農業(yè)保險問題及其財稅對策

農業(yè)保險問題及其財稅對策〔作者:___________單位:___________:___________〕

黨的十五屆六中全會提出建設社會主義新農村后，我國農村的經濟社會開展進入了新的歷史階段。在大力推進社會主義新農村建設過程中，迫切需要把提高農民的保險保障能力作為工作重點，這是保障農民生活、維護農村穩(wěn)定和促進農業(yè)開展的重要根底和根本保證。結合對廣東茂名、梅州、順德等地的實地調研，我們著重對農業(yè)保險問題進行總結分析，并提出相應的財稅對策建議。

農業(yè)保險是指被保險人在農業(yè)生產經營過程中，因遭受自然災害或意外事故，致使有生命的動植物發(fā)生死亡或損毀的經濟損失，由保險人給予賠償的一種保險。廣義上說，當前，我國農村居民所面臨的農業(yè)風險主要有自然災害風險、資源風險、市場風險、資產風險及其他人力不可抗拒的災害[1].

這些農業(yè)風險與商業(yè)風險相比，具有突發(fā)性、脆弱性和不對稱性特征。而且，農業(yè)風險單位很大，區(qū)域性明顯并伴有廣泛的伴生性。經營農業(yè)保險，本錢高、費率高，定損理賠技術難度大，并面臨逆選擇和道德風險。由于農業(yè)保險的以上特征，農業(yè)保險業(yè)務的純商業(yè)化運作在國際上鮮有成功的例子。因此，世界各國政府都把農業(yè)保險視為準公共產品，對其從財稅金融等方面進行傾斜扶持。

一、我國開展農業(yè)保險的必要性

我國是一個農業(yè)大國，農業(yè)生產面臨的自然風險比擬嚴重，僅2006年全國農作物的受災面積就到達4109萬公頃，給農業(yè)生產造成了極大的經濟損失，給農民增收帶來了極大的困難。

我們在茂名、梅州的調研過程中發(fā)現了不少因天災而遭受巨大損失的例子。如茂名市農業(yè)大縣高州，號稱“全國水果第一大縣〞，主要產品包括東部的荔枝、西部的龍眼、中部的香蕉和北部其他水果。20世紀80年代，一方面由于政府倡導和技術扶持，另一方面是由于水果市場價格不斷提高〔荔枝每市斤20元、龍眼每市斤30元〕，高州農民開始大片種植水果。高州市以前每年可征農業(yè)特產稅數千萬元。而現在水果價格低〔荔枝每市斤2元、龍眼每市斤3元〕、風險大，使得果農積極性下降。另外，由于種植業(yè)受天氣影響較大〔特別是傳統的香蕉產業(yè)〕，果農多數只能“看天吃飯〞，暴雨、臺風對農業(yè)有較大威脅。加上農村勞動力、化肥、農藥、農具等農業(yè)生產資料價格也不斷上升〔常用果樹農藥從每瓶幾十元升至目前的百多元〕，使得大多數的果農難以為繼。許多果園處于自生自滅的狀態(tài)，只有個別管理得好的果園還可以維持。又如梅州市金珠農業(yè)科技，該公司注冊于1998年，最初主要業(yè)務是養(yǎng)殖生豬和種植龍眼，但由于1999年霜凍，所種植的龍眼全部死亡，損失100多萬，公司幾乎面臨倒閉。后經咨詢省農科院，種植耐寒的天草柑，才逐步扭虧為盈，開展成為省級農村經濟合作組織、市龍頭企業(yè)。

要增強農民的抗災能力和災后恢復再生產能力，必須搞好農業(yè)保險。農業(yè)保險是政府支農的重要手段，可以改善農業(yè)和農業(yè)經營主體的信用地位，促進農業(yè)金融體系的穩(wěn)定，促進農業(yè)產業(yè)化進程，促進國家經濟開展和社會穩(wěn)定，提升農業(yè)的國際競爭力。

二、我國農業(yè)保險的開展歷程與現狀

我國建國初即開辦了農業(yè)保險業(yè)務，但由于國家政治經濟制度的急劇變革，1953年停辦，一直到1982年才重新開始農業(yè)商業(yè)保險試驗。據中國保監(jiān)會資料，從1985年到2004年間，除兩年農業(yè)保險實現微利外，18年呈現虧損。20年間，農業(yè)保險業(yè)務的平均綜合賠付率超過120％，遠遠大于國際上保險業(yè)務70％的臨界點。同時，農業(yè)保險補償水平很低，據測算，1998年－2000年需要補償的農業(yè)損失平均每年1681.59億元，通過農業(yè)保險平均每年補償為4.5億元，僅占0.27%.于是出現了保險公司不愿保、農民不愿參加的“雙冷〞局面。農業(yè)保險從1994年起，保費收入逐年下降，險種不斷減少，規(guī)模逐漸萎縮。

