農(nóng)村研究論文-轉(zhuǎn)型時(shí)代的行政權(quán)嬗變——基于“新農(nóng)村建設(shè)”的考察.doc

農(nóng)村研究論文-轉(zhuǎn)型時(shí)代的行政權(quán)嬗變基于“新農(nóng)村建設(shè)”的考察摘要：行政主體在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和作用至關(guān)重要。要想充分發(fā)揮行政主體在新農(nóng)村建設(shè)中的作用，應(yīng)堅(jiān)持依法行政，摒棄違法行政；由倚重權(quán)力行政方式轉(zhuǎn)向側(cè)重非權(quán)力行政方式；由偏好干預(yù)行政轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)多元式給付行政。關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；依法行政；非權(quán)力行政；給付行政中國的三農(nóng)問題已經(jīng)阻礙了國家的現(xiàn)代化進(jìn)程，成為和諧社會(huì)建設(shè)中的不和諧音符。為解決三農(nóng)問題，中國政府作出了不懈努力。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（始于1978年），到農(nóng)村稅費(fèi)改革（始于2003年），再到新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)（始于2006年），無不顯示出行政主體或行政權(quán)在解決三農(nóng)問題時(shí)的巨大作用。一定程度上可以說，行政主體或行政權(quán)的作用方式直接影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，考察行政權(quán)已經(jīng)發(fā)生的、正在進(jìn)行的和即將展開的變化，展示行政權(quán)的變化軌跡，預(yù)測行政權(quán)從實(shí)然到應(yīng)然的發(fā)展趨勢，有助于準(zhǔn)確把握行政主體在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和作用，最大限度地促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一、行政合法性檢討：由違法行政到依法行政行政權(quán)是否依法行使，主要受制于四種因素：立法的完善與否、司法的監(jiān)督效果、行政執(zhí)法主體的自身狀況以及行政相對(duì)方的實(shí)力。撇開司法監(jiān)督效果，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分野改變了其他三種因素的作用力。在農(nóng)村，違法行政遠(yuǎn)比在城市經(jīng)常而普遍。首先，涉農(nóng)立法的缺陷與不足庇護(hù)了農(nóng)村違法行政現(xiàn)象。我國行政法起步較晚，盡管每年立法數(shù)量可觀法律修改頻繁，但現(xiàn)有立法仍無法應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期中國社會(huì)之需。于是替代立法的行政規(guī)范性文件大量出現(xiàn)，而相對(duì)于高級(jí)別的行政規(guī)范性文件而言，縣、鄉(xiāng)政府的規(guī)范性文件的科學(xué)性和合法性大打折扣。即使高級(jí)別的規(guī)范性文件，也可能在涉及農(nóng)村的立法方面存在缺陷。這都為行政權(quán)在農(nóng)村的違法行使埋了伏筆、留了余地。如中華人民共和國人民警察法第二十一條規(guī)定：人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。該條中的立即、及時(shí)是不確定概念，各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)進(jìn)行了細(xì)化。如江西省公安廳2000年7月頒布的江西省公安110報(bào)警服務(wù)工作規(guī)范（試行）第十五條規(guī)定了處警人員的出警時(shí)限為市區(qū)5分鐘，城郊10分鐘內(nèi)，農(nóng)村以最快速度到達(dá)現(xiàn)場。此處最快速度給公安機(jī)關(guān)違法行政提供了合法的借口。其次，涉農(nóng)行政執(zhí)法主體及其公務(wù)人員的落后觀念及低下素質(zhì)決定了農(nóng)村行政違法現(xiàn)象多于城市。相對(duì)于城市而言，涉農(nóng)行政執(zhí)法主體及其公務(wù)人員的依法行政觀念薄弱，執(zhí)法人員素質(zhì)較低。涉農(nóng)行政執(zhí)法主體多是處于基層的縣級(jí)政府及其工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，這些行政機(jī)關(guān)很難招收到高素質(zhì)的工作人員，加上基層財(cái)政捉襟見肘，很多涉農(nóng)執(zhí)法主體轉(zhuǎn)而聘用社會(huì)閑散人員甚至地痞流氓協(xié)助執(zhí)法。這些人員缺乏依法行政的觀念和執(zhí)法人員應(yīng)有的基本素質(zhì)，致使違法行政層出不窮。而基層執(zhí)法機(jī)關(guān)出于各種考慮（如創(chuàng)收、政績等）對(duì)其人員的違法現(xiàn)象多采取縱容甚或支持態(tài)度，這更使涉農(nóng)違法行政現(xiàn)象有增無減。第三，農(nóng)民擁有資本的局限性助長了農(nóng)村行政違法現(xiàn)象。按照布爾迪厄的觀點(diǎn)，資本是據(jù)以占有社會(huì)資源的一種積累的勞動(dòng)，是一種銘寫在客體或主體結(jié)構(gòu)中的力量。