以資產(chǎn)績效管理為手段提升政府公共服務水平.doc

以資產(chǎn)績效管理為手段提升政府公共服務水平 許航敏 （廣東省財政科學研究所廣東廣州） 摘要：行政事業(yè)性資產(chǎn)績效與政府公共服務質(zhì)量有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，兩者統(tǒng)一于手段與目的的辯證關系。現(xiàn)實中，行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)模擴張迅速，但資產(chǎn)管理缺乏績效導向，與政府公共服務質(zhì)量相脫節(jié)，重用輕管、損失浪費等問題凸顯。本文認為提高行政事業(yè)性資產(chǎn)運行效率，必須創(chuàng)新資產(chǎn)管理評價標準，將資產(chǎn)績效與行政事業(yè)單位公共服務質(zhì)量相聯(lián)系，以資產(chǎn)績效管理為手段，才能有效提高資產(chǎn)使用效率，為公眾提供更多更好的公共服務。 關鍵詞：行政事業(yè)性資產(chǎn)；資產(chǎn)績效管理；公共服務質(zhì)量 行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是政府提供公共服務的重要物質(zhì)基礎，具有公益性、公共性、非經(jīng)營性和非營利性等特點。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)模擴張迅速，但資產(chǎn)使用與管理效率卻未同步跟上，重用輕管、效率不高等問題較為突出。盡管各級政府高度重視，不斷強化資產(chǎn)管理力度，但因資產(chǎn)評價標準不科學，缺乏有效的管理手段，資產(chǎn)效率不高、配置苦樂不均等現(xiàn)象并未得到明顯改觀。未來行政事業(yè)性資產(chǎn)管理須改變評價標準和方法，以資產(chǎn)績效管理為手段，達到提升政府公共服務質(zhì)量的目的，推動服務性政府建設。 一、行政事業(yè)性資產(chǎn)績效取決于資產(chǎn)提供的社會公共服務質(zhì)量 我國目前對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)評價參照企業(yè)資產(chǎn)的評價模式，主要考慮資產(chǎn)的經(jīng)濟性、效率性、效益性等指標，由于偏離行政事業(yè)性資產(chǎn)的性質(zhì)和目標，資產(chǎn)評價管理不科學，無法反映真正的資產(chǎn)績效，無法發(fā)揮提高行政事業(yè)性資產(chǎn)效率的作用。 1資產(chǎn)績效是使用資產(chǎn)提供服務的結(jié)果表現(xiàn) 績效實際是某種行為實現(xiàn)的結(jié)果表現(xiàn)程度，它是一種客觀存在，是人類實踐行為的結(jié)果度量，是產(chǎn)生了真實效用的實踐活動成果，具備實效性?？冃гu價是一種對于實踐活動結(jié)果的價值評判，有正負大小之分，體現(xiàn)出一種時序或階段上的比較。行政事業(yè)性資產(chǎn)績效是行政事業(yè)單位這個主體管理與使用資產(chǎn)動態(tài)的過程與利用資產(chǎn)提供服務后的效果。行政事業(yè)單位的職能決定其必須為社會公眾提供高質(zhì)量的公共服務，資產(chǎn)是行政事業(yè)單位提供公共服務的物質(zhì)基礎和手段。因此，行政事業(yè)性資產(chǎn)績效須以行政事業(yè)單位使用資產(chǎn)提供社會公共服務的行為結(jié)果進行度量。 2行政事業(yè)性資產(chǎn)績效決定于使用資產(chǎn)提供的社會公共服務質(zhì)量高低 資產(chǎn)績效與社會服務呈正相關關系，資產(chǎn)績效高，資產(chǎn)能夠得到有效使用，則為公眾提供更多更好的社會服務。無論是金融資產(chǎn)、實物資產(chǎn)還是無形資產(chǎn)，行政事業(yè)性資產(chǎn)并不依靠其產(chǎn)生的凈現(xiàn)金流入，而是取決于其提供社會服務的能力。