一件事,此事做不到,民生主義即不能實(shí)行?！?4)他主張以法律手段促進(jìn)平均地權(quán)政策的實(shí)現(xiàn),認(rèn)為“若能將平均地權(quán)做到,那么社會(huì)革命已成七八分了。”(5)在革命實(shí)踐過(guò)程中,孫中山的平均地權(quán)理論也不斷系統(tǒng)化和進(jìn)一步完善。1924年1月,他在《國(guó)民黨第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言》中指出:“蓋釀造經(jīng)濟(jì)組織之不平均者,莫大于土地權(quán)為少數(shù)人所操縱。故當(dāng)國(guó)家規(guī)定土地法、土地征收法及地價(jià)稅法。私人所有土地,由地主估價(jià)呈政府,國(guó)家就價(jià)征稅,并于必要時(shí)依報(bào)價(jià)收買之,此則平均地權(quán)之要旨也?！?6)平均地權(quán)之要旨則是要實(shí)現(xiàn)土地和社會(huì)的公正,進(jìn)而求社會(huì)之均,認(rèn)為當(dāng)以法律的手段實(shí)現(xiàn)上述要旨。孫中山獨(dú)特的平均地權(quán)的方法,主要是規(guī)定地價(jià)、照價(jià)征稅、照價(jià)收買、漲價(jià)歸公四大措施。第一,“規(guī)定地價(jià)”。規(guī)定地價(jià)是實(shí)現(xiàn)”平均地權(quán)”的重要前提。它由國(guó)家調(diào)查地主所有之土地,并由地主報(bào)價(jià),國(guó)家再根據(jù)地價(jià),登記在戶籍,所報(bào)之價(jià)就是規(guī)定之價(jià)。第二,“照價(jià)征稅”。即按土地價(jià)格由國(guó)家征收百分之一或百分之二的土地稅。第三,“照價(jià)收買”。經(jīng)過(guò)準(zhǔn)確的核定地價(jià)和實(shí)施照價(jià)征稅后,國(guó)家對(duì)私人土地?fù)碛须S時(shí)照價(jià)收買的權(quán)力。第四,“漲價(jià)歸公”。即地價(jià)定了之后,土地“所加之價(jià)完全歸為公有”,孫中山認(rèn)為,“這種把以后漲高的地價(jià)收歸眾人公有的辦法,才是國(guó)民黨所主張的平均地權(quán),才是民生主義?！?7)(二)民生問(wèn)題,是要解決的“耕者有其田”是孫中山提出的解決耕地分配問(wèn)題的政策,是整個(gè)平均地權(quán)政策關(guān)于耕地方面的政策,同時(shí)也是孫中山關(guān)于平均地權(quán)理論在耕地方面的理論發(fā)展。他認(rèn)為,“至于將來(lái)民生主義真是達(dá)到目的,農(nóng)民問(wèn)題真是完全解決,是‘耕者有其田’,那才算是我們對(duì)于農(nóng)民問(wèn)題的最終結(jié)果?！?8)并認(rèn)為國(guó)民黨特別注重廣大農(nóng)村社會(huì)之民生,“國(guó)民黨之主張則以農(nóng)民缺乏田地淪為佃戶者,國(guó)家當(dāng)給以土地,資其耕作?！?9)他在解釋“耕者有其田”時(shí)說(shuō):“推翻一般大地主,把全國(guó)的土地,都分到一般農(nóng)民,讓耕者有其田,耕者有了田,只對(duì)國(guó)家納稅,另外使沒(méi)有地主來(lái)收租錢,這是最公平的辦法。我們現(xiàn)在革命……也要耕者有其田,才算是徹底的革命?！?10)孫中山主張實(shí)現(xiàn)民生主義的理想和社會(huì)公平,就必須耕者有其田?！斑@是一個(gè)很重大的問(wèn)題,我們應(yīng)該馬上用政治和法律來(lái)解決,如果不能解決這個(gè)問(wèn)題,民生問(wèn)題便無(wú)從解決?！?11)而解決民生問(wèn)題的方法是拿地主的田“交公”,最終實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。