中國(guó)全面實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)一周年評(píng)估報(bào)告

從業(yè)二十年的老會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)之談，如果覺(jué)得有幫助請(qǐng)您打賞支持，謝謝!中國(guó)全面實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)一周年評(píng)估報(bào)告近日，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院評(píng)估團(tuán)隊(duì)發(fā)布了《中國(guó)全面實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)一周年評(píng)估報(bào)告》。該報(bào)告是評(píng)估團(tuán)隊(duì)在前期大量資料準(zhǔn)備和跟蹤分析基礎(chǔ)上，多次組織召開(kāi)企業(yè)座談會(huì)、國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者咨詢(xún)會(huì)、專(zhuān)題論壇等，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)和建議而最終形成的。報(bào)告包括全面實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)的重要意義、減稅效果、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和完善建議四部分，力求客觀評(píng)估、綜合反映營(yíng)改增成效、經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)完善營(yíng)改增試點(diǎn)提出建設(shè)性意見(jiàn)。全面實(shí)施營(yíng)改增意義深遠(yuǎn)《評(píng)估報(bào)告》認(rèn)為，全面實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)綜合配套推進(jìn)、平穩(wěn)有序運(yùn)行，完成了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)四大行業(yè)的稅制轉(zhuǎn)換，涉及1011余萬(wàn)戶(hù)納稅人、2萬(wàn)億稅款，實(shí)現(xiàn)了增值稅在工商業(yè)和服務(wù)業(yè)全覆蓋，構(gòu)建起了有利于形成統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、平等競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代增值稅基本制度，充分顯示出中國(guó)政府快速高效戰(zhàn)略決策力、政策執(zhí)行力和挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)力。全面實(shí)施營(yíng)改增減負(fù)成效顯著《評(píng)估報(bào)告》顯示，2016年5月至2017年4月，全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)一周年取得了顯著成效，實(shí)現(xiàn)減稅近7000億元，減稅額隨改革推進(jìn)逐步擴(kuò)大。四大行業(yè)稅負(fù)下降或持平企業(yè)占98.7%，減稅面最大的是生活服務(wù)業(yè)，達(dá)到了99.25%。全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)不但直接減輕試點(diǎn)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，還通過(guò)抵扣機(jī)制的傳導(dǎo)效應(yīng)減輕了產(chǎn)業(yè)鏈的稅收負(fù)擔(dān)。試點(diǎn)行業(yè)直接減稅4581億元，為下游行業(yè)帶來(lái)的間接減稅2412億元，試點(diǎn)行業(yè)減稅效應(yīng)外溢明顯。全面實(shí)施營(yíng)改增經(jīng)濟(jì)影響廣泛全面實(shí)施營(yíng)改增所釋放的減稅紅利，有效降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，激發(fā)市場(chǎng)活力，引導(dǎo)企業(yè)脫虛向?qū)崳鹾狭斯┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板的迫切要求。宏觀經(jīng)濟(jì)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、利于增加投資就業(yè)；中觀產(chǎn)業(yè)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，利于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換；微觀企業(yè)上促進(jìn)雙創(chuàng)活力釋放，多元發(fā)展。全面實(shí)施營(yíng)改增深化改革任重道遠(yuǎn)《評(píng)估報(bào)告》建議，全面深化增值稅改革任重道遠(yuǎn)，未來(lái)改革重點(diǎn)應(yīng)是推進(jìn)稅制、體制和法制三大制度建設(shè)，建立一個(gè)更加公正、簡(jiǎn)明、高效的增值稅制度，全面提升稅收治理能力和稅收國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在稅制方面，進(jìn)一步增強(qiáng)增值稅的中性作用，同時(shí)全面清理稅收優(yōu)惠和過(guò)渡安排；在體制方面，建議進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方增值稅收入分成方案；在法制方面，建議加快增值稅立法，適時(shí)將其上升為法律，并為進(jìn)一步改革留有空間。

課題執(zhí)筆

胡怡建上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)

田志偉上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)助理

課題研討

許生中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)稅室主任

范子英上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政研究院副院長(zhǎng)

劉志闊上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政研究院副教授

宮映華上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院講師

孔晏上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師

戴悅上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院

作為上海市教委重點(diǎn)支持的上海市十大高校智庫(kù)之一，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院依托上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的科研團(tuán)隊(duì)，吸收和組織校內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)以及法學(xué)等不同學(xué)科研究人員，聯(lián)合國(guó)內(nèi)其他公共政策與治理研究機(jī)構(gòu)，與政府管理部門(mén)緊密合作，形成人才培養(yǎng)、決策咨詢(xún)和學(xué)術(shù)研究的三位一體，在研究者與決策者之間、在知識(shí)與決策權(quán)之間架起橋梁，把優(yōu)秀的思想與最緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題對(duì)接起來(lái)，以中國(guó)面臨的各類(lèi)重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治問(wèn)題為研究導(dǎo)向，服務(wù)政府決策，在公共理性的引領(lǐng)下，破解發(fā)展難題。