一旦行政事業(yè)性資產(chǎn)喪失了提供公共服務的潛力，也就偏離了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的特質(zhì)，就需退出行政事業(yè)性資產(chǎn)的行列，所以保證和延長行政事業(yè)性資產(chǎn)服務能力，最大限度發(fā)揮資產(chǎn)的服務潛力正是資產(chǎn)績效的標志和目的。 資產(chǎn)績效管理的目的在于提高社會服務績效，社會服務績效是本，資產(chǎn)績效是末，做好資產(chǎn)績效管理，以資產(chǎn)為載體的社會服務績效自然能體現(xiàn)出來。資產(chǎn)績效管理本質(zhì)上是一項管理制度，是以人為本、充分發(fā)揮人的主觀能動性和將責任內(nèi)化的制度。強調(diào)資產(chǎn)績效也是為了推動資產(chǎn)能夠更好的服務于社會，滿足公共服務均等化的要求。從財政的角度看，資產(chǎn)績效是公共財政的一部分，與資金績效、資源績效緊密聯(lián)系，共同推動財政績效的提升。 二、推行資產(chǎn)績效管理是推動責任型政府和服務型政府的現(xiàn)實需要 推行資產(chǎn)績效管理不僅僅是一項管理技術(shù)的運用，更是一項管理制度的創(chuàng)新，這項新的管理制度對于推動政府轉(zhuǎn)型、提升行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用效率意義重大。 1有利于提高社會服務效率，推動責任型政府和服務型政府建設 在財政支出中，一部分以流量資金形式直接用于社會領域的建設支出，還有一部分以存量形式化為了行政事業(yè)性資產(chǎn)，作為提供公共服務的物質(zhì)基礎。過去，由于缺乏資產(chǎn)績效管理，資產(chǎn)占有多少與提供公共服務質(zhì)量之間缺乏約束性的考核，各單位極力爭取和持有更多資產(chǎn)。對事業(yè)單位來說，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生和學校，配置資產(chǎn)的多寡和先進水平是影響公共教育均等化和醫(yī)療衛(wèi)生均等化的重要因素。加強對行政事業(yè)性資產(chǎn)管理，提升資產(chǎn)績效，有利于提升行政事業(yè)單位的社會服務能力和水平，推動責任型政府和服務型政府建設。如廣東省佛山市某區(qū)一個鎮(zhèn)級醫(yī)院，xx年度申請250萬元，用于購置DR、全自動血凝儀、血細胞和數(shù)字胃腸機等設備，提升醫(yī)院醫(yī)療服務技術(shù)能力。但購人高標準設備后，使用新設備的檢查費標準大幅提高。從經(jīng)濟收益看，資產(chǎn)效益確實明顯增長，但該鎮(zhèn)居民并沒有享受到更高質(zhì)量的公共醫(yī)療服務，反而加劇了“看病貴”問題。如推行資產(chǎn)績效管理，將資產(chǎn)績效與公共醫(yī)療服務質(zhì)量相聯(lián)系，該鎮(zhèn)醫(yī)院就會充分考慮設備價格、性能與居民公共醫(yī)療服務需求滿足之間的關系，在不顯著增加居民看病費用基礎上提供更好的公共醫(yī)療服務。 2有利于發(fā)揮行政事業(yè)性資產(chǎn)管理的主觀能動性，實現(xiàn)由要我績效到我要績效的轉(zhuǎn)變 在現(xiàn)有資產(chǎn)配置和管理制度下，一個單位能夠配置的資產(chǎn)取決于其能夠爭取到的預算指標，資產(chǎn)持有與資產(chǎn)使用的結(jié)果沒有必然聯(lián)系，資產(chǎn)的效率效益考核也是就資產(chǎn)論資產(chǎn)，通過資產(chǎn)的財務指標、創(chuàng)造的收益等進行衡量。因此，多配置資產(chǎn)、多占有資產(chǎn)并不會帶來任何責任和壓力。于是各單位在資產(chǎn)配置時極力多爭取指標，配置后加強管理和提升利用率不存在絲毫壓力和動力，造成資產(chǎn)閑置、浪費嚴重。