即由國(guó)家強(qiáng)制沒(méi)收地主土地,國(guó)家對(duì)私有土地進(jìn)行贖買和征收地價(jià)稅,土地增價(jià)歸公。二、大眾主義：《基本法》的制定和修改(一)國(guó)民政府時(shí)期土地登記原則廣州國(guó)民政府時(shí)期,孫中山就開(kāi)始進(jìn)行土地法的編制工作,首先著手民生主義的實(shí)踐。從1922年起,廣州國(guó)民政府設(shè)立土地局,負(fù)責(zé)申報(bào)地價(jià)和地價(jià)稅等土地稅法方面的事務(wù)。次年,孫中山曾聘請(qǐng)土地問(wèn)題專家德國(guó)人單威廉博士為顧問(wèn),最終草成土地登記征稅法共30余條,并公布實(shí)施。當(dāng)時(shí)的土地登記征稅法條文較為簡(jiǎn)單,僅為都市中地價(jià)稅的規(guī)定。國(guó)民政府定都南京以后,實(shí)行訓(xùn)政并進(jìn)行訓(xùn)政體系下各方面法律制定。1928年,立法院院長(zhǎng)胡漢民、副院長(zhǎng)林森擬訂土地法原則9項(xiàng),并開(kāi)始對(duì)已有土地法令進(jìn)行整理,著手土地法的制定。1929年1月,中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議通過(guò)了《土地法原則》,并將其交付立法院擬定《土地法》。(12)《土地法草案》于1930年6月30日由國(guó)民政府正式公布。(二)土地征收含土地征收《土地法》分為五編397條。五編分別為總則、土地登記、土地使用、土地稅和土地征收。該法絕大多數(shù)的條款是關(guān)于土地行政法規(guī)和土地稅征收的財(cái)政法規(guī),其中346條規(guī)定了這兩方面的內(nèi)容,只有51條是土地關(guān)系的法規(guī)。1.土地征收之限制《土地法原則》規(guī)定,“國(guó)家整理土地之目的在使地盡其用并使人民有平均享受使用土地之權(quán)利,總理之主張平均地權(quán)其精意盡在乎此。欲求此主張之實(shí)現(xiàn)防止私人壟斷土地以謀不當(dāng)之利;對(duì)土地本身非因施以資本和勞力所得的增益,應(yīng)歸公有。為達(dá)到此目的之惟一最有效的手段為按照地值征稅及征收土地增益稅之辦法?！?13)遵循《土地法原則》而制定的《土地法》,平均地權(quán)的精神主要表現(xiàn)在:在總則中,《土地法》第7條、第8條規(guī)定:“中華民國(guó)領(lǐng)域內(nèi)之土地,屬于中華民國(guó)國(guó)民全體,其經(jīng)人民依法取得所有權(quán)者,為私有土地?！薄翱赏ㄟ\(yùn)之水道、公共交通道路、公共需用之天然水源地、名勝古跡等關(guān)于民生的土地不得私有?！薄锻恋胤ā芬环矫嬖噲D通過(guò)土地國(guó)有,實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)的目的,另一方面則通過(guò)對(duì)個(gè)人或團(tuán)體的私有土地權(quán)利的限制,以達(dá)到平均地權(quán)的目的。第14條、第15條規(guī)定:“地方政府對(duì)于私有土地,得斟酌左列情形,分別限制個(gè)人或團(tuán)體所有土地面積之最高額。但應(yīng)經(jīng)中央地政機(jī)構(gòu)之核定。一、地方需要。二、土地種類。三、土地性質(zhì)?！薄八接型恋厥芮皸l規(guī)定限制時(shí),由主管地政機(jī)關(guān)規(guī)定辦法,限令于一定期間內(nèi),將額外土地分割出賣。不依前項(xiàng)規(guī)定分割出賣者,該主管地方政府得依本法征收之?！睂?duì)私有土地權(quán)的限制,防止土地的高度集中和壟斷,即以平均地權(quán)為初衷。