它有三種基本形態(tài)：經(jīng)濟(jì)資本（財(cái)產(chǎn)）、社會(huì)資本（主要體現(xiàn)為社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，尤其是社會(huì)頭銜）以及文化資本（尤其是教育資歷）。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的角逐與博弈中，行政相對(duì)人擁有的資本對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政有著重要的制約作用。擁有的資本越多對(duì)違法行政的制約越強(qiáng)。顯而易見的事實(shí)，是農(nóng)民擁有的資本少于城市居民，其中包括文化資本匱乏導(dǎo)致的權(quán)利意識(shí)淡薄。因此，行政主體在面對(duì)農(nóng)民時(shí)更易違法行政。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的啟動(dòng)，促進(jìn)了農(nóng)村的違法行政向依法行政轉(zhuǎn)變。隨著涉農(nóng)立法的逐步健全和完善，行政機(jī)關(guān)在處理涉農(nóng)問題時(shí)，將會(huì)有法可依，有良法可依。新農(nóng)村建設(shè)的首要目標(biāo)是生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，歸根結(jié)底，就是增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入或經(jīng)濟(jì)資本。而農(nóng)民經(jīng)濟(jì)資本的增加將促進(jìn)其文化資本的增加，農(nóng)民受教育程度普遍提高，其權(quán)利意識(shí)自然增強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)民擁有的社會(huì)資本也將隨之增加。這些資本的增加將改善農(nóng)民在面對(duì)行政權(quán)時(shí)的不利地位，對(duì)違法行政起到反制作用。新農(nóng)村建設(shè)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕的同時(shí)，也促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，而這些變化將使基層政府機(jī)關(guān)吸引到高素質(zhì)的公務(wù)人員，將會(huì)改變基層執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念?？傊?，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)正在逐步減少甚至消除涉農(nóng)違法行政現(xiàn)象，同時(shí)促進(jìn)行政權(quán)在農(nóng)村的依法行使。二、行政方式透視：由倚重權(quán)力行政到強(qiáng)調(diào)非權(quán)力行政公民的公共利益訴求構(gòu)成政府存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。政府通過行政活動(dòng)體現(xiàn)和處理涉及公益之事。這種行政活動(dòng)的方式是多樣的。以行政活動(dòng)是否依賴行政權(quán)或依賴程度為標(biāo)準(zhǔn)，行政活動(dòng)方式可分為權(quán)力行政方式與非權(quán)力行政方式。前者如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令、行政征收等，后者如行政指導(dǎo)、行政契約等。在不同時(shí)期，這兩種行政方式的地位和作用是不同的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、集權(quán)體制下，行政主體迷信權(quán)力，倚重強(qiáng)制，非權(quán)力行政不受重視；在市場經(jīng)濟(jì)、民主體制下，行政主體強(qiáng)調(diào)合作、參與，淡化權(quán)力色彩，提倡非權(quán)力行政方式。權(quán)力行政方式以行政相對(duì)人與行政主體之間缺乏信任、存在對(duì)抗為前提，強(qiáng)調(diào)相對(duì)人對(duì)行政主體命令的絕對(duì)服從，突出二者地位的不平等。該方式具有單方意志性、支配性、強(qiáng)制性、無償性。在高度集權(quán)體制下，權(quán)力行政方式被行政主體廣泛采用，是行政活動(dòng)的主要方式。以我國農(nóng)村為例，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，決定了財(cái)產(chǎn)的分配、流轉(zhuǎn)均靠行政命令完成。農(nóng)民種植何種作物由政府下達(dá)的公糧任務(wù)決定，農(nóng)民的生活必需品憑政府發(fā)放的票證如糧票、油票等領(lǐng)取，政府嚴(yán)格限制農(nóng)產(chǎn)品的自由買賣。在其他領(lǐng)域，如計(jì)劃生育在農(nóng)村幾乎完全是靠行政強(qiáng)制、行政處罰等方式推進(jìn)的。隨著經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的實(shí)施，行政主體的活動(dòng)方式已經(jīng)發(fā)生了重大變化。過度依賴行政權(quán)力的行政模式已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求和民主行政參與行政的發(fā)展。強(qiáng)調(diào)平等、參與、服務(wù)、合作、信任、溝通等的非行政方式逐漸受到青睞，并對(duì)傳統(tǒng)的倚重行政權(quán)力的行政模式產(chǎn)生了極大沖擊。我國學(xué)者也十分敏銳地發(fā)現(xiàn)了權(quán)力依賴型行政模式的弊端，并針對(duì)性地提出了諸多理論觀點(diǎn)。