甚至一些事業(yè)單位多配資產(chǎn)或高標準配置資產(chǎn)，不僅提升公共服務質(zhì)量，反而成為單位謀取不當利益的渠道和工具。 3有利于倒逼行政事業(yè)單位提高資金使用繢效，破解財力切割固化難題 在預算分配和管理中，正因為多占用財政資金資源沒有額外的付出和成本，反倒是能夠帶來更多的部門利益。因此，一些部門單位通過對資產(chǎn)的多配置多占用來切割和固化本已有限的財政資金。通過推行資產(chǎn)績效管理，使資產(chǎn)績效與資產(chǎn)運行目標一致，就能打破財政分配過程中固化的利益鏈條，強化行政事業(yè)單位持有資產(chǎn)的責任，打破既有通過資產(chǎn)配置獲取部門利益的格局，改變傳統(tǒng)資產(chǎn)監(jiān)管碎片化、軟弱化的狀況。如珠三角某市城區(qū)環(huán)衛(wèi)局申請預算1146萬元，用于購買垃圾運輸車輛及垃圾箱、垃圾房等，從設備購置看，性能先進，價格不菲，但預算粗糙，沒有對垃圾箱、垃圾房的配置進行規(guī)劃，投入雖大，但垃圾處理能力并未得到明顯提升，如推行資產(chǎn)績效管理，將垃圾設備投入與公共衛(wèi)生服務能力提升相掛鉤，就能強化環(huán)衛(wèi)部門的工作職責，該區(qū)大量的財政投入就能讓轄區(qū)居民享受到更好的公共衛(wèi)生服務。 三、資產(chǎn)績效管理的現(xiàn)狀及問題分析 1資產(chǎn)規(guī)模擴張迅速，增值收益數(shù)量不清，管理較弱 截至目前，我國行政事業(yè)單位總資產(chǎn)已超過12萬億元，因資產(chǎn)處置和出租出借等活動，每年資產(chǎn)增值收益不菲。但因缺乏規(guī)范行政事業(yè)性資產(chǎn)增值收益的制度機制，資產(chǎn)存量和增值收益并沒有帶來社會服務的提升。由于行政事業(yè)單位對資產(chǎn)缺乏管理意識，資產(chǎn)管理和財務管理規(guī)范不足，資產(chǎn)長期掛賬、賬實不符等現(xiàn)象較為普遍，資產(chǎn)管理水平和資產(chǎn)績效較低。 2資產(chǎn)配置苦樂不均，產(chǎn)生的馬太效應影響社會服務均等化 我國行政事業(yè)單位由于地區(qū)、級次、部門、單位之間的差異，資產(chǎn)配置水平差距較大，人均資產(chǎn)相差懸殊，單位之間苦樂不均。例如某市政府的一個單位共7人，人均占用辦公用房面積達324平方米；除辦公用房外，還有閑置房產(chǎn)227平方米，經(jīng)營出租房產(chǎn)面積185平方米，每年經(jīng)營收益達幾十萬元。行政事業(yè)性資產(chǎn)配置不均，資產(chǎn)缺乏約束，導致行政事業(yè)單位互相攀比，盲目擴大資產(chǎn)規(guī)模，重復購置或盲目追求高標準、高性能，超編、超標配置使用資產(chǎn)。既耗費大量財政資金，又降低了資產(chǎn)的實際利用率，影響社會服務質(zhì)量。以體育場館資產(chǎn)管理為例，很多地方都新建不少大型體育場館，但大賽過后，基本閑置，雖然有些地方也利用場館舉辦商業(yè)性活動，但收入歸行政事業(yè)單位所有，且收支缺乏透明性，容易形成資產(chǎn)流失。反之，隨著生活水平的提升，各地老百姓的健身需求很大，但運動場地卻極為短缺。從資產(chǎn)績效角度看，公共體育場館嚴重浪費，資產(chǎn)績效不高，影響社會公共服務均等化。 3資產(chǎn)監(jiān)管碎片化、軟弱化，事后監(jiān)管為主 在資產(chǎn)監(jiān)管方面，由于行政事業(yè)性資產(chǎn)是一種委托代理關系，對其監(jiān)督管理實際上是由財政部門監(jiān)管各單位，各個單位監(jiān)管其下屬機構(gòu)資產(chǎn)的格局，這種資產(chǎn)監(jiān)管格局往往呈現(xiàn)軟弱化、運動化特征，財政部門監(jiān)管不到行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用情況，而上級主管部門與下屬單位利益共占的思維，也使得對下級行政事業(yè)單位的資產(chǎn)監(jiān)管乏力。