附：中國(guó)全面實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)一周年評(píng)估報(bào)告

附錄報(bào)告中的營(yíng)改增建議部分

四、全面實(shí)施營(yíng)改增深化改革任重道遠(yuǎn)，未來(lái)改革重點(diǎn)是推進(jìn)稅制、體制和法制三大制度建設(shè)，全面提升中國(guó)稅收治理能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

一年來(lái)，全面實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)已取得改制、減稅和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展等多方面成效，但現(xiàn)行處于過(guò)渡期增值稅仍存在諸多有待破解的難點(diǎn)和需要克服的制度缺陷。全面深化改革要在進(jìn)一步推進(jìn)稅制、體制和法制等制度性改革和建設(shè)上有所作為，通過(guò)制度建設(shè)來(lái)全面提升稅收治理能力和稅收國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）全面深化稅制改革全面深化中國(guó)增值稅制度改革目標(biāo)是建立一個(gè)更加公正、簡(jiǎn)明、高效的增值稅制度。即通過(guò)寬稅基、廣覆蓋、簡(jiǎn)稅率、少優(yōu)惠、低成本改革，使增值稅籌集財(cái)政收入功能進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)市場(chǎng)資源配置影響更顯中性，征管效率更為提升，征納成本更加低廉，更具稅收競(jìng)爭(zhēng)力。

1.簡(jiǎn)化稅率結(jié)構(gòu)中國(guó)全面實(shí)施營(yíng)改增后，對(duì)于增值稅一般納稅人，作為過(guò)渡性安排，在原有的13%和17%兩檔稅率的基礎(chǔ)上，增加了6%、11%兩檔稅率，今年7月1日起將取消13%，把13%稅率簡(jiǎn)并到11%稅率中。對(duì)于小規(guī)模納稅人，統(tǒng)一按照3%征收率采取簡(jiǎn)易計(jì)稅方法征稅。

（1）多檔稅率形成原因。現(xiàn)行增值稅多檔稅率格局是由多方面因素共同作用結(jié)果：

一是為推進(jìn)增值稅改革順利鋪開(kāi)而對(duì)稅率作出調(diào)整；

二是考慮當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求而對(duì)稅率作出特殊安排；

三是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性訴求與稅收制度改革相結(jié)合。

多檔稅率在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的特定階段有其積極意義。但多檔稅率長(zhǎng)期并存，既不利于發(fā)揮增值稅中性原則優(yōu)勢(shì)，也會(huì)增加納稅人遵從成本和稅務(wù)機(jī)關(guān)征管成本，加大企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力和國(guó)家稅收流失風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐看，產(chǎn)業(yè)融合和新興業(yè)態(tài)發(fā)展使一些具體業(yè)務(wù)在適用何種稅率認(rèn)定上變得困難。京東集團(tuán)反映，快遞業(yè)務(wù)，包裹的收取和派送屬于收派服務(wù)按6%征稅，包裹由一個(gè)城市集散中心運(yùn)送到另一個(gè)城市集散中心屬于運(yùn)輸服務(wù)按11%征稅，快遞公司對(duì)收取的快遞費(fèi)應(yīng)按11%還是6%，以及如何劃分金額難以把握。而具有共享經(jīng)濟(jì)特征的摩拜和OFO共享單車(chē)，消費(fèi)者用車(chē)付費(fèi)也涉及是歸屬于有形動(dòng)產(chǎn)租賃17%、交通運(yùn)輸業(yè)11%、還是社會(huì)服務(wù)6%。對(duì)既涉及貨物又涉及服務(wù)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，實(shí)踐中是按貨物還是服務(wù)征稅也會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。

（2）簡(jiǎn)并稅率改革方式。根據(jù)各國(guó)增值稅制度的特點(diǎn)，國(guó)際上將增值稅劃分為傳統(tǒng)增值稅模式和現(xiàn)代增值稅模式。前者以歐盟為代表采用多檔稅率以及多種免稅優(yōu)惠；后者以澳大利亞（10%）和新西蘭（15%）為代表，主要采用一檔稅率并嚴(yán)控免稅優(yōu)惠。目前采用單一稅率和多檔稅率國(guó)家（地區(qū)）大致各占50%，但新實(shí)施增值稅國(guó)家更多采用單一稅率。中國(guó)增值稅簡(jiǎn)并稅率已是未來(lái)改革基本趨勢(shì)和主要抓手：一種方式是依照現(xiàn)代增值稅模式，將三檔基本稅率向二檔稅率甚至單一基本稅率簡(jiǎn)并，同時(shí)設(shè)有兩檔調(diào)節(jié)稅率，絕大部分商品服務(wù)適用基本稅率，少數(shù)需要調(diào)節(jié)或照顧商品和服務(wù)適用高稅率或低稅率。但問(wèn)題關(guān)鍵是基本稅率設(shè)定，提高基本稅率還是降低基本稅率需要同時(shí)考慮財(cái)政承受力和社會(huì)承受力。其中，提高基本稅率主要取決于社會(huì)承受力，而降低基本稅率則主要取決于財(cái)政承受力。