民國(guó)學(xué)者也認(rèn)為,“吾黨揭示之平均地權(quán)之政策,雖不否認(rèn)土地私有之繼續(xù)存在,但為達(dá)到人民有平等享用土地權(quán)利之目的起見(jiàn),及為求民生問(wèn)題之解決方法,對(duì)于土地私有權(quán)利,其與社會(huì)公共利益互相沖突者,不能不加以限制,則勢(shì)所必至之事,無(wú)可避免者也。(14)在土地登記和土地使用兩編中,土地登記能夠保證土地權(quán)利的確定,并作為土地征稅的前提和保障條件,禁止私有土地者不勞而獲,它是平均地權(quán)的依據(jù),也是民生主義精神的體現(xiàn)。土地使用篇?jiǎng)t主要規(guī)定了地租和保護(hù)佃農(nóng)的條文?！锻恋胤ā返?71條規(guī)定:“以自耕作為目的,約定支付地租,使用他人之農(nóng)地者,為耕地租用?！钡?77條規(guī)定:“地租,不得超過(guò)耕地正產(chǎn)物收獲總額千分之三百七十五,約定地租超過(guò)千分之三百七十五者,應(yīng)減為千分之三百七十五,不及千分之三百七十五者依其約定?！边@些法律條文的制定,是以法律形式限制地主無(wú)限額征收地租,增加佃農(nóng)的負(fù)擔(dān)。這些法律規(guī)定,體現(xiàn)了體恤佃農(nóng)的民生主義精神,但與孫中山的平均地權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),仍有相當(dāng)距離。有學(xué)者認(rèn)為,“若從平均地權(quán)原則上觀之,所謂地租者為不勞而獲之收益,應(yīng)全數(shù)歸公,地主不得而私。今以收獲總額千分之三百七十五,仍歸于田主,雖依法應(yīng)負(fù)繳納地價(jià)稅之責(zé)任,而現(xiàn)定稅率極其低廉,則地主除繳納地稅外,仍有一部分應(yīng)屬于國(guó)家之地租,并一部分應(yīng)屬于佃農(nóng)之資本勞力結(jié)果,只以政治會(huì)議決定之土地法原則,對(duì)于平均地權(quán)政策實(shí)施,采漸進(jìn)主義不能不如此規(guī)定,以俟逐漸修改完善也?！?15)在土地稅編中,將土地稅分為地價(jià)稅和增值稅兩種。地價(jià)稅照估定地價(jià)按年征收?！锻恋胤ā返?91條至第296條規(guī)定,對(duì)各種土地分別征收不同之稅率:市改良地為千分之十至千分之二十,市未改良地為千分之十五至千分之三十,市荒地為千分之三十至千分之一百,鄉(xiāng)改良地為千分之十,鄉(xiāng)未改良地為千分之十二至千分之十五,鄉(xiāng)荒地為千分之十五至千分之一百。關(guān)于增值稅,《土地法》采累進(jìn)稅率,分級(jí)征收。第308條規(guī)定:“土地增值之總數(shù)額,市地在其原地價(jià)數(shù)額百分之十五以內(nèi),鄉(xiāng)地在其原地價(jià)數(shù)額百分之二十以內(nèi)者,不征收土地增值稅。其超過(guò)者,就其超過(guò)之?dāng)?shù)額征收土地增值稅。”第309條規(guī)定分級(jí)稅率:“土地增值之實(shí)數(shù),超過(guò)原值百分之五十以內(nèi)者,征收百分之二十;超過(guò)百分之五十者,征收百分之四十;超過(guò)百分之一百者,征收百分之六十;超過(guò)百分之兩百,征收百分之八十;超過(guò)百分之三百,完全征收。”土地稅編的規(guī)定,大致體現(xiàn)了孫中山的平均地權(quán)精神,但地價(jià)稅的比例稅率以及土地增值稅的稅率,都明顯偏低?！啊锻恋胤ā防锿恋囟惖囊?guī)定,其目的不外是要本著平均地權(quán)的理論,并斟酌實(shí)際施行上的緩急情形,來(lái)解決與國(guó)計(jì)民生攸關(guān)的土地問(wèn)題?！?16)特別是“斟酌實(shí)際施行上的緩急情形”的模糊規(guī)定,與孫中山所主張的“漲價(jià)歸公”有相當(dāng)?shù)囊欢尉嚯x。