圍填海造地對新增建設(shè)用地有償使用費與計劃指標(biāo)制度適用問題3稿

關(guān)于圍填海造地對新增建設(shè)用地土地有償使用費

與計劃指標(biāo)制度適用問題的法律意見書一、具體規(guī)定的梳理歸納（一） 新增建設(shè)用地土地有償使用費制度新增建設(shè)用地及其土地有償使用費概念新增建設(shè)用地為農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。（填海造地造出的建設(shè)用地，其中含未明確具體用途的是否屬于未利用地？）新增建設(shè)用地土地有償使用費征收范圍（1） 土地利用總體規(guī)劃確定的城市（含建制鎮(zhèn)）建設(shè)用地范圍內(nèi)的新增建設(shè)用地（含村莊和集鎮(zhèn)新增建設(shè)用地）；（下文提及：海洋功能區(qū)劃已明確圍填海造地規(guī)模和范圍的，應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃，即如已納入土地利用總體規(guī)劃，則其中填造出的建設(shè)用地應(yīng)繳納新增建設(shè)土地有償使用費。即使未明確圍填海造地規(guī)模和范圍的，如需要安排圍填海造地的，涉及修改土地利用總體規(guī)劃的，也應(yīng)按法定程序修改，填造出的建設(shè)用地應(yīng)繳納新增建設(shè)土地有償使用費。）（2） 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市（含建制鎮(zhèn)）、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外單獨選址、依法以出讓等有償使用方式取得的新增建設(shè)用地；（3） 在水利水電工程建設(shè)中，移民遷建用地占用城市（含建制鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的經(jīng)批準(zhǔn)超出原建設(shè)用地面積的新增建設(shè)用地。新增建設(shè)用地土地有償使用費繳納主體國土資源部和各省、自治區(qū)、直轄市國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)在收到市、縣人民政府已足額繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費的有效憑證后，再依法辦理用地批準(zhǔn)文件。嚴(yán)禁市、縣人民政府和有關(guān)部門將新增建設(shè)用地土地有償使用費轉(zhuǎn)嫁由用地單位繳納。嚴(yán)禁在審批新增建設(shè)用地時采取“以租代征”等方式，逃避繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費。市、縣人民政府凡不按國家規(guī)定的等別和征收標(biāo)準(zhǔn)及時足額繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費的，國土資源部和各省、自治區(qū)、直轄市國土資源管理部門一律不得辦理用地審批手續(xù)和批準(zhǔn)文件。任何地區(qū)、部門、單位和個人，均不得減免、緩繳、擠占、截留和挪用新增建設(shè)用地土地有償使用費。（上文已明確，不論何種情形，新增建設(shè)用地土地有償使用費應(yīng)由政府部門繳納，項目公司并非繳納主體）（二） 圍填海造地相關(guān)規(guī)定圍填海造地的規(guī)劃國土資源部、國家海洋局《關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》第1條規(guī)定：海洋功能區(qū)劃已明確圍填海造地規(guī)模和范圍的，應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃。未明確規(guī)模和范圍的，可暫不納入土地利用總體規(guī)劃，需要安排圍填海造地時，涉及修改土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃的，應(yīng)當(dāng)按法定程序修改并分別報國土資源部、國家海洋局備案。圍填海造地的土地供應(yīng)制度（1）《中華人民共和國海域使用管理法》第32條規(guī)定：填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項目竣工之日起三個月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認土地使用權(quán)。（2） 國土資源部、國家海洋局《關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》第4條規(guī)定：圍填海造地用于建設(shè)的，分為按區(qū)域成片開發(fā)建設(shè)和單個項目建設(shè)兩種方式。A、 對區(qū)域成片開發(fā)建設(shè)的，由同級政府作為實施主體，編制區(qū)域用海規(guī)劃，具體項目依法履行圍填海審批手續(xù)后組織實施，形成的土地按具體項目依法履行土地供應(yīng)手續(xù)。（汕頭項目是否即屬該種情形？）B、 對單個項目建設(shè)的：a、 屬于公益性項目、符合劃撥用地目錄的，圍填海造地竣工驗收后，按劃撥土地辦理相關(guān)土地手續(xù)；（如汕頭項目中含此類單項的，可以不用繳納新增……？）b、 屬于非公益性且依法可協(xié)議出讓土地的項目，簽訂協(xié)議出讓合同并補交土地出讓金與海域使用金的差價后，申請辦理土地相關(guān)手續(xù)；c、 屬于經(jīng)營性的項目，由國土資源部和國家海洋局另行制訂規(guī)定。（招拍掛？）（3） 國土資源部辦公廳《關(guān)于海域使用權(quán)證換發(fā)國有土地使用權(quán)證有關(guān)問題的復(fù)函》：填海項目中海域（不含灘涂）變?yōu)橥恋睾?