政治其它相關論文-農村稅費改革和政治發(fā)展.doc

政治其它相關論文-農村稅費改革和政治發(fā)展內容提要：農村稅費改革是為了解決家庭承包責任制之后的農村發(fā)展中出現的農民負擔過重、干群矛質激化等突出問題。但它并不是單純的“費改稅”或減輕農民經濟負擔問題，而是對農村中國家、集體和個人間的利益關系的調整，其實質是政治權力和政治權利的變革和調整，這種變革和調整的過程就是政治發(fā)展的過程。農村稅費改革不僅初步規(guī)范了農村的分配關系，為農村政治的發(fā)展創(chuàng)造了條件，而且將我國政治體制中不利于農村發(fā)展的所有深層次的問題逼到層面上來，提出了我國將來政治發(fā)展應解決的問題。因此，我們應該因勢利導推進農村綜合配套改革，促進中國政治發(fā)展。稅制是一項重要的資源配置制度，體現了不同主體之間的利益分配關系。農村稅費的征繳及其利益分配成為鄉(xiāng)村社會權力關系和權力結構的基礎。農村稅費改革本身并不是單純的“費改稅”或減輕農民經濟負擔問題，它的實質內容是國家、集體和農民利益關系的調整，是農村政治權力和政治權利的變革和調整。“政治發(fā)展是政治關系的變革和調整”。政治發(fā)展的過程就是政治權力和政治權利的變革和調整的過程。政治發(fā)展的動力是社會生產力和經濟關系的發(fā)展，因為它會促使在特定經濟關系和社會關系基礎上形成的利益關系之間的矛盾運動，導致政治權力和政治權利的變革和調整?，F代政治發(fā)展過程一般采取“政治革命和政治改革”兩種形態(tài)，其中政治改革是統(tǒng)治階級中的政治領導集團根據社會矛盾狀況及其對政治權力的要求，有計劃有步驟地進行的旨在改進政治體系、調節(jié)政治關系以鞏固和完善其政治統(tǒng)治的政治過程（王浦幼，1995）。政治發(fā)展表現在三個方面：一是政治文化的世俗化，這主要是指人們的政治態(tài)度、政治觀念的變化，即某種政治文化成為普遍化的、大眾化的政治文化；二是政治結構的分化，在分化當中，政治“角色發(fā)生變化，變得更加專門或自主化，出現了新型的專門角色，出現了或創(chuàng)造了新的專門化的結構和次體系”；三是政治決策能力和貫徹政策能力的提高，即政治體系擴大其政策作為的能力的提高（阿爾蒙德，中譯本，1987）。農村稅費改革自2000年國務院在安徽省為試點開始，2002年將試點擴大到20個省份，2003年在全國范圍推開。它已經引起人們的廣泛關注，學界和政界也進行了大量的研究：許多研究將它視為建國以來中國農村繼土地改革、家庭承包之后的第三次重大改革。不過，總體上看，迄今的研究主要集中在迫切需要解決的現實問題，如減輕農民負擔和緩解農村干群矛盾及其政策設計上，而很少從政治發(fā)展的高度來考察農村稅費改革的成效和前景。本文將根據稅費改革的實踐來研究稅費改革和政治發(fā)展的關系。一、農村稅費改革順應了農村政治關系的變化稅費改革之前，農村基本的稅費關系可以用農民的話來概括，這就是“交完國家的、留足集體的、剩下的是自己的”。農民的收獲在國家、集體與農民之間分配，這種分配的基礎是農村現存的產權制度。一方面是國家基于產權的保護即社會公共管理而獲取“稅收”；另一方面是鄉(xiāng)村集體組織基于土地產權的擁有而獲取的“費收”，其實質是“地租”。農民在向國家交稅的同時也向村集體交“租”（費）。從征納方式上，農民向國家繳納的稅也常常是通過村集體代收的。村集體收齊農民上交的稅后，統(tǒng)一上交國家，村集體也因此成為涉稅單位。如果僅從農民上交的角度看，可以說農民交給國家的稅不過是交給集體的租的一部分，或者說是集體從所收的租中提出一部分上交國家，由此，國家、集體與農民的關系一方面表現為國家與農民、國家與集體的稅賦關系；另一方面也表現為農民與集體的租賦關系。顯然，從形式上看，國家、集體與農民的三角稅費關系是簡單而清晰的。這種稅費征納關系也構成現實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會及農民的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在農村基層的代表，負責征收國家的稅收，村委會作為集體的代表者而向農民收取集體的“提留”，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代收國家的稅賦。由此形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的權力關系及鄉(xiāng)村的基本治理格局。