市政管理模式變遷與范式轉(zhuǎn)換.ppt

,第二章：市政管理模式變遷與范式轉(zhuǎn)換,第一節(jié)：政府定位與市政管理模式,考察中外城市政府的定位與管理模式，總體而言，經(jīng)歷了以下三個(gè)階段 官僚制政府與城市管制模式 企業(yè)化政府與城市經(jīng)營模式 服務(wù)型政府與城市治理模式,一、官僚制政府與城市管制模式,政府管制就是政府出于公共利益訴求而對(duì)社會(huì)權(quán)利主體自主性空間和自主性安排的權(quán)威性限制。城市管制，是市政管理中一種總體性管理模式，是對(duì)傳統(tǒng)市政管理的一種理論概括，不同于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。 1、特點(diǎn) （1）管理主體單一：單一的官僚制組織，城市政府單獨(dú)承擔(dān)城市管理和公共服務(wù)。科層制特點(diǎn) （2）管理職能泛化：無所不包，壟斷了城市事務(wù)的各種領(lǐng)域，政企不分、政事不分、政社不分。 （3）管理手段強(qiáng)制：以行政手段為主，行政審批制度，行政命令等 （4）價(jià)值取向倒置：目標(biāo)在于城市公共利益，但往往通過秩序和公共利益的關(guān)聯(lián)性，將社會(huì)秩序作為首要價(jià)值目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)控制，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，力求把一切納入管理范圍，使之固化。,2、合理性基礎(chǔ) 城市政府旨在管理城市公共事物，維護(hù)城市公共利益而設(shè)立，是城市公共管理的責(zé)任主體； 城市政府掌握的城市信息資源也最為豐富，從而更有可能做出理性的決策，通過城市政府決策之下的管制行為最有可能調(diào)和城市各利益群體的利益，向著維護(hù)公共利益的方向發(fā)展。 城市廣泛存在的外部性及公共物品供給短缺等市場(chǎng)失靈問題、志愿失靈問題，印證了城市管制的重要性。 3、存在問題 隨著環(huán)境變遷，日益暴露管理僵化、機(jī)構(gòu)臃腫、資源浪費(fèi)和效率低下等弊端。,（1）組織膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事鄭州饅頭辦 （2）分工過細(xì)，部門利益，缺乏協(xié)作 （3）剛性過大，適應(yīng)性差、回應(yīng)性差廣州市長怒斥城管局“38次投訴得不到處理“ （4）程序?qū)颍?guī)則繁瑣，墨守成規(guī)忽視結(jié)果 （5）層級(jí)節(jié)制過于集權(quán)，缺乏管理自主權(quán) （6）職能過寬，管不了也管不好 4、思維方式 線性思維：處理復(fù)雜巨系統(tǒng)：系統(tǒng)運(yùn)行崩潰系統(tǒng)消解并將控制手段異化為不良手段； 主體客體思維而非主體主體思維，忽視“客體”也是能動(dòng)的主體，是人而非工具和對(duì)象。,二、企業(yè)化政府與城市經(jīng)營模式,1、理論淵源新公共管理運(yùn)動(dòng) 三大危機(jī)：財(cái)政危機(jī)、效率危機(jī)、信任危機(jī) 三大導(dǎo)向：市場(chǎng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向 三個(gè)目標(biāo)(3E):經(jīng)濟(jì)( Economy)、效率( Efficiency) 和效益( Effectiveness ） 理論基礎(chǔ)：經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、公共選擇理論、管理主義,90年代奧斯本和蓋布勒在改革政府：“企業(yè)化政府”模式： (1)起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿； (2)社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)； (3)競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去； (4)有使命的政府：改變照章辦事的組織； (5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款； (6)受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要； (7)有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)； (8)有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療； (9)分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作； (10)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。,2、城市經(jīng)營 把城市當(dāng)做資產(chǎn)經(jīng)營，城市管理中更加注重引入市場(chǎng)機(jī)制，采用市場(chǎng)手段。大連較早倡導(dǎo)。 