由于農業(yè)保險連續(xù)10年的萎縮嚴重制約了我國農業(yè)的開展，黨的十六屆三中全會通過的?關于完善社會主義市場經濟體制假設干問題的決定?，第一次以黨的正式文件的形式將“探索建立和完善政策性農業(yè)保險制度〞作為深化農村改革，完善農村經濟體制的一項重要措施予以確定下來，同時2003年3月1日正式實行的?農業(yè)法?也以國家立法的形式明確了農業(yè)保險的地位和開展模式。此后連續(xù)三年中央一號文件都明確提出要加大投入，大力開展政策性農業(yè)保險。由于政策支持力度的加大，從2004年起，出現了新的轉機，在保監(jiān)會的積極推動下，陸續(xù)成立了上海安信、吉林安華、陽光農業(yè)相互保險公司等專業(yè)性農業(yè)保險公司，并引進法國安盟公司等外資開展農險業(yè)務。全國有近90％的省市開展了試點，形成了專業(yè)性農保公司經營、商業(yè)保險公司自辦、商業(yè)保險公司代辦、政府與公司聯辦、共保經營等五種模式。到2006年，全國農業(yè)保險保費收入8.46億元，同比增長15.98％[2]，賠款支出5.84億元，同比增長3％，保額達733.21億元，同比增長123.66%.農業(yè)保險的開展，對促進農業(yè)生產，支持社會主義新農村建設起到了巨大的推動作用。

但是，我國農業(yè)保險仍處于起步階段，面臨很多困難和問題，開展還很緩慢。制約我國農業(yè)保險開展的主要因素有：缺乏完善的立法支持；政府主導和扶持力度不夠；沒有建立國家農業(yè)巨災基金，農業(yè)風險分散機制缺失；農業(yè)保險在農業(yè)保護制度中的地位有待加強；農業(yè)保險開展的金融環(huán)境較差；農民收入水平較低；農業(yè)經濟組織化程度低；相關人才缺乏。從總體來看，我國農業(yè)保險覆蓋面小，保險水平低，遠遠不能滿足農業(yè)和農村開展的需要。

三、加大財稅扶持力度，促進農業(yè)保險健康開展

開展農業(yè)保險的目的主要有兩個：一是促進農業(yè)開展和農業(yè)產品供應，二是減少農民收入波動，增進農民福利。國家在不同的開展階段，目標有所側重，興旺國家側重于后者，而我國是開展中國家，主要側重于前者。當前必須盡快建立財政支農型農業(yè)保險體系，利用包括財政、稅收、金融、再保險等手段推動農業(yè)保險的進一步普及與完善，建立一個多層次體系，多渠道支持，多主體經營，符合中國特色的具有在中國特點的農業(yè)保險制度。

綜觀國外農業(yè)保險開展歷程，運用保險機制為農村和農業(yè)開展效勞是國際通行做法，許多國家實施政府干預的措施主要有：實施農業(yè)保險立法；政府直接經營管理農業(yè)保險或對私營保險公司、組織提供財政補貼，管制農業(yè)保險價格；對農民提供保費補貼；對農業(yè)保險業(yè)務給予稅收減免。國家的財稅支持是國外農業(yè)保險的普遍特征。借鑒國際經驗，我國政府必須加大公共財政對農業(yè)保險的支持力度，充分發(fā)揮政府的主導和推動作用。具體來說，可以從以下幾方面著手：

〔一〕尋找適合我國國情的財政支持方式

我國20多年的農業(yè)商業(yè)保險試驗得出了與世界各國同樣的結論：農業(yè)保險不能走純商業(yè)化道路，政府必須從財政上給予大力支持。

現在，雖然多個省市在推行政策性農業(yè)保險試點，地方政府也出臺了不少財政補貼措施，但是中央還沒有出臺系統地針對農業(yè)保險業(yè)務的補貼措施，尤其是沒有從法律上明確政府對農業(yè)保險的補貼義務。近年中央財政收入呈現強勁的增長態(tài)勢，已經根本具備對農業(yè)保險的扶持能力。各級政府要按照WTO規(guī)那么所允許的“綠箱政策〞，對農業(yè)保險實行傾斜，加大投入力度，建立農業(yè)保障機制，改變過去財政補貼目標的短期性、補貼方式的模糊性和補貼對象、數額的隨意性，建立健全財政對農業(yè)保險補貼的長期和穩(wěn)定的制度。

1.財政給予農民保費補貼。保費補貼根據對象確定，納入年度財政預算，實行專戶管理、專賬核算。每年補貼資金結余局部，應及時轉入專戶，用于今后以豐補歉。建立保費分攤機制，中央財政負責25％，地方財政負責25％，其他由龍頭企業(yè)和農戶自己繳納，盡量防止逆向選擇和道德風險。