（3）簡(jiǎn)并稅率改革測(cè)算。簡(jiǎn)并增值稅稅率關(guān)鍵是要解決增值稅效率與稅收收入之間的矛盾，須謹(jǐn)慎測(cè)算每一檔增值稅稅率變動(dòng)對(duì)財(cái)政收入影響。本評(píng)估報(bào)告根據(jù)OECD（2012）和ReckonLLP（2009）增值稅稅基測(cè)算方法，從國(guó)民核算基本賬戶(hù)入手，采用自上而下方法，以最終消費(fèi)支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，如扣除增值稅收入換算成不含稅金額、扣除虛擬收入等，使數(shù)據(jù)最大程度接近于潛在增值稅稅基。測(cè)算出不同增值稅率所對(duì)應(yīng)稅收收入占比，如下表所示。

表7：增值稅稅率變動(dòng)對(duì)增值稅收入影響

增值稅稅率增值稅收入占%對(duì)增值稅收入影響（相對(duì)值）對(duì)增值稅收入影響（億元）17%54.91%3.23%168711%15.03%1.37%7136%30.06%5.01%2616

上表呈現(xiàn)了中國(guó)現(xiàn)階段不同的增值稅稅率可能形成的稅收收入占整個(gè)增值稅稅收收入比重。目前，17%適用稅率所對(duì)應(yīng)增值稅占整個(gè)增值稅收入54.91%，11%適用稅率所對(duì)應(yīng)增值稅占整個(gè)增值稅收入15.03%，6%適用稅率所對(duì)應(yīng)增值稅占整個(gè)增值稅收入30.06%。中國(guó)2016年增值稅收入40712億元，營(yíng)業(yè)稅收入11502億元，據(jù)此可以推算出中國(guó)不同檔次增值稅稅率每變動(dòng)1個(gè)百分點(diǎn)，會(huì)在多大程度上影響中國(guó)的稅收收入。測(cè)算結(jié)果表明：中國(guó)17%檔增值稅稅率每變動(dòng)一個(gè)百分點(diǎn)，則中國(guó)增值稅收入將變動(dòng)3.23%，大約相當(dāng)于1687億元；而11%檔增值稅稅率每變動(dòng)一個(gè)百分點(diǎn)，則中國(guó)增值稅收入將變動(dòng)1.37%，大約相當(dāng)于713億元；6%檔增值稅稅率每變動(dòng)一個(gè)百分點(diǎn)，則中國(guó)增值稅收入將變動(dòng)5.01%，大約相當(dāng)于2616億元。由此可見(jiàn)，未來(lái)增值稅簡(jiǎn)并稅率改革在考慮財(cái)政承受力時(shí)可在降低高檔稅率、提高低檔稅率政策組合上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)選擇。

2.規(guī)范稅收制度為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增，在制定全面推行試點(diǎn)方案時(shí)，對(duì)四大行業(yè)原稅收優(yōu)惠政策平移至增值稅，原則上予以延續(xù)。對(duì)老合同、老項(xiàng)目實(shí)行政策平移，對(duì)特定行業(yè)采取過(guò)渡性?xún)?yōu)惠措施，適用簡(jiǎn)易計(jì)稅辦法的應(yīng)稅項(xiàng)目進(jìn)一步增多，同時(shí)對(duì)融資租賃、聯(lián)合運(yùn)輸、廣告服務(wù)等有關(guān)項(xiàng)目實(shí)行按差額征稅。中國(guó)在全面實(shí)施營(yíng)改增時(shí)，增值稅的優(yōu)惠政策在不同程度上實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的積極作用，但由于增值稅本身的特性和機(jī)制，增值稅優(yōu)惠政策過(guò)多帶來(lái)的問(wèn)題也逐漸凸顯。從理論上來(lái)講，增值稅并不適合減免稅政策，因?yàn)槿绻麥p免稅政策不在最終環(huán)節(jié)，增值稅抵扣鏈條上一道環(huán)節(jié)減免稅，意味著下一道環(huán)節(jié)增稅。

從增值稅制度比較成熟的國(guó)家情況看，對(duì)商品的免稅，除挪威、瑞典免稅范圍較寬外，德國(guó)、比利時(shí)、法國(guó)的免稅范圍都較窄，奧地利甚至沒(méi)有對(duì)任何商品給予免稅待遇，新西蘭對(duì)商品和服務(wù)的免稅范圍是最小的，僅對(duì)金融服務(wù)和住宅便利設(shè)備免稅。而免稅項(xiàng)目少和實(shí)行單一稅率，正是新西蘭成為增值稅運(yùn)作最成功的范例之一的基本原因。從對(duì)增值稅免稅的國(guó)際比較，不難得出免稅應(yīng)該控制在最小范圍，而且盡量杜絕中間環(huán)節(jié)免稅結(jié)論。為減少增值稅對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的扭曲，降低征納成本，應(yīng)取消所有優(yōu)惠政策措施。因此，未來(lái)深化改革應(yīng)全面清理過(guò)渡性減稅、免稅優(yōu)惠政策措施，盡可能減少增值稅減稅免稅政策安排。對(duì)于確有必要的一些產(chǎn)業(yè)政策，可通過(guò)所得稅等稅種和財(cái)政支出等政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。即使要實(shí)施特定的增值稅優(yōu)惠政策，也應(yīng)當(dāng)更多集中在終端消費(fèi)品領(lǐng)域，如對(duì)生活必需的商品和服務(wù)實(shí)行免稅等優(yōu)惠政策，以利于提高增值稅中性特征。