城市經(jīng)營的三個(gè)方面： （1）土地經(jīng)營：土地儲(chǔ)備和出讓，以地生財(cái) （2）城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營：對(duì)使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)實(shí)施特許經(jīng)營等多種方式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)融資等。TOTBOTBOO等形式 （3）城市延伸資本：集中在城市知名度、城市文化、城市形象等方面。如對(duì)于文物古跡名稱使用權(quán)、街道命名權(quán)、城市橋梁冠名權(quán)等進(jìn)行出讓，為樹立城市良好形象進(jìn)行的各種策劃、廣告、宣傳等活動(dòng)，推行城市營銷等。,3、成效 （1）緩解了城市政府巨大的財(cái)政資金壓力；擴(kuò)大了公共服務(wù)的范圍，在一定程度上緩解了供求矛盾； （2）管理水平提升，經(jīng)濟(jì)效益好轉(zhuǎn)；競爭機(jī)制帶來相應(yīng)壓力和激勵(lì)，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量得到提升； （2）推進(jìn)了市場(chǎng)體制的改革，政府職能向政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變，服務(wù)打破政府壟斷，有利于重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系。,4、存在問題 （1）理論假設(shè)有問題：公共部門特殊性、公民不等于顧客； （2）現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)許多偏差：政府職能錯(cuò)位，類似企業(yè)逐利，忽視公共利益，很多風(fēng)險(xiǎn)。 （1）效率風(fēng)險(xiǎn)：不在于私營還是公營，而在于競爭還是壟斷；競爭也是有限度的，應(yīng)當(dāng)是規(guī)范有序的，防止惡性競爭。 （2）公平風(fēng)險(xiǎn)：服務(wù)的普遍性、服務(wù)的非歧視性和可承受性。弱勢(shì)群體的忽視、摘櫻桃現(xiàn)象、撇奶油現(xiàn)象 （3）公共安全風(fēng)險(xiǎn)：單一利潤追求對(duì)安全的忽視；重慶公交事故 （4）腐敗風(fēng)險(xiǎn)：市場(chǎng)化運(yùn)作中的尋租風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)化之后的政府監(jiān)管俘獲風(fēng)險(xiǎn) （5）政府合法性風(fēng)險(xiǎn)：政府責(zé)任缺失、社會(huì)信任，政府投資、政府補(bǔ)貼、政府的監(jiān)管等責(zé)任沒有履行到位。,地方政府財(cái)政過度依賴土地收益及土地融資,現(xiàn)行分稅制：由土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費(fèi)都基本歸地方所有。政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷：刺激了地方政府嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)所形成的收入，用以補(bǔ)充正常的財(cái)政預(yù)算資金和城市擴(kuò)張資金。借助“經(jīng)營城市”包裝,歪曲利用“招、拍、掛”等方式哄抬地價(jià)，獲取巨大收益。 數(shù)據(jù)：2005年，全國土地出讓金總價(jià)款高達(dá)5505億元，占同期地方本級(jí)財(cái)政收入15092億元的1/3還強(qiáng)，土地收益成為典型的“第二財(cái)政”。2010年，全國土地出讓成交總價(jià)款2.7萬億元，占財(cái)政收入比重達(dá)32.53%；5年來，全國共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地3300多萬畝。2011年全國出讓國有建設(shè)用地面積33.39萬公頃，出讓合同價(jià)款3.15萬億元，同比分別增長13.7%和14.6%。2012年國有土地使用權(quán)出讓收入27010.66億元，下降18.6%。 后果：本屆政府一次性收取幾十年的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，透支了十幾屆政府收入，寅吃卯糧。“吃地皮”不是以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)養(yǎng)城。,三、服務(wù)型政府與城市治理模式,1、服務(wù)型政府及其理論來源 登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論 （1）服務(wù)而非掌舵； （2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品； （3）戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)； （4）服務(wù)于公民而不是顧客； （5）責(zé)任并不是單一的； （6）重視人而不止是生產(chǎn)率； （7）超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。