如楊解君教授提出用契約理念改造當(dāng)代中國行政法，葉必豐教授指出，當(dāng)代行政法的人文精神是政府與公眾之間的在狀態(tài)上的利益一致、在行為上的服務(wù)與合作、在觀念上的信任與溝通。羅豪才教授等正在研究的軟法亦是對(duì)公共治理領(lǐng)域偏好權(quán)力與強(qiáng)制的傳統(tǒng)治理方式的反思。這些理論觀點(diǎn)的出現(xiàn)有助于我國行政模式的快速轉(zhuǎn)型。但由于受由來已久的集權(quán)思想影響，行政主體的權(quán)力觀念已根深蒂固，短期內(nèi)難有較大改觀，特別是在法治邊緣化的農(nóng)村地區(qū)，更是如此。新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施，為傳統(tǒng)的權(quán)力行政模式的加速轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。2006年中央一號(hào)文件（即國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見）確定新農(nóng)村建設(shè)要遵循多予少取放活方針，其中放活即包含了行政模式由權(quán)力行政向非權(quán)力行政轉(zhuǎn)變的要求。該文件還指出，在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工作中，要注重實(shí)效，不搞形式主義；要量力而行，不盲目攀比；要民主商議，不強(qiáng)迫命令；要突出特色，不強(qiáng)求一律；要引導(dǎo)扶持，不包辦代替。這五要五不要中后三個(gè)均明確排斥權(quán)力行政方式，并明確指出應(yīng)使用非權(quán)力行政方式?？傊?，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)在政府引導(dǎo)、指導(dǎo)和幫助下，以農(nóng)民為主體、讓農(nóng)民自己判斷、自己決定、自己建設(shè)。政府是外因，不能越俎代皰，農(nóng)民是內(nèi)因，不能坐等觀望。政府必須最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使其真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主人公。這樣的目標(biāo)是傳統(tǒng)的以命令服從為主要特征的權(quán)力行政方式斷難達(dá)到的。而非權(quán)力行政方式卻能擔(dān)此重任。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，行政主體應(yīng)更多地使用非權(quán)力行政方式，以突出農(nóng)民的主人公地位，激發(fā)其建設(shè)家園的巨大熱情和無限潛能。三、行政內(nèi)容考察：由偏好干預(yù)行政到側(cè)重給付行政行政依其確立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系內(nèi)容，可以分為干預(yù)行政與給付行政。所謂干預(yù)行政，又稱侵害行政，是指行政主體限制相對(duì)人的權(quán)利或?yàn)槠湓O(shè)定義務(wù)的行政活動(dòng)。干預(yù)行政以命令或禁止形式作出，以強(qiáng)制為后盾。如行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等。所謂給付行政是行政主體為相對(duì)人提供利益的行政活動(dòng)。給付行政的內(nèi)容主要包括以下幾方面：第一，國民生活不可缺少的水電、煤氣等的供給事業(yè)，公共汽車、鐵路等的運(yùn)輸事業(yè)，郵電通信事業(yè)的行政經(jīng)營；第二，社會(huì)保險(xiǎn)或公共扶助等的社會(huì)保障行政；第三，補(bǔ)助金交付、融資、債務(wù)保證等的資金補(bǔ)助行政等。從干預(yù)行政與給付行政的演變脈絡(luò)可以窺視給付行政的產(chǎn)生背景及其在國家行政中的地位和功能。17、18世紀(jì)警察國家時(shí)代，行政的范圍幾乎無所不包，且不受法律拘束。19世紀(jì)自由資本主義國家時(shí)期，自由市民階層要求放松國家管制和監(jiān)督，將國家行政活動(dòng)的范圍限制到為保護(hù)公共安全和秩序、消除危險(xiǎn)（筆者注：此即干預(yù)行政的適用范圍）所必要的限度之內(nèi)，并且將行政在其他領(lǐng)域的活動(dòng)也置于法律的約束之下。在個(gè)人、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)行以自由競爭原則為基礎(chǔ)的自行調(diào)控機(jī)制（全面放任原則）。20世紀(jì)壟斷資本主義國家時(shí)代，自由放任的市場經(jīng)濟(jì)弊端凸顯，公民開始要求國家提供個(gè)人需要的社會(huì)安全，要求國家提供作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等條件的各種給付和設(shè)施（例如水、電和煤氣，交通管理，廢水和垃圾處理，衛(wèi)生保障，醫(yī)院和養(yǎng)老院，學(xué)校、高校和其他培訓(xùn)設(shè)施，劇院、博物院和體育設(shè)施等等）。為保證社會(huì)公平、保持或者促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的繁榮，國家還必須對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的干預(yù)。排除危險(xiǎn)仍然是國家的法定的和不可變更的任務(wù)，但該任務(wù)通過社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的供應(yīng)、給付和補(bǔ)貼等任務(wù)而得到補(bǔ)充。