2.私有土地依法征收與《土地法原則》所規(guī)定的一樣,《土地法》中沒(méi)有直接規(guī)定耕者有其田的條款。學(xué)者評(píng)價(jià)《土地法原則》“大多事關(guān)土地稅,沒(méi)有將民生主義土地政策的重要部分耕者有其田的主動(dòng)列入,是一大缺陷?！?17)立法者無(wú)意規(guī)定耕者有其田的條款。在土地征收編中,立法者遵循世界各國(guó)立法通例,為了公益之需要,國(guó)家可以對(duì)私有土地依法進(jìn)行征收。《土地法》第335條和336條規(guī)定:“國(guó)家因公共事業(yè)之需要,得依本法之規(guī)定,征收私有土地?！薄扒皸l所稱公共事業(yè),以適合于左列各款之一者為限:一、實(shí)施國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策;二、調(diào)劑耕地;三、國(guó)防軍備;四、交通事業(yè);五、公共衛(wèi)生;六、改良市鄉(xiāng);七、公用事業(yè);八、公安事業(yè);九、國(guó)營(yíng)事業(yè);十、政府機(jī)關(guān),地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑;十一、教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè);十二、其他以各國(guó)利益為目的之事業(yè)。”民國(guó)學(xué)者吳尚鷹認(rèn)為,上述規(guī)定是“實(shí)因本黨之土地政策,對(duì)于解決農(nóng)民耕地問(wèn)題,以耕者有其田為目的”(18)的條款。他認(rèn)為,說(shuō)兩條土地征收的條文是“耕者有其田”實(shí)在過(guò)于牽強(qiáng)。以上述地價(jià)稅和土地增值稅的規(guī)定,以及對(duì)土地私有權(quán)的限制來(lái)實(shí)現(xiàn)耕者有其田,更是不可能的。(三)《基本法》的改革與民族主義的進(jìn)步1.《土地法》的立法歷程《土地法》公布一年多之后,各地就出現(xiàn)了土地行政工作“專以財(cái)政為目的”,存在著“偏畸凌亂之弊”,特別是國(guó)民黨政權(quán)與農(nóng)村封建地主階級(jí)緊密結(jié)合,這個(gè)土地法已“顯然不適”。當(dāng)時(shí)學(xué)界就以為《土地法》不僅在理論上未稱穩(wěn)固,在實(shí)際上亦諸多困難。(19)1934年1月,中國(guó)地政學(xué)會(huì)發(fā)起了一場(chǎng)修改土地法的活動(dòng),頗有影響。為修改土地法,國(guó)民政府聯(lián)合組織一個(gè)土地專門委員會(huì),最后擬具修正土地法五編275條和修正原則三十余條。《修正土地法原則草案》中除對(duì)地價(jià)稅率采用累進(jìn)制一項(xiàng)以外,其余23項(xiàng)決議全部通過(guò)。內(nèi)政部于1938年根據(jù)土地法原則擬定《修正土地法草案》五編二十五章251條,另有《修正土地法施行法草案》五編73條。抗戰(zhàn)爆發(fā)后,情勢(shì)發(fā)生變化,《修正土地法草案》及其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的立法精神事實(shí)上束之高閣。2.對(duì)原法的影響1938年《修正土地法草案》的立法精神,一為采取積極有效方法,達(dá)到“平均地權(quán)、耕者有其田、地盡其利”的目的;二為行政手續(xù)與實(shí)施技術(shù)上之簡(jiǎn)潔適用,以矯正原法之繁瑣遲延。但針對(duì)原法中地價(jià)稅比例稅率改為累進(jìn)制卻不被采用。