（二）著力推進(jìn)體制改革自1994年實(shí)施新一輪財(cái)稅體制改革以來(lái)，分稅制在規(guī)范中國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，決定了中央與地財(cái)政關(guān)系的基本格局。伴隨著20多年來(lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和分稅制的不斷調(diào)整，現(xiàn)階段中央與地方財(cái)政體制已由上世紀(jì)90年代以來(lái)的分稅制逐步向分成制演化和復(fù)歸。全面實(shí)施營(yíng)改增后，營(yíng)業(yè)稅作為地方財(cái)力支柱稅源全面退出歷史舞臺(tái)，動(dòng)搖了以稅種收入劃分為基礎(chǔ)的分稅制財(cái)政體制，將倒逼舊體制，催生新體制。

1.現(xiàn)行財(cái)政體制分析全面實(shí)施營(yíng)改增后，在中央與地方財(cái)政體制劃分上主要是提高工商業(yè)增值稅地方分享比例，降低服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)增值稅地方分享比例，同時(shí)適當(dāng)提高中央收入占比，以增強(qiáng)對(duì)地區(qū)之間稅收平衡和調(diào)劑權(quán)。政策調(diào)整對(duì)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)影響主要體現(xiàn)在以下方面：一是對(duì)工商業(yè)增值稅中央與地方分享比例由75%：25%改為中央與地方五五分享，而服務(wù)業(yè)營(yíng)改增后增值稅由地方100%降為50%，從而會(huì)提升地方政府發(fā)展工商業(yè)積極性，而減弱地方政府發(fā)展服務(wù)業(yè)積極性；二是全面實(shí)施營(yíng)改增后，對(duì)于以工商業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政分享比例會(huì)有所提高，而以服務(wù)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政分享比例會(huì)有所降低，有利于平衡地區(qū)之間財(cái)力。

但現(xiàn)行中央與地方增值稅劃分方式是按稅收繳納地劃分，增值稅的主要稅基是生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)，其稅基具有高度的跨地區(qū)流動(dòng)性，從而激勵(lì)地方政府為能獲得更多增值稅收入，加大招商引資，扶持企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，而不是激勵(lì)地方政府引導(dǎo)消費(fèi)、改善民生、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。從受益看，增值稅作為一種貨物勞務(wù)稅，盡管其法定納稅人是企業(yè)，但是其主要稅收歸宿落在消費(fèi)者身上。大多數(shù)貨物勞務(wù)是跨省份銷(xiāo)售，如果增值稅是按照納稅地分成，會(huì)出現(xiàn)增值稅稅負(fù)歸宿地和增值稅分享地之間脫節(jié)，出現(xiàn)納稅和受益之間的不匹配、不公平。小編寄語(yǔ)：不要指望一張證書(shū)就能使你走向人生巔峰?？荚囍皇菣z測(cè)知識(shí)掌握的一個(gè)手段，不是目的。千萬(wàn)不要再考試通過(guò)之后，放松學(xué)習(xí)。財(cái)務(wù)人員需要學(xué)習(xí)的有很多，人際溝通，實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，excel等等等等，都要學(xué)，都要積累。要正確看待考證，證考出來(lái)，可以在工作上助你一臂之力，但是絕對(duì)不是說(shuō)有了證，就有了一切。有證書(shū)知識(shí)比別人多了一個(gè)選擇。會(huì)計(jì)學(xué)的學(xué)習(xí)，必須力求總結(jié)和應(yīng)用相關(guān)技巧，使之更加便于理解和掌握。學(xué)習(xí)時(shí)應(yīng)充分利用知識(shí)的關(guān)聯(lián)性，通過(guò)分析實(shí)質(zhì)，找出核心要點(diǎn)。

2.深化財(cái)政體制改革全面實(shí)施營(yíng)改增再一次倒逼中央與地方財(cái)政體制改革，盡管形成了增值稅中央與地方五五分享方案，但只是過(guò)渡性措施，全面深化財(cái)政體制改革需從根本上建立有利于規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行秩序，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，能充分調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，法制化、規(guī)范化的中央與地方財(cái)政分享制度。在進(jìn)一步厘清事權(quán)與財(cái)力劃分基礎(chǔ)上，加快建設(shè)地方稅制體系，同時(shí)積極探索作為支柱性稅種增值稅的中央與地方分享方式。