,公共服務(wù)型政府 從公眾的需求出發(fā),以服務(wù)為核心價(jià)值,以提供公共服務(wù)為主要功能,以公眾滿意為最高標(biāo)準(zhǔn),以對(duì)公眾負(fù)責(zé)為最終使命的政府管理模式。 與傳統(tǒng)的政府管理模式不同： 一是實(shí)現(xiàn)職能重心轉(zhuǎn)移：不再把經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)作唯一目標(biāo)，而是綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益；不再把控制社會(huì)當(dāng)作管理重心，而是把公共服務(wù)當(dāng)作主要職能； 二是強(qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向和績效導(dǎo)向：增加市民在公共服務(wù)方面的選擇權(quán)，保障公眾的參與權(quán)，以公眾滿意為目標(biāo)，不斷提升公共服務(wù)水平。 建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。,中國到底有幾個(gè)城市自來水是安全的？ 2007年11月底，“第三屆國家環(huán)境與健康論壇”，建設(shè)部城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心副主任宋蘭合透露，中國660多個(gè)設(shè)市城市的3000多家水廠中，能完全執(zhí)行106 項(xiàng)檢測(cè)的，“我可以掰著手指頭數(shù)，絕對(duì)不會(huì)超過10家；即使能檢測(cè)42個(gè)強(qiáng)制項(xiàng)目的，也只有不到15%；另有約51%的企業(yè)更是根本沒有檢測(cè)能力”。 新的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn):2007年7月1日實(shí)施，水質(zhì)指標(biāo)35項(xiàng)增加到106項(xiàng)，42項(xiàng)強(qiáng)制檢測(cè)項(xiàng)目?？紤]到中國實(shí)際，新標(biāo)準(zhǔn)中的水質(zhì)非常規(guī)指標(biāo)及限值的實(shí)施項(xiàng)目和日期，由省級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，全部指標(biāo)最遲于2012年7月1日前實(shí)施。2012年衛(wèi)生部推遲至2015年實(shí)施。 2009年2月20日上午，自來水水源受到化工污染,江蘇鹽城市區(qū)發(fā)生大范圍斷水，至少20萬居民生活受到影響。實(shí)際日供水7萬噸以上、占市區(qū)用水量近一半的大水廠竟然沒有能力對(duì)水質(zhì)進(jìn)行定量檢測(cè)，水質(zhì)控制完全靠檢驗(yàn)人員鼻聞口嘗。至于水廠報(bào)表上的數(shù)據(jù)，竟然是每隔一個(gè)月取水樣送到自來水公司實(shí)驗(yàn)室中進(jìn)行檢測(cè)后填上的。,2009年下半年，住建部水質(zhì)中心做了一次全國普查，交叉檢測(cè)，數(shù)據(jù)卻一直沒有對(duì)外正式公布。在紀(jì)律允許范圍內(nèi)，宋蘭合做了部分介紹“那次全國普查，發(fā)現(xiàn)4000余家水廠中，1000家以上出廠水水質(zhì)不合格。結(jié)果表明，多數(shù)地方存在不同程度的問題。”2009年以來，城市自來水水質(zhì)并無“太多改善”。 多位接近權(quán)威部門的業(yè)內(nèi)人士獲知的檢測(cè)結(jié)果，實(shí)際合格率也就是50%左右?！?000家以上不合格”，只是一個(gè)寬泛的說法，以求淡化沖擊而已。對(duì)此，宋蘭合既未證實(shí)，也未證偽。他僅表示，在眾多專家認(rèn)為自來水水質(zhì)不容樂觀與各地政府和水廠的樂觀數(shù)字之間，他“堅(jiān)定地站在專家一邊”。 更讓人擔(dān)心的是，除城市水廠外，還有上萬座小自來水廠供應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工藝更落后，水源安全更難保證。目前，沒有關(guān)于這些小水廠水質(zhì)的全面數(shù)據(jù)。,2、治理理論與城市治理 20世紀(jì)90年代： “治理”（governance）區(qū)別于統(tǒng)治（government）： 主體單一主體的多元； 權(quán)力自上而下權(quán)力的雙向行使 強(qiáng)制參與協(xié)商 “善治”：學(xué)者們總結(jié)出十大品質(zhì)，即： （1）合法（2）法治（3）透明（4）責(zé)任（5）回應(yīng) （6）有效（7）參與（8）穩(wěn)定（9）廉潔（10）公正。 城市治理：城市管理中對(duì)于治理理論的運(yùn)用。城市治理城市網(wǎng)絡(luò)合作治理中國國情下：政府主導(dǎo)的合作治理。