從理論上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在農村基層的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為國家的代理人，不應該有自己的特殊利益，與國家利益發(fā)生沖突；村委會作為集體的代表者，村干部應該維護村集體和農民的利益，不應損害村民的利益。但事實上，隨著改革開放以來中央的放權讓利，各級地方政府和各個部門的利益在制度上被承認了下來，地方和部門的利益意識增強了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和七站八所總是利用國家所給的權力撈取自己的利益。因此，現實生活中的稅費關系是非?；靵y的，農民除上交國家的“稅”和村集體的“租”（村提留）之外，還承擔著縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其各部門形形色色的費，以及各種各樣的集資攤派和罰款。國家、集體與農民簡單的租稅關系變得異常復雜。尤其在改革開放以后，我國正處于政治體制從集中的動員體制向民主的合作體制的轉型階段，即分權的壓力型體制階段，其特點是各級行政組織從上至下規(guī)定各種指標任務，并根據這些規(guī)定的指標任務來考核選拔干部，對下級組織的約束主要來自上級組織，而上級由于掌握不了足夠的信息，往往只關心下級任務和指標的完成結果，卻不管下級采取何種方法和途徑（榮敬本，1998）。在自上而下的壓力下和自身利益的驅動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各站所很容易向“國家型經紀人”蛻變，并利用自己的優(yōu)勢地位加強對村委會的控制在村民自治前主要通過對村干部的任命和提拔，在村民自治后主要通過制定村干部的報酬標準，使村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一條腿；在市場經濟的沖擊下，村干部也容易喪失為榮譽而充當村莊保護人的動機，變?yōu)橼A利型經紀人。又由于人數眾多、有較多的共同利益的農民作為大集團或“潛在集團”不會受到激勵為獲取集體物品（對農民來說，其集體物品就是制定有利于自己的租賦政策）而采取行動（奧爾森，中譯本，1995），因此，作為國家利益代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和作為村集體代理人的村干部往往結成一個具有特殊利益的小集團，共同損害農民利益。其具體表現就是，盡管中央三令五申減輕農民負擔，但各種形式各種名目的收費、攤派、罰款政策仍然不斷出臺，農民負擔日益沉重，以至于在1999年前后達到高潮：僅有據可查的經常性收費項目就有20多項，其中比較大的收費項目有農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)、共同生產費等（王習明，2001）。據國家統(tǒng)計局（2003）統(tǒng)計，1997年農民的稅費負擔達到歷史最高點，人均為108元，占當年農民人均純收入的5.2。但從實地調查的情況來看，許多地方的農民負擔在1997年以后仍在上漲。如湖北沙洋1997年的農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、屠宰稅、耕地占用稅分別為1504、605、324、24萬元，1999年分別達到了1650、917、464、46萬元，3年內4項合計上漲了25。由于1997年以后，農民收入增長速度持續(xù)下降，1997年、1998年、1999年、2000年增長分別為4.6、4.3、3.8、2.1（烏東峰，2002），沉重的負擔引起了農民的強烈不滿，農民與鄉(xiāng)村干部的矛盾激化。由于較小的集團常常能戰(zhàn)勝大集團（奧爾森，中譯本，1995），農民在同鄉(xiāng)村干部的博弈中，往往失敗，少數農民便以自殺或暴力抗爭，其結果是涉農惡性事件時有發(fā)生，大大的降低了鄉(xiāng)村組織的合法性。大多數農民只能以拖欠或棄田來逃避稅費，其結果是鄉(xiāng)村兩級的收入減少，鄉(xiāng)村債務增大，到2001年底，全國鄉(xiāng)村債務已高達6000億元左右（烏東峰，2002），凈債務3259億元，其中：鄉(xiāng)級債務1776億元，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元；村級債務1483億元，平均每個村負債20萬元（葉俊東，2003）。由于農村基層政權特別是鄉(xiāng)村兩級組織無法獲得農民在道義或政治上的全力支持，也難以獲得財政或經濟上的足夠支持，便開始出現動搖或衰弱的跡象，就像湖北荊門農民所描述的：村級名存實亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)搖搖晃晃，縣市好景不長。