（1）保持現(xiàn)行中央地方五五分享體制，通過(guò)優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)來(lái)優(yōu)化財(cái)政體制。本評(píng)估報(bào)告通過(guò)構(gòu)建一個(gè)包含一系列同質(zhì)性家庭部門(mén)，兩類(lèi)企業(yè)部門(mén)，以及中央政府和地方政府的DSGE模型，研究了稅收分享體制與地方政府行為的關(guān)系，提出將能夠使得中央政府與地方政府目標(biāo)一致化的稅收分享體制稱(chēng)為最優(yōu)的稅收分享體制。研究顯示，最優(yōu)的增值稅稅收分享體制與增值稅稅率關(guān)系密切，合理設(shè)置增值稅稅收收入的分享比例能夠保證地方政府的行為不扭曲經(jīng)濟(jì)效率。若增值稅實(shí)行單一稅率，則現(xiàn)有所有行業(yè)增值稅稅收收入在中央與地方之間的分享比例保持一致是最有效的。若增值稅實(shí)行差別稅率，則應(yīng)該使得適用不同增值稅稅率行業(yè)的增值稅稅收收入在中央與地方之間的分享比例保持差異化，使得相對(duì)低稅率的行業(yè)增值稅稅收收入中地方政府所占的比例高于高稅率行業(yè)增值稅稅收收入中地方政府所占的比例。本評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)階段增值稅稅收收入按照五五分成的比例在中央與地方之間進(jìn)行分配會(huì)產(chǎn)生一定效率損失。但隨著未來(lái)我國(guó)增值稅簡(jiǎn)并稅率改革的推進(jìn)，如果我國(guó)增值稅實(shí)行單一稅率，則增值稅在中央和地方之間按照五五分成能夠保證地方政府的目標(biāo)與中央政府目標(biāo)一致，從而使得增值稅五五分成成為最優(yōu)的增值稅分享方案。

（2）探索增值稅分享方式。現(xiàn)行增值稅是按收入五五在中央與地方間分享，對(duì)于如何合理分享方式，本報(bào)告認(rèn)為有以下幾種探索路徑：

第一，增值稅由現(xiàn)行按收入分成逐步向按稅率分享。由于現(xiàn)行在中央與地方之間的收入分成是由行政決定，可以根據(jù)行政需要隨時(shí)調(diào)整，如果把按收入分享改成按稅率分享，在增值稅立法后，稅收法定的重要內(nèi)含是稅率法定，中央與地方稅率分享一般在依法設(shè)定后原則上不再變動(dòng)，這對(duì)于保障中央與地方各自權(quán)益，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政分配關(guān)系依法、規(guī)范、穩(wěn)定具有重要意義。

第二，改革中央與地方增值稅分享方式，由收入分享改為按各地區(qū)消費(fèi)額分配地方增值稅收入。在維持增值稅中央與地方總分享比例為50：50的前提下，地方部分不再按照生產(chǎn)地劃分，而是改為按照各地消費(fèi)額劃分。如要據(jù)各地消費(fèi)額或人口數(shù)量來(lái)劃分?？稍谝欢ǔ潭壬吓まD(zhuǎn)地方政府重生產(chǎn)輕民生，重企業(yè)輕個(gè)人的發(fā)展方式，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

第三，通過(guò)降低增值稅稅率，增值稅收入全部歸中央，同時(shí)開(kāi)征零售消費(fèi)稅，收入全部歸地方。這一改革主要是激勵(lì)地方政府更加重視民生、重視消費(fèi)。但也存在減增值稅易，增消費(fèi)稅難的推行阻力，以及增加稅收征管成本，導(dǎo)致各地區(qū)之間過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)等缺陷。

（三）加快稅收法制建設(shè)全面實(shí)施營(yíng)改增是由國(guó)務(wù)院作出重要決策，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局以及各級(jí)政府部門(mén)聯(lián)合推進(jìn)的重要制度變革。就其改革立法而言分為三個(gè)層次：

第一層次是由國(guó)務(wù)院制定發(fā)布有關(guān)關(guān)于做好全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)工作的通知（國(guó)發(fā)明電〔2016〕1號(hào)）和全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案的通知（國(guó)發(fā)〔2016〕26號(hào)），通知共有2項(xiàng)，規(guī)定了全面實(shí)施營(yíng)改增稅制和體制改革方案；

第二層次是由國(guó)務(wù)院所屬財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局根據(jù)國(guó)務(wù)院稅制改革方案，制定發(fā)布有關(guān)營(yíng)改增后增值稅政策制度文件共20項(xiàng)，其中18項(xiàng)由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布；

第三層次是國(guó)家稅務(wù)總局根據(jù)國(guó)務(wù)院稅制改革方案、財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合制定營(yíng)改增后增值稅政策制度，制定發(fā)布有關(guān)營(yíng)改增后增值稅征收管理辦法48項(xiàng)，分別采用令、公告、通告和函四種方式發(fā)布。