直到抗戰(zhàn)勝利前夕,國(guó)民黨六大政綱規(guī)定:“都市土地一律收歸公有,農(nóng)地應(yīng)實(shí)行耕者有其田,凡非自耕之土地,由政府發(fā)行土地公債逐步征收之?！?20)此外,還通過(guò)了《農(nóng)民政策綱領(lǐng)》18條。這一綱領(lǐng)重提限制地租、扶植自耕農(nóng)、實(shí)行累進(jìn)地價(jià)稅等問(wèn)題,盡管其中增加了民生問(wèn)題,但“著眼點(diǎn)僅為增加地價(jià)收入,充實(shí)戰(zhàn)時(shí)財(cái)政,不可能真正解決民生問(wèn)題,只是打著平均地權(quán)、耕者有其田、實(shí)行民生主義的旗號(hào)罷了?！?21)三、民生主義精神在實(shí)際生活中的體現(xiàn)誠(chéng)然,文本意義上的《土地法》及其民生主義精神在社會(huì)實(shí)際生活中的貫徹,特別是在當(dāng)時(shí)占社會(huì)百分之八十五的農(nóng)村民眾中的貫徹,才能真正惠及民生。(一)國(guó)民政府土地政策的出臺(tái)為秉承孫中山之遺教,貫徹實(shí)行“平均地權(quán)”和“耕者有其田”的思想,《土地法》的制定完成無(wú)疑是這些思想的發(fā)展和實(shí)踐方面最大的進(jìn)展。南京國(guó)民政府從1928年開(kāi)始醞釀土地法,最先是擬出《土地法原則》九條,土地法委員會(huì)以此為依據(jù),反復(fù)磋商討論,草擬出初稿,后召集各方組成聯(lián)席會(huì)議再加修正,形成《土地法草案》,再經(jīng)立法院多次討論修改,于1930年正式形成《土地法》并由政府公布。根據(jù)該法第5條的規(guī)定:“本法之施行法,另定之?！?935年4月5日,國(guó)民政府通過(guò)并公布《土地法施行法》,明令《土地法》、《土地法施行法》于1936年3月1日同時(shí)實(shí)施?！锻恋胤ā泛汀锻恋胤ㄊ┬蟹ā芬约捌渌唧w的細(xì)則規(guī)定,是國(guó)民政府當(dāng)時(shí)最重要的土地基本法。自1930年公布至1936年實(shí)施,《土地法》的施行可謂一拖再拖。施行不過(guò)年余時(shí)間,又不得不進(jìn)行修改,修正的土地法一直到抗戰(zhàn)爆發(fā)也沒(méi)有再行公布施行,在戰(zhàn)時(shí)實(shí)際上處于閑置狀態(tài)。直到1946年,《中華民國(guó)土地法》再次公布實(shí)施?？梢哉f(shuō),國(guó)民政府一直沒(méi)有很好地推行《土地法》,僅在部分省區(qū)進(jìn)行了與土地法相關(guān)的地政改革?？箲?zhàn)前的地政改革主要有:1931年在豫皖鄂等省份進(jìn)行的農(nóng)村改革,頒行了《農(nóng)村土地處理?xiàng)l例》和《屯田條例》;1933年閩西的“計(jì)口授田”,頒布了“計(jì)口授田暫行辦法”;1935年閻錫山在山西推行的“土地村公有”制,同年浙江的“地政實(shí)驗(yàn)”等。抗戰(zhàn)期間的局部土地改良政策主要包括:1943年陳誠(chéng)在鄂西實(shí)行的“二五減租”;1943年的《福建省扶植自耕農(nóng)暫行辦法》,在龍巖縣進(jìn)行土地放領(lǐng)實(shí)驗(yàn);蔣經(jīng)國(guó)在江西贛南提出《新贛南地政實(shí)施方案》;1943年重慶北碚扶植自耕農(nóng)的實(shí)驗(yàn)等。(22)這些局部的地政改革措施,大多也不能真正實(shí)施,有的實(shí)施了但有始無(wú)終,與孫中山的“平均地權(quán)”和“耕者有其田”的方案也相去甚遠(yuǎn)。