農(nóng)村土地承包合同糾紛產(chǎn)生的原因和審理中應(yīng)注意的問題

農(nóng)村土地承包協(xié)議糾紛產(chǎn)生的因素和審理中應(yīng)注意的問題

自上世紀(jì)80、90年代以來，由于我省份擁有獨特的地理環(huán)境和熱帶氣侯，適宜種植熱帶經(jīng)濟作物以及從事其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此一些公司和個人紛紛到我省農(nóng)村去承包農(nóng)村的土地，打破了單一的、封閉的由農(nóng)民承包土地的格局。因初期有關(guān)土地承包的法律、法規(guī)、政策不完善，以及人們的法律意識較為淡薄或其別人為的不按法律和政策辦事等諸多因素的影響，導(dǎo)致土地承包過程中存在諸多問題。因土地承包協(xié)議的簽訂、履行、變更、解除以及協(xié)議的效力引發(fā)的糾紛時有發(fā)生。海南中院及轄區(qū)法院每年都要審理大批的農(nóng)村土地承包協(xié)議糾紛案件，且數(shù)量在民事經(jīng)濟審判中占有較大的比重。是否對的解決好此類糾紛，關(guān)系到我省農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。筆者將在下文中對審判實踐中糾紛產(chǎn)生的因素進行分析歸類，同時對法院在審判實踐中應(yīng)如何解決好農(nóng)村土地承包協(xié)議糾紛談一下自己的心得體會。

一、農(nóng)村土地承包協(xié)議糾紛產(chǎn)生的因素

海南中院及轄區(qū)法院審理的農(nóng)村土地承包協(xié)議糾紛案件的種類較多，重要有承包土地種植熱帶經(jīng)濟作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖、林木種植等糾紛。上述糾紛的承包方絕大多數(shù)均不是通過以戶為單元的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制方式承包集體的責(zé)任田而直接引發(fā)的糾紛，一般承包方都是集體經(jīng)濟組織成員以外的單位和個人，也有些是本集體經(jīng)濟組織成員；一般糾紛的土地不是家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任田等基本農(nóng)田，而是另行承包的集體四荒土地即荒山、荒坡、荒丘、荒灘等土地。該類糾紛其實就是新頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中所指的“其它方式的承包”。分析糾紛產(chǎn)生的因素總體概括起來，有如下幾種情況：1、承包方案和承包協(xié)議的訂立是否通過民主議定情況不明，此類訴訟的提起通常在村委會或村民小組負責(zé)人變動后，后任負責(zé)人往往稱前任負責(zé)人在發(fā)包時違反民主議定原則，擅自發(fā)包，以此引發(fā)協(xié)議效力之爭而訴至法院。2、對于不宜采用家庭承包方式的四荒等農(nóng)村土地的承包協(xié)議，大多數(shù)協(xié)議簽訂時間過長，發(fā)包面積過大，動輒2023、30年或40年甚至50年的也有，動輒幾百畝或上千畝甚至幾千畝的案件訴至法院的也時有發(fā)生。