,治理強(qiáng)調(diào)多元主體、強(qiáng)調(diào)多中心和權(quán)威、強(qiáng)調(diào)多元之間的協(xié)商參與過程等，但治理并不必然帶來好的效果。當(dāng)在中國語境下應(yīng)用治理的概念時(shí)，必須首先考慮到中國的政治體制特點(diǎn)和文化傳統(tǒng)。 我們所說的城市治理非西方競爭性多元民主下的城市治理，而是城市政府主導(dǎo)下多元主體共同參與的合作治理或協(xié)同治理。強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)而非多中心的分散化、強(qiáng)調(diào)多元主體參與而不是單一主體、強(qiáng)調(diào)合作而不是競爭、強(qiáng)調(diào)共享而不是獨(dú)占。 政府主導(dǎo)下的合作治理或協(xié)同治理，首先與我國一黨執(zhí)政、多黨合作、政治協(xié)商的政治體制特點(diǎn)是適應(yīng)的，其次合作治理的理念也與我國文化傳統(tǒng)中的和諧思想一脈相承。再者，這種理論觀點(diǎn)吸收了協(xié)同學(xué)理念，契合了城市高度集聚性對(duì)管理的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的要求。,城市合作治理中強(qiáng)化政府主導(dǎo)的必要性,1、政府自身的特點(diǎn)和功能 盡管存在政府失靈，但不可否認(rèn)，政府的地位和作用是無可替代的。 首先，政府依然是公共利益的最大代表者和最權(quán)威的代表者，在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和志愿失靈方面發(fā)揮著重要作用。 其次，合作治理行為主體的自主性權(quán)利和行動(dòng)空間的拓展需要政府加以確認(rèn)和界定。 再次，政府是維系合作治理秩序和持續(xù)性的制度供給者和保障者，盡管可能存在許多自發(fā)形成的合作規(guī)則，但在異質(zhì)性和流動(dòng)性加大的城市社會(huì)，規(guī)則很容易在利益博弈中被踐踏。需要政府規(guī)制，鼓勵(lì)合作、懲罰違規(guī)。 再次，合作治理過程中也會(huì)發(fā)生沖突，有些沖突能夠通過合作網(wǎng)絡(luò)加以解決，但也有許多沖突必須借助政府最終的調(diào)節(jié)權(quán)和仲裁權(quán)解決。 最后，政府擁有的公共權(quán)力以及整合資源能力是任何組織都無法比擬的，以政府為主導(dǎo)，應(yīng)對(duì)日益增多的危機(jī)也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)提出的要求。,2、政府主導(dǎo)作用適應(yīng)我國城市政治體制的特點(diǎn)和要求 首先與一黨執(zhí)政、多黨合作、政治協(xié)商的政治體制特點(diǎn)是適應(yīng)的。如果說合作治理契合了我國多黨合作、政治協(xié)商的政治制度，那么，政府主導(dǎo)則契合了一黨執(zhí)政，融黨于政的體制特色。城市權(quán)力的高度集中，政治與行政的交叉融合程度相對(duì)較高，權(quán)力的一元化色彩較濃。政府主導(dǎo)作用不可避免的體現(xiàn)在城市管理的各個(gè)領(lǐng)域。 當(dāng)前主要問題不在于理論上另起爐灶，不顧現(xiàn)實(shí)完全排斥，而在于改變政府主導(dǎo)的領(lǐng)域以及方式方法問題。換句話說，當(dāng)前的政府主導(dǎo)作用多以城市管制的面貌出現(xiàn)，需要政府角色的更新，主導(dǎo)性作用應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)在基本公共物品供給、法規(guī)制度供給，維護(hù)公平正義，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境和提升市民生活質(zhì)量等方面。政府主導(dǎo)的方式不是強(qiáng)權(quán)下的強(qiáng)迫，而是通過整合資源能力、管理參與協(xié)商網(wǎng)絡(luò)能力、回應(yīng)社會(huì)需求的能力加以實(shí)現(xiàn)。,3、政府主導(dǎo)作用也是適應(yīng)我國城市社會(huì)生態(tài)的需要 西方的網(wǎng)絡(luò)化治理觀點(diǎn)，其側(cè)重點(diǎn)放在政府對(duì)多元網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，并認(rèn)為構(gòu)建起成熟的網(wǎng)絡(luò)，輔之以相應(yīng)的控制措施維持其順利的運(yùn)行便可以實(shí)現(xiàn)良好的治理，這樣的一種思路在西方公民社會(huì)發(fā)育比較完全，社會(huì)組織運(yùn)作充分的大背景下是合適的。 中國城市面臨的治理環(huán)境不同，公民社會(huì)的發(fā)育和成長尚需較長過程，將希望寄托在平等主體參與的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建上可能還無法起到善治的效果。尤為重要的是，城市中的階層分化較為明顯，各階層掌握的資源差別較大。