由于主管部門缺乏嚴格的制度約束，對資產(chǎn)的監(jiān)管較為粗放。資產(chǎn)使用部門（各行政事業(yè)單位）無償取得資產(chǎn)使用權(quán)，成為資產(chǎn)尋租的最大受益者，由于資產(chǎn)管理體制的不健全，加上資產(chǎn)使用與資產(chǎn)評估不科學，無法對資產(chǎn)的使用、收益、分配給出準確界定，更無法對國有資產(chǎn)保值增值和資產(chǎn)收益實現(xiàn)合理分配。 4資產(chǎn)使用效率低下，間接導致資產(chǎn)流失 由于我國對行政事業(yè)性資產(chǎn)管理采取的是分級管理制度，無法實現(xiàn)資產(chǎn)跨地區(qū)、跨部門和跨單位共享，資產(chǎn)利用率不高現(xiàn)象較為普遍。例如對某中央行政單位房產(chǎn)使用狀況調(diào)查顯示，被調(diào)查的106個在京行政單位擁有的2056.6萬平方米產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)中，有0.4%的房產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，面積達9.1萬平方米。資產(chǎn)利用率低，使得部門資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)。在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，一些單位管理不善，損壞和丟失現(xiàn)象時有發(fā)生；在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，資產(chǎn)流失的渠道更為復雜，存在低價出售、無償出借、無償擔保等問題，資產(chǎn)流失屢見不鮮。 四、以資產(chǎn)績效管理制度實現(xiàn)資產(chǎn)績效內(nèi)化，推動社會公共服務水平的提升 隨著公共財政體系的進一步完善，以及社會公眾對財政資金分配和使用績效的關注度上升，在已經(jīng)深入開展的財政績效管理與績效評價基礎上，推動資產(chǎn)績效管理已經(jīng)是大勢所趨。通過推進資產(chǎn)績效管理，使資產(chǎn)績效內(nèi)化為行政事業(yè)單位的管理行為，從而提升社會公共服務水平，既是推動政府轉(zhuǎn)型，也是完善公共財政體系的重要內(nèi)容。 1建立和健全資產(chǎn)績效管理與使用規(guī)章制度，從制度上完善與規(guī)范資產(chǎn)的使用效率 建立和完善資產(chǎn)管理與使用規(guī)章制度，通過制度約束資產(chǎn)管理與使用績效。一是細分資產(chǎn)類別，并對不同類別資產(chǎn)管理與使用設定具體的績效目標?？梢詤⒄沼鴮徲嬑瘑T會行政事業(yè)性資產(chǎn)分類標準：一類是直接服務資產(chǎn)。主要是直接提供特定服務的資產(chǎn)，如學校、火葬場等。第二類是出租資產(chǎn)，有關機構(gòu)可以作為投資進入公開市場交易并獲得商業(yè)回報，包括支持經(jīng)濟、社會活動的資產(chǎn)，如就業(yè)市場、社區(qū)服務站等。第三類是閑置資產(chǎn)，包括各類與公共服務發(fā)展及滿足公共需求無關的資產(chǎn)?；谏鲜龇诸?，行政事業(yè)單位在管理與使用資產(chǎn)過程中，對未列入行政辦公之用的公建物業(yè)實行社會管理；對公益性物業(yè)實行部門管理；對純粹行政辦公用的物業(yè)授權(quán)各行政部門使用和管理；對空置物業(yè)通過拍賣、租賃、抵押等方式進行運營，實行資本化管理，從而實現(xiàn)資產(chǎn)的高效再配置。二是建立財政資金、資產(chǎn)和資源的聯(lián)動機制，設定綜合的績效要求。行政事業(yè)性單位有時是資金、資產(chǎn)和資源同時使用，完成某項任務，如果單一考核資產(chǎn)績效并不全面，要對資產(chǎn)、資金和資源共同運行產(chǎn)生的結(jié)果進行綜合考察，加權(quán)三者的使用效率。