或者如當地的干部所說：村也村（撐）不住，鎮(zhèn)也鎮(zhèn)不住、縣也陷（縣）下去了、市也就是那么回事（市）了。其表現是鄉(xiāng)村治理出現混亂農民所需要的公共產品嚴重供應不足：農村義務教育投入嚴重不足、拖欠教師工資的現象非常普遍、農村初中輟學率反彈、農村學生上大學的比例遠低于城市；農村公共衛(wèi)生體制解體，血吸蟲等曾經被控制的傳染病又在農村流行，許多農民因病返貧或致死；鄉(xiāng)村公路和農業(yè)灌溉設施長年得不到維修等等。鄉(xiāng)村治理的失序又反過來影響了農民收入的提高，農村的巨大消費市場無法啟動，造成內需不足，制約了中國工業(yè)化的進程乃至中華民族的復興，并且使本已存在的城鄉(xiāng)收入差別逐年加大，影響社會穩(wěn)定。國家統(tǒng)計局副局長邱曉華（2002）認為，2001年城鄉(xiāng)之間真實的差距大約在6：1之間。這不僅遠遠超出世界多數國家的城鄉(xiāng)收入之比1.5：1，而且創(chuàng)造了新中國成立后的最高紀錄。這說明，隨著農村社會生產力和經濟關系的發(fā)展，建立在家庭承包責任制之上的稅費關系已不能協(xié)調國家、集體、農民三者的利益關系，國家進行農村稅費改革是順應了農村政治關系的變化。二、農村稅費改革初步規(guī)范了農村的分配關系，為農村政治發(fā)展創(chuàng)造了條件農村稅費改革最大的成效是規(guī)范了征稅行為，堵住了鄉(xiāng)村兩級向農民亂收費的口子，切實減輕了農民負擔，為農村政治發(fā)展創(chuàng)造了寬松的經濟條件。政治發(fā)展必須有經濟作基礎。我國能夠較平穩(wěn)地完成由計劃經濟向市場經濟的轉型而沒有發(fā)生蘇東地區(qū)那樣的動蕩，是因為我國的改革是從農村開始的，農村家庭承包責任制和農產品收購價格的大幅度上漲，使占全國人口80的農民得到了實惠，基本上解決了長期困擾中國人民的溫飽問題。農村稅費改革的主要內容為“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”：即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；用三年的時間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調整農業(yè)稅政策、調整農業(yè)特產稅征收辦法，規(guī)定新農業(yè)稅稅率上限為7；改革村提留征收和使用辦法，以農業(yè)稅額的20為上限征收農業(yè)稅附加，替代原來的村提留。安徽省2000年試點，全省農民總的稅費負擔3761億元，比改革前同口徑稅費負擔49.25億元減少11.64億元，減負達23.6。加上取消屠宰稅和農村教育集資，全省農民總稅費負擔減少16.9億元，減幅達31（陳錫文，2002）。2002年已實行改革的20個省市區(qū)農民的稅費負擔人均為86.6元，比上年同期減少16.6元，減少16.1。2004年，全國取消了農業(yè)特產稅，湖南、湖北等省將農業(yè)稅的稅率由7降到4。農民負擔大幅度的降低和與此同時的糧食直補政策，將有助于全國大多數農民特別是糧食主產區(qū)的農民全面實現小康水平，縮小正在擴大的城鄉(xiāng)差別，促進中國政治文明的發(fā)展。農村稅費改革減輕了農業(yè)稅征收難度和農村基層干部的工作量，緩解了干群矛盾，改善了黨群關系，為農村政治發(fā)展提供了一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。亨廷頓（中譯本，1989）認為，政治穩(wěn)定是發(fā)展中國家政治發(fā)展的提前。稅改前，農民負擔不僅沉重，而且名目繁多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個部門都可以找農民收取費用，所有的稅費都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經村組攤到農戶，鄉(xiāng)村干部在收費時往往難以合理地說清收費的項目和依據，因此，收取稅費要花費鄉(xiāng)村干部大量的時間和精力，并容易導致干群矛盾。改革后，農民負擔明顯減輕，且只有兩稅及附加，項目和標準都一目了然，征收相對而言要容易得多，鄉(xiāng)村干部就有了更多的時間和精力來謀求鄉(xiāng)村的發(fā)展。