在缺乏健全制度和正當(dāng)程序保障的參與網(wǎng)絡(luò)下，所謂的網(wǎng)絡(luò)治理或合作治理可能會(huì)帶來更嚴(yán)重的利益不均衡狀態(tài)。政府作為公益的代表者和多元利益的協(xié)調(diào)平衡者，維護(hù)社會(huì)公平正義的主導(dǎo)性角色尤為重要。,我們不能基于對(duì)城市管制模式的反感而拋棄城市政府在治理中的主導(dǎo)作用，不能因?yàn)閷?duì)城市合作治理模式的過度憧憬，而忽視了現(xiàn)實(shí)中國城市管理的特殊生態(tài)。 在尊重理論但不盲從理論，直面現(xiàn)實(shí)但不屈從于現(xiàn)實(shí)的態(tài)度下，應(yīng)當(dāng)將政府主導(dǎo)下的城市合作治理理論作為城市管理變革的本土化理念指導(dǎo)。,第二節(jié)：城市管理的范式轉(zhuǎn)換,范式：美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯庫恩在論述科學(xué)革命和科學(xué)發(fā)展過程中使用的范疇，意指為科學(xué)共同體研究中共同信奉和遵守的公認(rèn)的模型或模式。范式奠定了科學(xué)研究的基本假設(shè)，限定了研究范圍和研究路徑等。 亨廷頓（1996）對(duì)范式構(gòu)建及其對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的認(rèn)識(shí)作用作了很好的論述：他說“尋找穿過所不熟悉的領(lǐng)域道路，一般需要某種地圖”，而任何地圖都是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的簡化，即它“省略了許多事物，歪曲了一些事物，模糊了其他事物”。一個(gè)范式就如同一幅地圖，它們“都是一個(gè)抽象”。我們需要范式這樣一幅地圖，就在于“它既描繪出了現(xiàn)實(shí)，又把現(xiàn)實(shí)簡化到很好地服務(wù)于我們的目的”。他把范式的認(rèn)識(shí)功能歸納如下：“（1）理順和總結(jié)現(xiàn)實(shí)；（2）理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系；（3）預(yù)測(cè)未來的發(fā)展；（4）從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西；（5）弄清我們應(yīng)當(dāng)是按照那條道路來實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)”。,城市管理范式與城市管理悖論,城市管理范式：決定了城市管理的價(jià)值取向、職能定位、關(guān)注焦點(diǎn)、政策問題認(rèn)知、分析、解決的方式方法等。 現(xiàn)有的城市管理已經(jīng)陷入“管理者權(quán)力強(qiáng)制與管理對(duì)象抗拒并存，管理成本加大、管理效果低下并存”的怪圈。 危機(jī)的出現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是傳統(tǒng)城市管理范式的失效： 價(jià)值定位重視物質(zhì)增長和外在形象； 管理主體強(qiáng)調(diào)政府本位，以行政手段為主； 管理職能泛化、核心職能錯(cuò)位，公共服務(wù)不足； 管理部門分割，管理體制內(nèi)耗嚴(yán)重、管理成本過高； 對(duì)社會(huì)公眾需求的回應(yīng)性較差，經(jīng)常處于被動(dòng)反應(yīng)式的境地，缺乏前瞻性的戰(zhàn)略管理。,城市管理新范式,結(jié)合公共管理學(xué)思想演變和城市管理的理論變遷，在總結(jié)現(xiàn)有諸多城市實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，對(duì)出現(xiàn)的一些新的取向加以提煉，進(jìn)行抽象，將之上升至范式高度，為解釋城市管理實(shí)踐和推動(dòng)城市管理提升提供一種可能性的理論框架。 轉(zhuǎn)型期中國城市管理的新范式：以人本管理作為核心價(jià)值取向，以城市治理為基本路徑，以提供公共服務(wù)為核心職能，構(gòu)建整體性政府的管理體制，強(qiáng)化公眾參與，以對(duì)公眾負(fù)責(zé)為最高使命，在回應(yīng)公眾需求基礎(chǔ)上積極發(fā)揮引導(dǎo)、指導(dǎo)和推動(dòng)者作用，促進(jìn)城市的良性運(yùn)行和發(fā)展。,城市管理范式轉(zhuǎn)換路徑,（一）城市管理的價(jià)值定位從“物本管理”向“人本管理”的轉(zhuǎn)換。 價(jià)值取向的重新定位是城市管理范式轉(zhuǎn)換的前提和基礎(chǔ)。其重要意義在于： 價(jià)值變革是突破傳統(tǒng)范式束縛的心理“解凍”過程，價(jià)值變革為城市管理范式變革確定了明確的目標(biāo)導(dǎo)向，為城市管理范式創(chuàng)新奠定良好的共識(shí)基礎(chǔ)； 價(jià)值變革影響資源的權(quán)威性分配，進(jìn)而影響城市管理范式變革的力度和強(qiáng)度； 價(jià)值變革沖擊舊有的職能結(jié)構(gòu)和職能重心，進(jìn)而影響城市管理范式的重構(gòu)； 價(jià)值變革是衡量城市管理范式變革成效的根本性標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。