如有些80年代簽訂的協(xié)議，由于當(dāng)時集體的人口較少，集體的荒山、荒坡等土地較多，發(fā)包方只顧眼前的經(jīng)濟利益，不考慮長遠的發(fā)展情況，發(fā)包的隨意性較大，導(dǎo)致少數(shù)承包人長期占用大量的土地資源，而隨著集體人口的增長而土地并未增長甚至減少的情況下，集體經(jīng)濟組織成員規(guī)定承包土地的需求得不到滿足，就會與承包人發(fā)生糾紛，在協(xié)議未屆滿的情況下以各種理由規(guī)定提前終止協(xié)議收回已發(fā)包的土地而訴至法院。3、協(xié)議規(guī)定的承包金不科學(xué)。許多協(xié)議承包金往往以低廉的價格不管協(xié)議長短一包到底，村干部簽訂協(xié)議缺少經(jīng)驗，并且當(dāng)時地方政府也未制定相關(guān)土地承包價格的指導(dǎo)價。如有些幾十年長的協(xié)議，每畝承包金僅3元，而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地的價格特別是一些適宜種植熱帶水果的坡地價格已大幅升值，想以較高價格承包此類土地的個人或公司也比較多，由于受利益驅(qū)動，無論村民個人或村干部都故意想收回土地另行高價發(fā)包，由此引發(fā)糾紛。4、集體經(jīng)濟組織成員依照家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制承包的土地，依照有關(guān)法律和政策規(guī)定三十年不變。但一些地方政府為發(fā)展大農(nóng)業(yè)，以招商引資的名義引來項目，通過對村干部施加壓力，在未充足考慮村民利益的情況下，不顧村民是否批準(zhǔn)，即強行將農(nóng)戶已承包耕種的土地收回，長時間、大面積租給經(jīng)營，搞所謂的大農(nóng)業(yè)。有些甚至打著政府征地的旗號，實際是某些公司搞“圈地”之實，而地方政府也借此增長收入。一些公司在進場時遭到農(nóng)民的阻撓，但這些公司認(rèn)為政府都批準(zhǔn)了，也就不與承包戶充足協(xié)商，強行進場將作物推掉，把原有的現(xiàn)場毀掉，并種上其它作物，導(dǎo)致既定事實，而對原有的承包農(nóng)戶即不合理安頓也不合理補償或補償?shù)土?，從而引發(fā)糾紛。5、一些集體經(jīng)濟組織負責(zé)人采用不合法、不公平的手段越權(quán)發(fā)包，承包金自收自支，而集體組織內(nèi)的多數(shù)村民既不能平等參與承包，又未獲得承包人繳納承包金的收益，直接侵害了集體與村民的利益而引發(fā)糾紛。6、尚有一些情況是當(dāng)時發(fā)包時，土地貧瘠又是荒山荒坡，本村集體成員無人或無能力開發(fā)承包，待有能力的承包方承包這些土地并投入大量的資金、人力、物力進行開發(fā)，隨著農(nóng)作物長勢喜人，經(jīng)濟效益可觀后，村民或已更換的村干部開始眼紅，往往以承包過程中一些手續(xù)上的瑕疵或承包金繳納上的遲延等各種理由主張協(xié)議無效，規(guī)定收回承包地。