正如徐勇（2001）所說“農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，也將為村民委員會減輕沉重的行政壓力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委員會必須完成收取稅費的任務，村民委員會可以從沉重的行政事務中解脫出來，將主要精力和時間用于本村的公共事務，使其更好地發(fā)揮維護保障農民合法權益的職能?！编l(xiāng)村干部將主要精力由向農民“要錢、要糧、要命”轉向為農民服務，就會緩解干群矛盾，保持農村穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組規(guī)模的擴大，鄉(xiāng)村干部數量的減少，政府職能的轉變，為改善鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。農村稅費改革后，為了適應鄉(xiāng)村財力減少的客觀情況，各地都進行了旨在壓縮開支的配套改革。這些改革在一定程度上改善了鄉(xiāng)村治理的環(huán)境。例如，管理區(qū)的撤銷，減少了鄉(xiāng)村的管理層次；七站八所的合理撤并，可防止政出多門對村民自治的干擾；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組規(guī)模的擴大，增加了農民選舉鄉(xiāng)村干部的范圍；鄉(xiāng)村干部的精簡，可減少干部間的相互推諉；涉及農民負擔的各種達標升級活動的取消，有利于鄉(xiāng)村兩級集中自己的財力物力為農民提供所需要的公共物品。中央、省、市對農村轉移支付力度的加大，初步改變了財權與事權不統(tǒng)一的財政體制。2000年，中央財政向安徽提供了11億元的專項轉移支付。2001年這個數字又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億（陳錫文，2002）。2002年中央財政預算對農村稅費改革試點新增專項轉移支付資金165億元，再加上2001年對安徽全省以及其他省份給予的專項轉移支付，共245.1億元。這個數字已超過所有試點地區(qū)改革前農業(yè)稅總額（趙陽，2003）。各省也在試點中更多地保護了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益，如果不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部精簡時所支付的一次性成本和所欠的債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在按要求精簡機構和人員后是有足夠的財力來確保正常運轉的。如湖北省沙洋縣改革前（2001）由農民提供形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力為6830.13萬元，其中農業(yè)稅2463.1萬元，農業(yè)特產稅878.59萬元，屠宰稅533.44萬元，教育集資271萬元，五項統(tǒng)籌2684萬元；改革后（2002）由農民提供及國家轉移支付形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力為8879.57萬元，其中農業(yè)稅6415.64萬元，農業(yè)特產稅78.33萬元，轉移支付2385.6萬元；改革后比改革前增加2049.44萬元，增幅36。與此同時，中央還決定，將農村義務教育投入由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主改為以縣級為主，并加大對農村醫(yī)療衛(wèi)生和鄉(xiāng)村道路的財政投入，這在一定程度上緩解了農村基層政權所面臨的自上而下的壓力，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權進行民主化的改革。三、農村稅費改革將農村發(fā)展中的深層次矛盾逼到了層面上來，提出了未來政治發(fā)展應解決的問題首先，農村稅費改革提前引爆了鄉(xiāng)村債務危機，使三農問題受到了前所未有的關注。如前所述，早在農村稅費改革前，鄉(xiāng)村兩級就存在嚴重的債務危機，但由于當時的稅收政策不規(guī)范，鄉(xiāng)村可以通過多收費向農民轉嫁危機，也可通過高息借貸對外掩蓋危機，還可通過寅吃卯糧來向后轉移危機，沒有爆發(fā)。農村稅費改革規(guī)范了稅收，使得以上種種方法皆難以施行，鄉(xiāng)村只能依靠自己的合法收入來還債。但大多數債務嚴重的鄉(xiāng)村集體經濟都不發(fā)達，可支配的收入主要是農民所繳農業(yè)稅收和中央所撥轉移支付