,物本管理：傳統(tǒng)城市管理價(jià)值取向忽視了城市發(fā)展的終極目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、外在形象、空間拓展作為管理目標(biāo)，體現(xiàn)的是物的邏輯，服從于權(quán)力的意志和資本的運(yùn)作。市民作為“城市的主人”，其需求被虛化為權(quán)力和資本的裝飾品。 人是城市發(fā)展的尺度。城市管理應(yīng)從過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市形象逐漸回歸到以人為本的核心價(jià)值。以人為本是人類主體性自覺之后的內(nèi)在需要，是人類歷史發(fā)展進(jìn)程中的永恒命題。 哲學(xué)層面：以人為本的理念在康德而言是要把人作為目的而非工具，在馬克思而言是要追求人的自由而全面的發(fā)展。,城市管理層面：集中體現(xiàn)在城市規(guī)劃思想變遷 1898年霍華德“田園城市”提出關(guān)心人民的利益； 20世紀(jì)30年代雅典憲章提出應(yīng)建立以人的需要和以人為出發(fā)點(diǎn)的價(jià)值觀念； 60年代劉易斯芒福德指出全社會(huì)對(duì)金錢、物質(zhì)、技術(shù)的崇拜已經(jīng)發(fā)展到了否定人類正常的生理需要、心理需要和社會(huì)需要的程度，明確提出“城市的最好運(yùn)作方式是關(guān)心人、陶冶人”的崇高思想命題； 70年代馬丘比丘憲章對(duì)功能分區(qū)割裂城市有機(jī)聯(lián)系進(jìn)行批判，提出宜人環(huán)境的塑造重要內(nèi)容而非形式、城市是人民的城市等思想； 90年代“新城市主義”反對(duì)“城市蔓延”，倡導(dǎo)“以人為中心”的設(shè)計(jì)思想，塑造多樣化、人性化、社區(qū)感的城鎮(zhèn)生活氛圍等。,以“什么樣的人”為本：多數(shù)和少數(shù)，整體和個(gè)體，抽象和具體、官和民、黨和民；以民為本勞動(dòng)人民。 以“人的什么”為本：單向度和多向度，人的需求多樣，馬斯洛需求層次理論；生存、發(fā)展和享受的需求，要“以人的全面需求為本”；人總是不斷發(fā)展的，要“以人的發(fā)展為本”，進(jìn)而要“以人的自由而全面的發(fā)展為本”。但社會(huì)資源有限，同時(shí)社會(huì)公平的追求，滿足需求只能“以人的合理有效全面的需求為本”。 “當(dāng)今我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到必須以人為本，關(guān)鍵在于我們必須進(jìn)一步明確這里的“人”是作為整體的人，必須把以人為本進(jìn)一步落實(shí)到以整體的人為本。如果我們把盡力滿足人的某一方面，例如滿足人的“物欲”，作為貫徹以人為本的主要內(nèi)容甚至全部，那么其結(jié)果必然違背提出以人為本這一原則的初衷?！?“以人為本”統(tǒng)領(lǐng)其他價(jià)值，樹立理念： 一是要堅(jiān)持“為人民管理城市，而非為城市管理人民”的宗旨。管理是為了滿足人民需求，提升人民生活品質(zhì)，而不是為了城市形象，更不是從方便政府管理的角度設(shè)置各種條框，隨意劃分城市功能，限制人民的權(quán)利和自由空間。 二是要堅(jiān)持“服務(wù)型政府”的職能定位。要把維護(hù)公共利益、提供普遍優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為天職，維護(hù)公共安全、提供基礎(chǔ)設(shè)施、解決市場(chǎng)失靈等核心問題，追求“城市讓生活更加美好”的愿景。 三是要遵守城市管理的“新三民主義”民生為先、造福于民;公眾參與、授權(quán)于民;人民滿意、取信于民(利益、權(quán)利、績效)。 GDP破窗理論、重復(fù)計(jì)算。綠色GDP：扣除經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致的災(zāi)害、環(huán)境污染和資源浪費(fèi)之后的凈產(chǎn)值。人文GDP：為了保障人的全面發(fā)展而投入財(cái)富的增長指標(biāo)，包括教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。,城市管理中人本管理的誤區(qū) 1、服務(wù)于效率的人本管理：肉牛的故事 2、服務(wù)于政績的人本管理：打造政績亮點(diǎn) 3、滿足于物欲的人本管理：人的需求 4、忽視組織內(nèi)部的人本管理：“白加黑”、“五加二”、“三班倒上班、加班、值班”“女人當(dāng)男人使、男人當(dāng)牲口使”,（二）城市管理模式從“城市管制”、“城市經(jīng)營”向“城市治理”的轉(zhuǎn)換。 現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究對(duì)三種模式的價(jià)值取向、組織特征、管理職能、管理手段等進(jìn)行比較分析，倡導(dǎo)新的城市管理模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)城市治理的理念。