給付行政逐漸成為行政主體關(guān)照民生、維持社會(huì)公平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的提出背景契合了給付行政的產(chǎn)生背景。改革開放以來，我國城市面貌發(fā)生了巨大變化，但大部分地區(qū)農(nóng)村面貌變化相對(duì)較小，一些地方的農(nóng)村還不通公路、群眾看不起病、喝不上干凈水、農(nóng)民子女上不起學(xué)。究其原因，可歸于如下主要方面：農(nóng)民窮，城鄉(xiāng)收入差距越拉越大。從1984年城市居民和農(nóng)民的收入比1.841，到1994年2.861，再到2005年的3.221。更甚者，農(nóng)民不但感受到相對(duì)貧困，還陷入了絕對(duì)貧困的境地。1997年之后，農(nóng)民平均收入連續(xù)4年負(fù)增長。農(nóng)業(yè)面臨資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱和市場約束、體制障礙等嚴(yán)重問題，成為三次產(chǎn)業(yè)中效益最低的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入和農(nóng)民消費(fèi)，如沒有穩(wěn)定的供電、電視信號(hào)、自來水系統(tǒng)限制了農(nóng)民對(duì)冰箱、彩電、洗衣機(jī)的消費(fèi)，這將不利于擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)而影響可持續(xù)發(fā)展。11新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的提出，即在消解上述三農(nóng)問題與中國現(xiàn)代化進(jìn)程之間的張力，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。而盡管上述問題并不構(gòu)成三農(nóng)問題的全部，但亦可發(fā)現(xiàn)，給付行政在解決這些主要問題時(shí)的不可或缺。2003年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，核心是減負(fù)，體現(xiàn)了少取精神。2004年，中央在一號(hào)文件中實(shí)行兩減免、三補(bǔ)貼的政策，使農(nóng)民從減免農(nóng)業(yè)稅、免征除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和種糧直接補(bǔ)貼、購買良種補(bǔ)貼、購買大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼中，直接受惠451億元。2005年的中央一號(hào)文件繼續(xù)加大兩減免、三補(bǔ)貼的力度，政策直接給予農(nóng)民的實(shí)惠比上年又增加2514億元。2006年一號(hào)文件重點(diǎn)體現(xiàn)多予政策：2006年在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅，糧食主產(chǎn)區(qū)要將種糧直接補(bǔ)貼的資金規(guī)模提高到糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的50以上，西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，對(duì)其中的貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供課本和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，2007年在全國農(nóng)村普遍實(shí)行這一政策。從2007年起，中央和地方財(cái)政較大幅度提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，到2008年在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，等等。上述諸多措施均是給付行政方式。從新農(nóng)村建設(shè)的要求看，僅有上述措施是不夠的。行政主體不應(yīng)把給付行政內(nèi)容限定于提供補(bǔ)貼或資金上，而應(yīng)采取多種給付行政方式。如對(duì)外出務(wù)工農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)，對(duì)權(quán)利受侵害農(nóng)民提供法律援助12等。總之，行政主體應(yīng)綜合利用多種給付行政方式，以關(guān)照民生、體諒民情、維護(hù)公平、促進(jìn)和諧。四、結(jié)語城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在造就城市中心的同時(shí)，使廣大農(nóng)村逐步邊緣化。農(nóng)村邊緣化的表現(xiàn)是多方面的，法治邊緣化亦是重要方面。農(nóng)村法治發(fā)展的邊緣化狀況如不及時(shí)遏制，將嚴(yán)重阻礙中國的法治化進(jìn)程，危及法治建設(shè)。而新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的提出為消除農(nóng)村法治邊緣化提供了契機(jī)。新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于行政權(quán)行使?fàn)顩r，而法治的核心內(nèi)容是依法行政，系行政權(quán)于法的韁繩之中。因此，行政權(quán)在農(nóng)村的行使?fàn)顩r既關(guān)涉新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)