二、審理各類承包協(xié)議糾紛案件應(yīng)注意的問題

各類土地承包協(xié)議糾紛產(chǎn)生的因素雖然情況各不相同，但訴至法院規(guī)定解決的問題重要有兩大類一類是有效協(xié)議在履行過程中產(chǎn)生的糾紛，雙方爭議的焦點是有效繼續(xù)履行協(xié)議還是變更或解除終止協(xié)議的問題；另一類是無效還是有效之爭以及無效的法律后果問題。對這兩類協(xié)議法官應(yīng)嚴(yán)格依照《協(xié)議法》關(guān)于有效協(xié)議與無效協(xié)議的解決原則以及結(jié)合農(nóng)業(yè)承包協(xié)議的有關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋以及國家的農(nóng)業(yè)政策，同時兼顧公平與效率等原則作出中立的、符合經(jīng)濟規(guī)律的判決。

（一）應(yīng)如何解決好各類有效農(nóng)村土地承包協(xié)議糾紛

1、對于有效土地承包協(xié)議中關(guān)于規(guī)定提高承包金以及承包期限約定過長或約定不明訴至法院的情況該如何調(diào)整。

筆者在前文提到上世紀(jì)80、90年代簽訂的一些協(xié)議承包期限與承包金約定不合理的問題，這類協(xié)議一般由發(fā)包方訴至法院，雖也規(guī)定解除協(xié)議，但態(tài)度一般不是很堅決，其重要目的是規(guī)定提高承包金和調(diào)整承包年限，根據(jù)最高人民法院1999年頒布的《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包協(xié)議糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第二十二條規(guī)定，對承包協(xié)議中約定的承包金，符合法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以保護。對當(dāng)事人單方規(guī)定變更承包金的，不予支持。但隨著形勢的變更，我省各市縣地方政府也相繼出臺了一些土地承包的政策性指導(dǎo)價格，如原定的價格與現(xiàn)行的地方指導(dǎo)價差別較大，明顯不合理，不符合現(xiàn)行政策還是可以適當(dāng)調(diào)整的。解決此類糾紛一方面應(yīng)進行調(diào)解，且調(diào)解的余地也比較大，其調(diào)解也不一定達成全案調(diào)解，能部分調(diào)解就部分予以照準(zhǔn)判決。審判實踐中承包金到底多少才合理，這是合議庭在討論此類案件中最難達成一致的問題。筆者認(rèn)為，有指導(dǎo)價的可參照指導(dǎo)價格的范圍，沒有指導(dǎo)價的則辦案人員應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的請求對本地市場行情作一些調(diào)研。筆者承辦過多起此類案件，一般是對與該類土地相似的地形地貌的同類土地進行調(diào)查再取平均值稍底一點的價格，平均值畢竟偏高一些，發(fā)包方也應(yīng)為當(dāng)初草率采用定死承包金的做法承擔(dān)一些責(zé)任。當(dāng)然承包金的調(diào)整也不能過多地隨意變更，只有過度低廉才予以調(diào)整。由于當(dāng)時簽訂的協(xié)議畢竟是雙方的合意，雙方均應(yīng)嚴(yán)格遵守協(xié)議。尚有一種可行的做法就是改變承包金繳納的方式，即采用實物交納的方式，在法律上也是允許的。筆者曾經(jīng)辦理過一系列承包土地種植胡椒的案件，當(dāng)時發(fā)包方發(fā)包的土地屬于荒坡地，承包人在此開荒種植胡椒，每畝承包金為20元，胡椒開始收成時價格也不抱負。大約至90年代末期，由于東南亞胡椒受災(zāi)，我省的胡椒價格開始大幅度攀升，發(fā)包方村民小組便規(guī)定提高承包金而訴至法院，經(jīng)充足調(diào)查了解實際情況后，我們采納了實物繳納的方式，繳納實物的多少參照了當(dāng)時胡椒前三年的平均產(chǎn)量再擬定一定的比例，同時也參考了本地其它一些實物繳納的數(shù)量來擬定應(yīng)繳納的比例。胡椒的市場價格向來波動較大，隨意提高承包金的鈔票繳納方式會給承包方帶來較大風(fēng)險承擔(dān)，實物繳納的方式避免了物價的波動給雙方帶來的不利影響。對于承包期限的問題，如協(xié)議期限超過了30年或承包年限約定不明的，個別協(xié)議的約定為長期承包，顯然屬約定不明。法院在擬定期限時如屬一般經(jīng)濟作物種植的應(yīng)參照新的《土地承包協(xié)議法》調(diào)整至30年以內(nèi)，不應(yīng)超過30年；對于開荒種植林木的可調(diào)整為50年，最長為70年。