三者關(guān)系： 城市管制是政府單一主體通過行政手段維持城市秩序與穩(wěn)定； 城市經(jīng)營是政府借助市場(chǎng)手段提升經(jīng)濟(jì)效率； 城市治理是通過政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體之間的合作共治實(shí)現(xiàn)和諧共贏。 三者之間并非簡單遞進(jìn)的替代進(jìn)程，而是一個(gè)揚(yáng)棄過程。城市治理中同樣需要城市管制、城市經(jīng)營，但是通過城市治理機(jī)制和治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，能夠有效防范前二者相關(guān)治理主體缺位帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。,（三）城市公眾角色從“管理對(duì)象”到“顧客導(dǎo)向”再到“公民參與”的轉(zhuǎn)變。 傳統(tǒng)城市管理：管理主體與管理對(duì)象存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，管理主體往往根據(jù)自我需求和認(rèn)知制定和執(zhí)行政策，公眾只是被動(dòng)的管理對(duì)象； 新公共管理運(yùn)動(dòng)“顧客導(dǎo)向”旨在增強(qiáng)政府回應(yīng)性，把公眾視為顧客，強(qiáng)調(diào)要向私人企業(yè)滿足顧客需求一樣積極回應(yīng)公眾需求。但“顧客”仍然只是處于服務(wù)對(duì)象的地位，并沒有切實(shí)參與到市政管理中，體現(xiàn)城市主人應(yīng)有的權(quán)利。 未來的城市管理范式應(yīng)當(dāng)把公民參與作為實(shí)現(xiàn)城市“善治”的途徑，賦予城市公民更多的角色，不僅僅是決策信息的提供者，公共服務(wù)的消費(fèi)者、管理績效的評(píng)價(jià)者、依法行政的監(jiān)督者，還應(yīng)當(dāng)是城市管理部門的合作者、共同生產(chǎn)者，真正成為城市管理的重要主體。,（四）城市管理體制從“部門碎片化”向“無縫隙協(xié)作”再向“整體性政府”的轉(zhuǎn)換。 城市的集聚性、多元性和復(fù)雜性所決定的系統(tǒng)性需要 傳統(tǒng)的城市管理體制是職能分割、權(quán)力分散、部門林立，導(dǎo)致部門之間爭奪利益、推諉責(zé)任，這種“部門碎片化”的管理導(dǎo)致大量的管理空白和公共利益的逃逸。洪樓廣場(chǎng)的一袋垃圾 無縫隙協(xié)作是通過建立部門和層級(jí)之間的協(xié)作機(jī)制，形成合力，以統(tǒng)一的界面回應(yīng)公眾的需求。 未來應(yīng)該在無縫隙協(xié)作的基礎(chǔ)上向整體性政府邁進(jìn)，在大部制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步整合和統(tǒng)一相同或相近的管理職能，建立“大城管”的組織體制，優(yōu)化政府內(nèi)部的合作機(jī)制以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)的合作機(jī)制，最大程度地減少城市政府內(nèi)部的交易成本，提升城市管理效益。,（五）城市管理方式從“反應(yīng)性”向“回應(yīng)性”再到“前瞻性”的轉(zhuǎn)換。 傳統(tǒng)管理方式是被動(dòng)反應(yīng)性的，漠視公眾需求，往往等到問題形成，在外界壓力下才去采取措施。新的管理范式要求政府積極回應(yīng)公眾需求，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，主動(dòng)解決問題，提升政府回應(yīng)性，許多城市開設(shè)“12319”市政服務(wù)熱線或者“12345”服務(wù)熱線是其表現(xiàn)。 回應(yīng)性與被動(dòng)反應(yīng)相比，體現(xiàn)了一定的積極主動(dòng)性，但仍然停留在解決問題上，是有待于于公眾需求形成后的回應(yīng)，只考慮服務(wù)供給，成本較高，本質(zhì)上還是一種被動(dòng)。 未來應(yīng)增強(qiáng)城市管理的預(yù)見性，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力和危機(jī)預(yù)警能力，分析問題癥結(jié)所在，追本溯源，總結(jié)城市管理的內(nèi)在規(guī)律，加大源頭治理力度，從問題處置到源頭控制，從源頭控制到指導(dǎo)引導(dǎo)，從供給管理到需求管理，從事務(wù)管理到戰(zhàn)略管理，不但要維持城市良好秩序，而且要引導(dǎo)城市良性發(fā)展。,（六）管理技術(shù)從傳統(tǒng)管理向數(shù)字化城市管理轉(zhuǎn)換 數(shù)字化城市管理：以現(xiàn)代城市管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立制衡為基本理念，將信息技術(shù)應(yīng)用于城市管理實(shí)踐，并形成與之相適應(yīng)的城市管理體制、機(jī)制、流程和方法。 