上述三個(gè)層次行政性文件構(gòu)成了全面實(shí)施營(yíng)改增政策、法律體系。

從全面實(shí)施營(yíng)改增實(shí)踐和效果來(lái)看，中國(guó)稅收法律體系具有三個(gè)基本特征：

一是由人大授權(quán)國(guó)務(wù)院及其所屬財(cái)政部和稅務(wù)總局，制定全面實(shí)施營(yíng)改增所需增值稅行政性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，而不是由立法部門(mén)人大或人大常委會(huì)直接立法；

二是在全面實(shí)施營(yíng)改增推進(jìn)過(guò)程中，根據(jù)發(fā)現(xiàn)、存在的問(wèn)題和細(xì)化、完善制度和規(guī)范管理需要，及時(shí)提出細(xì)化、修正和補(bǔ)充性文件，使改革更具適應(yīng)性、有效性和可操作性；

三是隨著制度細(xì)化和完善，在外部條件逐步成熟，適當(dāng)時(shí)把由國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院所屬財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)行政法規(guī)通過(guò)人大立法上升為增值稅法，使其更具穩(wěn)定性、法定性和公正性。

中國(guó)現(xiàn)行全面實(shí)施營(yíng)改增由國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院所屬財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)等行政部門(mén)先制定行政法規(guī)，條件成熟時(shí)再上升為立法部門(mén)法律，與立法部門(mén)直接立法方式比較，其優(yōu)勢(shì)在于：

一是決策程序快，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，由最高行政部門(mén)直接制定行政法規(guī)，讓各級(jí)政府部門(mén)來(lái)貫徹執(zhí)行；

二是執(zhí)行效率高，財(cái)政、稅務(wù)以及各級(jí)地方政府執(zhí)行部門(mén)，根據(jù)決策部門(mén)制定的政策法規(guī)，精心規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，制定全面實(shí)施營(yíng)改增任務(wù)書(shū)、時(shí)間表、路線圖和責(zé)任狀，國(guó)稅和地稅部門(mén)齊心協(xié)力，將各項(xiàng)工作落實(shí)到到位；

三是適應(yīng)性好，不但在政策制度設(shè)計(jì)時(shí)為使新舊稅制有序?qū)愚D(zhuǎn)換、平穩(wěn)過(guò)渡，可安排一系列過(guò)渡性政策，并在改革進(jìn)程中不斷補(bǔ)充完善政策安排和征管服務(wù)措施，使政策制度更具適應(yīng)性。

中國(guó)稅改程序與美國(guó)國(guó)會(huì)立法程序不同。美國(guó)稅改程序復(fù)雜且周期長(zhǎng)：所有的聯(lián)邦稅法條款必須由國(guó)會(huì)起草、投票，總統(tǒng)簽署后國(guó)會(huì)再統(tǒng)籌編撰于《國(guó)內(nèi)稅收法典》，條款內(nèi)容的修改也必須經(jīng)國(guó)會(huì)投票完成。繼而，聯(lián)邦財(cái)政部在召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)后撰寫(xiě)《聯(lián)邦稅收管理規(guī)定》以解釋《國(guó)內(nèi)稅收法典》文本中沒(méi)有具體闡述的內(nèi)容，確保社會(huì)理解的準(zhǔn)確。從國(guó)會(huì)起草稅收法案到議員討論、投票可能需要幾年甚至幾十年時(shí)間。當(dāng)納稅人對(duì)政府征收的稅額或依據(jù)的稅法有疑議時(shí)，可向稅務(wù)法院提起訴訟請(qǐng)求，由法院判定政府所征之稅是否合理。最后，如果國(guó)會(huì)認(rèn)為最高法院的判例不妥，國(guó)會(huì)可啟動(dòng)立法修改或制定新的法條。美國(guó)制定《國(guó)內(nèi)稅收法典》與《聯(lián)邦稅收管理規(guī)定》的程序雖嚴(yán)謹(jǐn)，但此制度下的法律相對(duì)固化，缺乏靈活度，不利于體現(xiàn)社會(huì)的即時(shí)變化對(duì)稅制改革要求。中國(guó)這種由政策先行的稅改方式由于不存在此類(lèi)法律固化問(wèn)題，在實(shí)踐中能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏洞，解決問(wèn)題，執(zhí)行過(guò)程靈活且高效，這種差異正好體現(xiàn)了中國(guó)稅改在決策和執(zhí)行上的高效，并能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大變革對(duì)稅制改革要求。