2、土地承包協(xié)議履行過程中承包方出現(xiàn)違約情況是否應(yīng)當(dāng)支持發(fā)包方解除協(xié)議的請求。

承包人在履行土地承包協(xié)議過程中，會出現(xiàn)一些違約的情況，有些是因資金困難出現(xiàn)遲延繳納承包金或拖欠承包金的現(xiàn)象；有些是因開發(fā)方能力有限而未達成協(xié)議約定的開發(fā)面積；尚有一些是擅自改變土地用途特別是土地的農(nóng)業(yè)用途等。上述三種情況應(yīng)區(qū)別對待。我國《協(xié)議法》第九十四條的規(guī)定，有下列行為之一的，當(dāng)事人可以解除協(xié)議：（一）因不可抗力致使不能實現(xiàn)協(xié)議目的；（二）在履行期限屆滿之前，當(dāng)事人一方明確表達或以自己的行為表白不履行重要債務(wù)；（三）當(dāng)事人一方遲延履行重要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行；（四）當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其它違約行為致使不能實現(xiàn)協(xié)議的目的；（五）法律規(guī)定的其它情形。同時《協(xié)議法》第九十五條至第九十七條還規(guī)定了協(xié)議解除權(quán)的行使和行使方式以及協(xié)議解除后的解決方法；最高人民法院《若干規(guī)定》第二十四條也規(guī)定，有下列情形之一，當(dāng)事人請求終止承包協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)允許：（1）承包協(xié)議中約定的終止或者解除協(xié)議的條件成就的；（2）承包人在承包其內(nèi)因健康因素喪失承包能力或者死亡，繼承人無力承包或者放棄繼承，且又不進行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和入股的；（3）因一方不履行承包協(xié)議約定的義務(wù)，致使承包協(xié)議無法繼續(xù)履行的；（4）承包經(jīng)營耕地的承包人棄耕拋荒的；（5）承包方進行破壞性或者掠奪性生產(chǎn)經(jīng)營，經(jīng)發(fā)包方勸阻無效的。這些規(guī)定都明確了終止和解除承包協(xié)議的條件。發(fā)包方規(guī)定解除協(xié)議的條件必須符合上述法律規(guī)定。如承包人簽訂承包協(xié)議后，根據(jù)協(xié)議規(guī)定進行了土地開發(fā)并種植了作物，投入也比較大，在協(xié)議的履行過程中，欠繳了部分承包金，對于這種情況是否應(yīng)解除協(xié)議。筆者認(rèn)為，要具體情況具體分析。如雙方協(xié)議約定欠繳承包金達一定期間則發(fā)包方有權(quán)解除協(xié)議的，則發(fā)包人也應(yīng)在合理的時間內(nèi)催告，只有經(jīng)催告后仍不繳納或者承包人明確表達拒絕繳納的才干解除協(xié)議。如催告事實不明，雙方對此各執(zhí)一詞，且訴訟過程中承包人積極表達樂意履行并批準(zhǔn)補繳承包金以及遲延履行期間的罰息，從有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和穩(wěn)定出發(fā)，不能支持發(fā)包方規(guī)定解除協(xié)議的請求。承包人碰到了較大的自然災(zāi)害而暫時無力繳納承包金的，發(fā)包方亦不能隨意規(guī)定解除協(xié)議，相反映適當(dāng)減免當(dāng)年的承包金。實踐中因種種因素的確有一些承包人怠于履行繳納承包金的義務(wù)，但一般經(jīng)催告后，承包人會權(quán)衡利弊的，畢竟一般欠繳的承包金數(shù)額會遠遠低于其在承包開發(fā)期間所投入的資金，解除協(xié)議對承包人不利，承包人一般都會補繳承包金。如承包人經(jīng)催告后的確無力履行繳納承包金的義務(wù)，并已達成協(xié)議約定解除的條件，發(fā)包人又不允許其繼續(xù)拖欠承包金執(zhí)意要解除協(xié)議收回土地的，此種請求可予以支持，但要對地上的附著物進行對的解決。

對于承包地上附著物的保護，法律未明確規(guī)定承包協(xié)議解除時應(yīng)如何解決?！锻恋爻邪ā返谒氖龡l僅規(guī)定承包方對其在承包地上的投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有權(quán)獲得相應(yīng)的補償。再者，土地管理法規(guī)僅對土地被征用時地上物可獲得相應(yīng)的補償。《若干規(guī)定》第十一條規(guī)定，人民法院在審理涉及四荒農(nóng)業(yè)土地承包協(xié)議糾紛案件中，對承包方所種植的林木及收獲的果實的所有權(quán)和因治理水土流失而新增的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以保護。從上述法律和司法解釋規(guī)定看，可以明確地上的附著物是承包人投資開發(fā)、種植和管理的，所有權(quán)是屬于承包人的，承包人的財產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)得到保護，發(fā)包人不能由于承包人違約即可無償取得屬承包人所有的附著物。