數(shù)字化城市管理與城市管理：數(shù)字化城市管理是城市管理的一種新的表現(xiàn)形式，它以信息技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新支撐的制度創(chuàng)新為特色，代表城市管理的發(fā)展方向。,數(shù)字化城市管理的理論基礎(chǔ),理論維度,城市治理理論,城市科學(xué)相關(guān)理論,管理學(xué)相關(guān)理論,信息化相關(guān)理論,實(shí)踐維度,城市設(shè)施 環(huán)境管理,城市運(yùn) 行管理,城市系 統(tǒng)管理,農(nóng)業(yè)社會(huì),工業(yè)社會(huì),信息社會(huì),科技維度,1、美國馬里蘭州巴爾的摩市“CitiStat”城市績效管理項(xiàng)目 city與statistics組合 市民電話采集信息 數(shù)據(jù)分析 市長綜合協(xié)調(diào)會(huì)議 主管部門解決問題 社會(huì)監(jiān)督,巴爾的摩市城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目市政廳會(huì)議室,2、中國的citi-PODAS模式 北京網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng) 東城區(qū)，借助“萬米單元網(wǎng)格管理法”和“城市部件管理法”，利用信息實(shí)施采集傳輸手段，創(chuàng)建城市管理監(jiān)督和指揮中心，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市運(yùn)行的精確、敏捷和高效管理。 朝陽區(qū) 反映問題社會(huì)化（Public participation）：城市監(jiān)督隊(duì)伍900多人 確定問題標(biāo)準(zhǔn)化：（Standardization） 解決問題責(zé)任化（Accountability） 監(jiān)督過程公開化（Open） 分析問題數(shù)字化（Digitalization） 組織機(jī)構(gòu)權(quán)威化（Authorized） 3、中外比較：社會(huì)化、權(quán)威化、成本、部件到綜合,閻耀軍從北京、武漢等地的數(shù)字化管理模式的現(xiàn)狀入手，認(rèn)為其優(yōu)勢(shì)在于“城市網(wǎng)格化管理是整合管理資源的有效手段”，可以發(fā)揮“監(jiān)控、反饋和督辦功能和事前預(yù)警性管理”，避免城市管理中的“死角”和“盲點(diǎn)”，能夠?qū)崿F(xiàn)“市民與政府的快速互動(dòng)”。 楊宏山從政府績效和監(jiān)督的視角強(qiáng)調(diào)數(shù)字化城市管理的制度局限：“過于倚重城市監(jiān)督員搜集績效信息，市民投訴應(yīng)當(dāng)予以同等重視”；“單中心的監(jiān)督指揮系統(tǒng)承載過量負(fù)荷，難以有效運(yùn)作”；“績效評(píng)價(jià)報(bào)告僅限政府內(nèi)部掌握”。,第三節(jié)：范式轉(zhuǎn)換過程中需要注意的問題,一、正視城市管理變革需要突破的元問題 城市管理面對(duì)紛至沓來的問題，需要運(yùn)用系統(tǒng)的觀念，確定哪些是基礎(chǔ)性的元問題，哪些是元問題衍生的具體問題。否則，我們有可能過度關(guān)注細(xì)枝末節(jié)的修修補(bǔ)補(bǔ)，消耗大量資源但成效甚微。當(dāng)前城市管理變革需要面對(duì)的元問題主要包括：城市政治與行政的關(guān)系、城市行政體制的價(jià)值取向問題、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系等。這些問題不是城市政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整所能解決的。因此，要正視而不是回避元問題，以免陷入沉迷于表象創(chuàng)新，但實(shí)質(zhì)上停滯不前的泥淖。,二、充分考慮與中國特色生態(tài)的耦合度,我們應(yīng)以“全球化視野、本土化思考”的視角，考察中西方城市管理變革的差異，防止變革與環(huán)境的不適應(yīng)導(dǎo)致變革自身的“異化”。 一是城市發(fā)展階段不同，中西方城市管理面臨的沖擊壓力的性質(zhì)和強(qiáng)度不同； 二是政治體制的不可通約性，城市管理改革面臨的政治約束不同，導(dǎo)致改革空間、改革力度和改革成效的不同； 三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全程度不同，城市管理的變革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制變革相適應(yīng)； 四是公民社會(huì)發(fā)育程度不同，我國通過社會(huì)化推動(dòng)城市管理改革的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固； 五是文化背景的深刻差異，法治文化與行政理性不同，與城市管理的科學(xué)化