雖然行政決策具有高效特點(diǎn)，但在全面實(shí)施營(yíng)改增后，增值稅已成為中國(guó)第一大主體稅種，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的影響更加廣泛和深遠(yuǎn)，而且通過(guò)不斷補(bǔ)充、修正，制度也趨于規(guī)范和成熟，加快增值稅立法步伐、增強(qiáng)稅制剛性顯得重要和緊迫。增值稅立法是構(gòu)建稅收法律制度體系的重中之重，也是深化增值稅稅制改革的過(guò)程，需要充分遵循中性、公平和效率原則，將征稅范圍、稅基、稅率、減免稅政策等稅收要素以法律形式固定下來(lái)，維護(hù)稅收法律的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)稅收分配的規(guī)范性、明確性和可預(yù)測(cè)性。當(dāng)前，中國(guó)增值稅擴(kuò)圍改革已經(jīng)完成，增值稅步入深化攻堅(jiān)期，稅率簡(jiǎn)并和立法將是下一步改革重點(diǎn)。為此，應(yīng)加快增值稅立法，協(xié)調(diào)改革與立法之間新關(guān)系，要在對(duì)現(xiàn)行增值稅暫行條例作進(jìn)一步修改完善的基礎(chǔ)上，適時(shí)將其上升為法律。要考慮增值稅深化改革的需要，在立法過(guò)程中注意為繼續(xù)推進(jìn)增值稅改革留有空間?？蓪⒍惵收{(diào)整權(quán)仍由人大立法行使，而將諸如優(yōu)惠政策調(diào)整等繼續(xù)授權(quán)國(guó)務(wù)院執(zhí)行，努力使其既有利于加快推進(jìn)立法，又有利于加快深化改革。（四）提升稅收治理能力稅收制度和稅收征管密不可分。全面實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)，建立現(xiàn)代消費(fèi)型增值稅制度，為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范增值稅管理體系，打下了堅(jiān)實(shí)稅收制度基礎(chǔ)。而完善增值稅制度又必須大力推進(jìn)征管創(chuàng)新，通過(guò)建立科學(xué)嚴(yán)密的增值稅征管體系，為增值稅制度的進(jìn)一步完善創(chuàng)造先決條件。稅收征管應(yīng)以全面提升稅收治理能力為目標(biāo)，來(lái)促進(jìn)企業(yè)治理、稅收治理、財(cái)政治理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.全面提升稅收治理面臨挑戰(zhàn)全面實(shí)施營(yíng)改增的制度變革既對(duì)稅收征管具有提升作用，在管理上由紙質(zhì)發(fā)票向電子發(fā)票轉(zhuǎn)變，并與金稅三期及大數(shù)據(jù)建設(shè)共同構(gòu)建現(xiàn)代增值稅管理體系，使稅務(wù)系統(tǒng)功能變得更為有效，全面實(shí)施營(yíng)改增從政策、制度和管理上的創(chuàng)新突破，被譽(yù)為是一項(xiàng)復(fù)雜程度高、制度設(shè)計(jì)穩(wěn)、組織實(shí)施細(xì)、信息管稅嚴(yán)、減稅力度大改革。但也對(duì)稅收征管體制形成巨大挑戰(zhàn)。一是制度更為復(fù)雜，增值稅相對(duì)于營(yíng)業(yè)稅由營(yíng)業(yè)稅時(shí)僅依據(jù)銷(xiāo)售額和適用稅率計(jì)算征稅改為在依據(jù)銷(xiāo)售額和適用稅率計(jì)算銷(xiāo)項(xiàng)稅基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步計(jì)算進(jìn)項(xiàng)稅復(fù)雜抵扣，再加上營(yíng)業(yè)稅向增值稅轉(zhuǎn)換過(guò)渡期內(nèi)營(yíng)業(yè)稅的政策和制度優(yōu)惠平衡，使稅收制度更為復(fù)雜。二是征管成本上升。一方面無(wú)論是企業(yè)還是稅務(wù)要將營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，都有一個(gè)逐步適應(yīng)的改制成本；另一方面增值稅相對(duì)營(yíng)業(yè)稅制度更為復(fù)雜，也會(huì)階段性增加征管成本。三是監(jiān)管難度加大，增值稅相對(duì)于營(yíng)業(yè)稅由于制度更為復(fù)雜，監(jiān)管難度也必然加大。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革全面深化，經(jīng)濟(jì)總量和稅收規(guī)模不斷擴(kuò)大，尤其是云計(jì)算、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、社交網(wǎng)絡(luò)等數(shù)字產(chǎn)品正改變著傳統(tǒng)的服務(wù)業(yè)，新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)、混業(yè)經(jīng)營(yíng)使稅收征管外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，監(jiān)管難度加大。

2.全面提升稅收治理應(yīng)對(duì)措施全面實(shí)施營(yíng)改增倒逼稅務(wù)系統(tǒng)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、改進(jìn)征管方式、創(chuàng)新納稅服務(wù)，來(lái)降低征納成本、提高辦稅效率，來(lái)全面提升中國(guó)稅收管理與服務(wù)水平，提升稅收治理能力。