由于承包人從事農(nóng)業(yè)開發(fā)這一協(xié)議主線性義務(wù)已履行，對其已履行部分應(yīng)予以保護，對其違約可根據(jù)其違約導(dǎo)致的后果是否嚴(yán)重來擬定違約責(zé)任的大小來承擔(dān)違約責(zé)任。農(nóng)業(yè)承包協(xié)議簽訂的目的是為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲取一定的經(jīng)濟利益。農(nóng)作物只有依附于土地才顯示其價值，一旦拔掉農(nóng)作物即死亡，亦等于是毀掉農(nóng)作物。筆者認(rèn)為，土地承包案件解除協(xié)議后，妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ嵌唐谧魑锂?dāng)年收獲的應(yīng)允許承包人按季節(jié)收獲完畢，收獲的果實既可以以實物交給發(fā)包方抵沖所欠承包金，也可以在承包人出賣產(chǎn)品后所得價款償還所欠承包金；對于長期作物假如是果樹等經(jīng)濟作物，則應(yīng)根據(jù)果樹成活的年限請有關(guān)部門進行評估，其價值在折抵所欠承包金后，尚有盈余則由發(fā)包方作價補償給承包人，承包期間所建的農(nóng)用設(shè)施等，尚有運用價值的，也應(yīng)評估后作價補償給承包人。審判實踐中，特別要注意保護好不能移動之物的所有權(quán)。對開發(fā)能力有限只開發(fā)了部分，未完全達成協(xié)議約定的開發(fā)目的，發(fā)包方規(guī)定解除協(xié)議的，是否應(yīng)予以支持。從穩(wěn)定出發(fā)，已開發(fā)的部分，發(fā)包人獲得了承包金，該部分應(yīng)繼續(xù)由承包人承包，尚未開發(fā)的，經(jīng)審查承包人開發(fā)能力有限，發(fā)包人也未獲得承包金，可由發(fā)包人收回另行發(fā)包。至于承包人違反協(xié)議改變土地的農(nóng)業(yè)用途則屬主線性違約，且也違反法律規(guī)定，應(yīng)一律解除，其損失應(yīng)由承包人自負。

（二）應(yīng)如何認(rèn)定和解決無效農(nóng)村土地承包協(xié)議糾紛案件

1、農(nóng)村土地承包協(xié)議糾紛的效力之爭重要是爭議承包協(xié)議的簽訂是否通過民主議定，即是否按照土地管理法、村民組織法以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的集體經(jīng)濟組織在對外發(fā)包土地時必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的批準(zhǔn)，未經(jīng)此程序則協(xié)議無效。此類糾紛的提起，一方面要審查主體資格，《若干規(guī)定》第二條已明確規(guī)定此類訴訟的主體資格，提起訴訟的原告屬發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民，被告為發(fā)包方，承包人作為第三人。對于如何從證據(jù)的角度確認(rèn)是否通過民主議定。完善的做法是召開全村村民參與的村民大會或以戶為代表參與大會，制作會議紀(jì)要，全體村民是否批準(zhǔn)均署名摁手印所記錄出來的人數(shù)這是最直接的無可爭議的證據(jù)。而事實上在審判實踐中不能把形式要件作為一個固定的模式來照搬硬套，還是要根據(jù)案件自身全面系統(tǒng)地進行審查，具體情況具體分析。對于居住分散地處偏避或外出人員較多的地區(qū)，家庭只有老人和孩子，而老人也無參政意識不愿參與開會，集中起來開會確有不便也不容易，村組干部通過廣播、集市或公告形式將承包的標(biāo)的、條件公布于眾，在招標(biāo)期間集體成員對標(biāo)的和發(fā)包條件未提出異議，就應(yīng)視為一種認(rèn)可。由此而形成的承包協(xié)議就應(yīng)認(rèn)定符合民主議定原則，確認(rèn)協(xié)議有效。此種結(jié)識亦符合《若干規(guī)定》第二十五條第二款的規(guī)定，即自承包協(xié)議簽訂之日起超過一年或雖未超過一年，但承包人已實際作了大量的投入的，對原告方規(guī)定確認(rèn)該承包協(xié)議無效或者規(guī)定終止承包協(xié)議的，人民法院不予支持。

2、農(nóng)村土地承包協(xié)議糾紛被確認(rèn)無效后該如何解決無效協(xié)議的法律后果。無效協(xié)議法律后果的解決，《協(xié)議法》第五十八條已作了規(guī)定，即協(xié)議無效或被撤消后，因該協(xié)議取得的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價補償。有過錯的一方應(yīng)當(dāng)補償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在具體解決時應(yīng)注意的是，在判決互相返還時，不能只判決承包人將其承包的土地返還給發(fā)包方，還應(yīng)解決好屬于承包人的財產(chǎn)。因承包協(xié)議的特殊性，除生產(chǎn)工具可移動性的東西承包人可自行帶走外，對處在生長期的作物具