，其土地利用?yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，并按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，核發(fā)國有土地使用權(quán)證。對土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)辦理土地有償使用手續(xù)。（4） 廣東省海洋與漁業(yè)局、廣東省國土資源廳《關(guān)于印發(fā)加強我省填海造地管理的通知》第6條規(guī)定:圍填海項目竣工驗收后三個月內(nèi)，海域使用權(quán)人應(yīng)持下列證明文件到填海成陸所在地的縣級以上國土資源行政主管部門辦理國有土地使用權(quán)登記，換發(fā)國有土地使用證。屬填海后形成的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)先按規(guī)定辦理占用國有未利用地審批手續(xù)和土地使用權(quán)出讓（劃撥）手續(xù)。①土地登記申請書；②海域使用權(quán)證書（復(fù)印件）；③圍填海項目竣工驗收文件；④圍填海項目竣工測量的圖件、資料；⑤建設(shè)用地批準(zhǔn)書、《國有土地使用權(quán)出讓合同》或國有土地劃撥決定書；⑥辦理土地登記必須提交的其他證明文件。辦理土地登記，換發(fā)國有土地使用證時，國土資源行政主管部門應(yīng)在海域使用證備注欄注明“已換發(fā)國有土地使用證”字樣，并將海域使用證移交原發(fā)證機關(guān)。第7條：國土資源行政主管部門在辦理土地出讓（劃撥）手續(xù)和土地登記發(fā)證時，應(yīng)區(qū)別下列不同情況進行處理：圍填海造出的土地用于農(nóng)業(yè)用途的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給圍填海的單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年，符合《土地管理法》第五十四條規(guī)定的建設(shè)用地的，可按劃撥方式辦理用地手續(xù)和國有土地使用權(quán)登記發(fā)證。圍填海造出的土地用于《土地管理法》第五十四條規(guī)定以外的建設(shè)用地的，應(yīng)按土地管理有關(guān)規(guī)定實行有償使用，辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，繳納土地出讓金（土地出讓價格按當(dāng)?shù)氐牡貎r標(biāo)準(zhǔn)扣除海域使用權(quán)人繳納的海域使用金、資源補償費和實際投入的填海成本計算），按出讓國有土地使用權(quán)登記發(fā)證。圍海后形成的土地按規(guī)劃作為經(jīng)營性項目用地的，在圍填海項目竣工驗收后，由市、縣人民政府土地儲備機構(gòu)實行收購，土地使用權(quán)按國家和省的有關(guān)規(guī)定以公開交易的方式出讓；或者先由市、縣人民政府收回土地，土地使用權(quán)按公開交易方式出讓后，再從土地出讓收益中扣還原海域使用權(quán)人已繳納的海域使用金、資源補償費、實際投入的填海成本以及合理的填海利潤。土地使用權(quán)以公開交易的方式出讓后，由受讓人依法辦理土地登記手續(xù)。二、填圍海造地對新增建設(shè)用地土地有償使用費和計劃指標(biāo)制度的適用（一） 填圍海造地對新增建設(shè)用地土地有償使用費制度的適用制度梳理：（1）（2）結(jié)論：論證分析：圍填海造地是否適用新增建設(shè)用地土地有償使用費的規(guī)定，關(guān)鍵在于判斷圍填海造地是否屬于新增建設(shè)用地范疇。新增建設(shè)用地是指農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。圍填海造地都是先有具體項目或?qū)嶋H需求并經(jīng)過審批后才能實施，并非是在實施圍填海造地形成未利用地后再確定項目或需求。因此，圍填海形成土地后，將按照項目確定的土地用途（即建設(shè)用地（公益性、非公益性并可協(xié)議出讓、經(jīng)營性）和農(nóng)用地）使用，不存在農(nóng)用地和未利用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)用?；蛘邚膹V義范疇角度，圍填海造地是新增建設(shè)用地的一種新方式，并列于“農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地”的新增建設(shè)用地方式。因此，圍填海造地不屬于“農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地”的新增建設(shè)用地范疇，不適用現(xiàn)行新增建設(shè)用地土地有償使用費制度。結(jié)論：（二） 圍填海造地對新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)制度的適用制度梳理：國土資源部、國家海洋局《關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》第1條規(guī)定：“從2011年開始，依據(jù)國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，國土資源部在下達土地利用年度計劃時，將建設(shè)用圍填海計劃同時下達。國家海洋局下達建設(shè)用和農(nóng)業(yè)用圍填海計劃。建設(shè)使用農(nóng)用地和未利用地計劃指標(biāo)，與建設(shè)使用圍填海造地計劃指標(biāo)，不交叉使用，分別進行統(tǒng)計和考核?！苯ㄔO(shè)使用農(nóng)用地和未利用地計劃指標(biāo)，即新增建