（1）轉(zhuǎn)變征管方式。隨著納稅人特別是自然人數(shù)量不斷增加和企業(yè)經(jīng)營(yíng)多元化、跨區(qū)域、國(guó)際化的新趨勢(shì)，傳統(tǒng)稅收征管方式針對(duì)性、有效性不強(qiáng)問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)變稅收征管方式刻不容緩。一是由更多地注重稅務(wù)機(jī)關(guān)單向?qū){稅人實(shí)施管理與監(jiān)督，向管理監(jiān)督與服務(wù)并重、納稅人自覺(jué)申報(bào)納稅的雙向互動(dòng)管理模式轉(zhuǎn)變；從大量依賴(lài)事前的稅務(wù)行政審批的稅收管理，向注重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變；從較多依賴(lài)運(yùn)動(dòng)式的稅收整治、稅務(wù)檢查的粗放式稅收管理，向按照統(tǒng)一的規(guī)范化流程實(shí)施常態(tài)化管理轉(zhuǎn)變。二是由以票控稅管理模式，引導(dǎo)以票控稅逐步向以信息控稅轉(zhuǎn)變，由重點(diǎn)管票為重點(diǎn)管票面信息，建立票賬結(jié)合、增值課稅管理制度。三是加快建立與大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)相適應(yīng)的稅收征管體系，使稅收征管從憑經(jīng)驗(yàn)管理向依靠大數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步發(fā)揮信息化、大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)。積極推進(jìn)集團(tuán)公司以銷(xiāo)項(xiàng)稅額同一納稅主體在不同地區(qū)通過(guò)稅控一體化設(shè)備實(shí)現(xiàn)開(kāi)具發(fā)票及數(shù)據(jù)的歸集，進(jìn)項(xiàng)稅金通過(guò)網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證方式實(shí)現(xiàn)集團(tuán)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)中的不同分支機(jī)構(gòu)在抵扣事項(xiàng)上的自動(dòng)匯總的跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)稅控一體化管理方式。

（2）創(chuàng)新納稅服務(wù)。

一是進(jìn)一步簡(jiǎn)化申報(bào)流程，不斷推進(jìn)國(guó)內(nèi)增值稅和進(jìn)出口增值稅，以及增值稅與企業(yè)所得稅協(xié)同管理，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)實(shí)施層面的管理和指導(dǎo)。順應(yīng)商業(yè)模式創(chuàng)新和跨境服務(wù)創(chuàng)新要求，有效應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代沖擊。以明確政策口徑、簡(jiǎn)化辦稅流程和優(yōu)化納稅服務(wù)為抓手，來(lái)全面提升稅收征管水平和治理能力。

二是有效實(shí)施和推進(jìn)稅務(wù)放、管、服措施，進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)和稅務(wù)行政審批制度改革，切實(shí)向自身權(quán)力開(kāi)刀，以權(quán)力減法換取市場(chǎng)活力乘法。切實(shí)有效開(kāi)展便民辦稅服務(wù)活動(dòng)，涉稅服務(wù)實(shí)現(xiàn)非接觸、無(wú)紙化、地區(qū)通、網(wǎng)上辦，推行財(cái)稅庫(kù)銀聯(lián)網(wǎng)繳稅、多元化申報(bào)繳稅方式，達(dá)到納稅人足不出戶(hù)就辦稅的效率，方便納稅人不受地域限制就近辦稅。

三是積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，借力金稅三期工程上線，把紙質(zhì)發(fā)票征收和管理成本較高劣勢(shì)，借助先進(jìn)的電子發(fā)票具有信息化、大數(shù)據(jù)、自動(dòng)處理優(yōu)勢(shì)，降低稅收遵從成本，降低制度性交易成本。強(qiáng)化對(duì)營(yíng)改增申報(bào)涉及的金稅系統(tǒng)、CTAIS系統(tǒng)、稅庫(kù)銀系統(tǒng)、網(wǎng)上辦稅廳、電子稅務(wù)局等諸多操作系統(tǒng)的推廣，提高納稅人自主申報(bào)的能力，全面提升征管效率。

（五）提升稅收國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)出口貨物、服務(wù)退稅既是增值稅制度內(nèi)在要求，也是避免全球范圍內(nèi)國(guó)際貿(mào)易稅收扭曲的必然選擇。增值稅作為中性稅收在國(guó)際貿(mào)易中應(yīng)遵循的消費(fèi)地原則，具體實(shí)現(xiàn)方式就是出口退稅和進(jìn)口征稅，對(duì)于貨物、服務(wù)應(yīng)遵循相同準(zhǔn)則。

1.跨境服務(wù)面臨挑戰(zhàn)從國(guó)際對(duì)跨境服務(wù)的政策制度看，OECD于2015年11月公布的《國(guó)際增值稅/貨物勞務(wù)稅指南》提出了中性原則和目的地原則。中性原則，即增值稅/貨物勞務(wù)稅只對(duì)最終消費(fèi)者征稅，對(duì)于企業(yè)的影響呈中性。目的地原則，即跨境交易的服務(wù)和無(wú)形資產(chǎn)只在消費(fèi)國(guó)征稅。并具體區(qū)分B2B和B2C不同情形：在B2C情形下通過(guò)預(yù)測(cè)并確定服務(wù)和無(wú)形資產(chǎn)的最終消費(fèi)地；在B2B情形下利用分段征收機(jī)制，通過(guò)稅負(fù)轉(zhuǎn)遞，確保只有最終消費(fèi)者承擔(dān)稅收。也就是B2B的情形下，確定征稅國(guó)的