就當(dāng)時(shí)地權(quán)集中而言,土地法公布實(shí)施之后,以川省為例,“川省大地主所占田地不下千數(shù)百畝,甚至在數(shù)千畝……近來(lái)大地主中,又分成新興地主和舊地主,新興地主是軍閥、官僚、豪強(qiáng)……關(guān)于川東重慶土地百分率的總和比較,計(jì)新興地主所占土地為百分之九十,舊地主所占土地為百分之八……新興地主中,以軍閥、官僚之戶數(shù)最少,而占地最多,常以百分之一點(diǎn)八戶數(shù),而占百分之三十點(diǎn)九之田地?！?23)可見(jiàn)土地政策從未真正實(shí)行。再看地租,據(jù)《全國(guó)土地調(diào)查報(bào)告摘要》的統(tǒng)計(jì),農(nóng)家周年出入平均租額達(dá)收獲總值百分之四十三有余,實(shí)付額達(dá)百分之三十八以上,較之《土地法》所定不得超過(guò)正產(chǎn)物千分之三百七十五,高出不少;平均租額占地價(jià)百分之十以上,較之近年國(guó)內(nèi)地政學(xué)者所主張之不得超過(guò)地價(jià)百分之八,高出不少。由此可見(jiàn),租額之高,佃農(nóng)每年須將農(nóng)產(chǎn)物的一半左右交地租。(24)由是觀之,連減租這樣的改革措施在執(zhí)行過(guò)程中也屢遭挫折。(二)立法者及其執(zhí)法者缺乏回應(yīng)不可否認(rèn),《土地法》頒行后,在地政管理方面取得了一些成效,如南京國(guó)民政府曾采取各種措施,投入大量經(jīng)費(fèi)和人力,制定土地法規(guī),設(shè)立地政機(jī)關(guān),實(shí)行土地測(cè)量、土地登記、辦理低價(jià)申報(bào)、征收地價(jià)稅,統(tǒng)制土地使用,創(chuàng)設(shè)土地金融制度等。(25)至于《土地法》在農(nóng)村的貫徹及相關(guān)的農(nóng)村地政改革,無(wú)論是當(dāng)時(shí)的還是現(xiàn)今的學(xué)者幾乎都一致認(rèn)為是以失敗告終的。關(guān)于《土地法》貫徹失效的原因,有歸咎于“國(guó)家多故”者,有歸咎于土地法“不能名符其實(shí)依據(jù)總理遺教”者,有歸咎于法規(guī)“未盡合理”者等等,不一而足。現(xiàn)在看來(lái),南京國(guó)民政府在土地法及其相關(guān)地政臨時(shí)土地法上的貫徹失效,特別是在廣大農(nóng)村的無(wú)功而返,是諸多主客觀因素的結(jié)果。但從立法和執(zhí)法兩個(gè)主要環(huán)節(jié)看,顯而易見(jiàn),立法者及執(zhí)法者對(duì)民生主義的土地政策在立法及其土地政策的改革上缺乏決心。從《土地法》的內(nèi)容來(lái)看,地價(jià)稅采取比例制而放棄累進(jìn)制,實(shí)際造成地越多的地主負(fù)擔(dān)越少,地少之地主反而負(fù)擔(dān)多。在1937年《修正土地法原則草案》提出以后,認(rèn)為“技術(shù)和配套法規(guī)等不成熟,仍應(yīng)待議”,一直到1946年的《中華民國(guó)土地法》才加入累進(jìn)稅制等更能體現(xiàn)民生主義的內(nèi)容,這實(shí)際上是猶豫不決的結(jié)果。這樣,平均地權(quán)實(shí)際上大打折扣。關(guān)于“耕者有其田”,孫中山的解釋非常明確,即“推翻一般大地主,把全國(guó)的土地,都分到一般農(nóng)民,讓耕者有其田”;耕者有其田的制度,就是禁止不自耕者不能有其田,不能不勞而獲地享有地租。但《土地法》并沒(méi)有遵循孫中山的這一思想,而是迂回曲折,放棄“耕者有其田”,誤入“二五減租”。曾參加土地法改革的蕭錚在土地法貫徹失利后不得不認(rèn)為,“問(wèn)題的焦點(diǎn)在于決心不夠,只要我們有推行土地政策的決心,法不完全,可以修改,人力不夠,可以培育羅致,經(jīng)費(fèi)不足,可以籌撥。所以,這些問(wèn)題都不足以影響土地政策的推行。唯有決心不夠,確實(shí)可以影響一切。”(26)此外,《土地法》與近代大多數(shù)的土地法一樣,并不像現(xiàn)代的土地法有專章的法律責(zé)任規(guī)定,