2.財政對保險公司經營政策性農業(yè)保險業(yè)務給予費用補貼。要兼顧政策需要和效率原那么，建立責任制約機制，不宜采取“大兜底〞的方式。目前可按保費的5％進行補貼，以后補貼額逐步增加到保費的20％。保險公司的政策性農業(yè)保險業(yè)務在財務上單獨管理，單獨核算，滾動累存。其盈利不彌補其他保險工程的虧損，不用于發(fā)放員工獎金福利。

3.財政補貼應找準“農戶愿接受，公司不虧損，財政能承受〞三者的平衡點，先保農業(yè)生產經營的物化本錢，逐步開展過渡到保產量和保收入的成熟階段。同時，應以補償旱、澇、冰雹、病蟲害等自然損失為主。在補貼方式上，應先確定一個重點補貼的目率，中央和地方按比例分擔。有條件的地方，地方財政或者龍頭企業(yè)可適當提高補貼幅度，降低農戶保費支付壓力。在經濟較興旺，財政實力強的地區(qū)可以進行農業(yè)收入保險試驗，為我國農業(yè)保險長期目標效勞。

4.賠付封頂，建立超賠付風險分攤機制。賠付總額限定在保費的5倍以內。賠付總額在保費2倍以內的，由保險公司全額賠付；賠付總額在保費的2倍以上3倍以內的局部，由保險公司和財政按1：1比例分攤；賠付總額在保費3倍以上5倍以內的局部，由保險公司和財政按1：2比例分攤。保險公司對損失超過保費5倍以上的局部不再負責。

5.國家建立巨災準備金，對巨災承當最后保險人的責任。巨災準備金的資金來源包括：政府財政預算撥款；局部農業(yè)保險年度經營盈余；巨災風險證券化等；國家設立某種農產品專項風險基金，與保險公司共擔大災風險。如國家從糧食調入省份收繳一局部財政費用，作為農業(yè)保險基金，保證糧食產區(qū)的農業(yè)穩(wěn)步開展。

需要強調的是，農業(yè)保險以地方政府為主導，爭取中央財政配套政策支持。地方政府要安排農業(yè)保險專項經費，以實施對農業(yè)保險的組織推動和配合工作，充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)財政干部的信息調查和稽查作用，減少財政補貼的浪費。同時，保費補貼和業(yè)務費用補貼要表達產品差異和地區(qū)差異。政策性保險實行強制保險，對保費和業(yè)務費用實行高補貼政策，以提高參與率，分散風險；商業(yè)性保險實行自愿保險，對保費和業(yè)務費用給予一定補貼。對中西部地區(qū)的補貼應高于東部。

〔二〕充分發(fā)揮稅收對農業(yè)保險的推動作用

我國目前只對種、養(yǎng)兩業(yè)險免征營業(yè)稅和印花稅，沒有其他的稅收優(yōu)惠。這說明稅收對農業(yè)保險的扶持還有很大的空間。建議對農業(yè)保險進一步加大稅收方面的優(yōu)惠：

1.對保險公司經營的政策性農業(yè)保險業(yè)務，除了免繳營業(yè)稅外，還免征企業(yè)所得稅，擴大農業(yè)保險業(yè)務的利潤空間，提高保險公司拓展業(yè)務的積極性。

2.對農業(yè)保險公司經營的商業(yè)性保險業(yè)務的營業(yè)稅、印花稅、企業(yè)所得稅等全部實行先征后返，返還局部計入公司大災準備金，實行專戶管理，?？顚Ｓ?。

3.對農業(yè)再保險實施稅收優(yōu)惠。具體步驟上可考慮由中國保監(jiān)會牽頭，與相關部門以法規(guī)形式確定再保險業(yè)務的政策性，然后會同財政、稅務部門，制定稅收減免政策，并規(guī)定減免的稅金納入農業(yè)再保險責任準備金[3].鼓勵實力較強的國際再保險公司參與農業(yè)保險再保險體系建設，建立多重風險保障機制，通過國際再保險市場經營分散農業(yè)巨災風險。

4.還可因地制宜，從流通環(huán)節(jié)適當征收農產品保險稅、費，以補充農業(yè)保險基金，鼓勵農業(yè)保險的有效開展。

〔三〕落實相關配套措施

加大對農業(yè)和農村的投入，積極推廣農業(yè)技術，加強農業(yè)風險防范設備建設；允許將農業(yè)保險費列入生產本錢，通過價格機制，將農民繳納保費的一局部轉移給社會公眾；把農業(yè)保險與農業(yè)工程扶持、農村信貸資金有機結合起來，構建以工帶農、以城帶鄉(xiāng)