因此，需建立資金、資源和資產(chǎn)三者聯(lián)動機制的績效考核規(guī)定，更好地反映為社會和公眾提供有效服務的情況。三是對政府采購的無形資產(chǎn)要單列制度。如購買軟件的管理與使用，由于無形資產(chǎn)很容易出現(xiàn)復制行為，保護無形資產(chǎn)所有人權(quán)利就成為資產(chǎn)管理和使用中需重點關注的問題。 2構(gòu)建資產(chǎn)績效的社會服務評價體系，由資產(chǎn)使用者公開評價資產(chǎn)績效 一是資產(chǎn)安全性評價指標。行政事業(yè)性資產(chǎn)公共性、公益性和非營利性和社會服務性，使得其安全性、完整性更為重要。資產(chǎn)安全包括公共資金投入使用的安全和最終形成資產(chǎn)的安全，資產(chǎn)完整則包括投入資產(chǎn)不被挪用不被流失。資產(chǎn)只有安全使用，才能保證資產(chǎn)完整和不被流失。資產(chǎn)完整也就產(chǎn)生安全，二者相輔相成。資產(chǎn)的安全性指標是反映資產(chǎn)是否流失、資產(chǎn)績效大小的基礎指標，通過這類指標可以評價資產(chǎn)占有使用單位是否維護了國有資產(chǎn)的安全、完整。 二是資產(chǎn)采購質(zhì)量評價指標。資產(chǎn)采購質(zhì)量狀況是指公共資產(chǎn)的可用性、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)布局的科學性以及不同資產(chǎn)的配套性。高質(zhì)量的資產(chǎn)是公共部門高效率的前提，也是資產(chǎn)優(yōu)化配置與使用的保證。優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)應該具備以下特征：具有完整的使用價值，能獨立發(fā)揮其使用功能，這是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的基礎；實物資產(chǎn)的新舊程度；各類資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，科學配置。如流動資產(chǎn)與固定資產(chǎn)之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，直接用于公共管理、公共事業(yè)的資產(chǎn)和間接由公共部門占用的輔助、福利等資產(chǎn)之間的優(yōu)化等。 三是資產(chǎn)使用效率評價指標。行政事業(yè)部門資產(chǎn)運行效率是績效考核的核心內(nèi)容之一，它重點考核資產(chǎn)在管理和公共事業(yè)發(fā)展中的利用是否有效率。包括：資產(chǎn)在用與閑置情況?！爸卣加休p使用”的情況在公共部門中不同程度地存在，資產(chǎn)（特別是固定資產(chǎn)）形成后長期閑置，或基本處于閑置不用的狀況，造成資源浪費的現(xiàn)象非常普遍。單項資產(chǎn)利用率。單項資產(chǎn)利用率是最能詳盡說明公共部門資產(chǎn)利用效率的指標。在實際操作時，可以通過抽樣抽查的方式予以考核。資產(chǎn)共享情況。為了消除不同公共部門資產(chǎn)購置上的重復，應該鼓勵公共部門之間共享資源，特別是大型設備的使用。 3實行資產(chǎn)使用與管理者責任追究機制 通過資產(chǎn)績效管理制度引入專家智能對資產(chǎn)使用績效進行科學評價，專家在資產(chǎn)績效管理中不是評價資產(chǎn)本身情況，而是評價行政事業(yè)單位占有資產(chǎn)與提高公共服務質(zhì)量之間的配比關系，并查找這些單位在資產(chǎn)使用方面存在的問題及提出改進的建議和措施，以及改進措施有沒有到位，從管理的改進態(tài)度和服務質(zhì)量提升等方面綜合評價資產(chǎn)績效，通過提高資產(chǎn)管理水平來提升公共服務質(zhì)量。同時，建立資產(chǎn)績效問責制度，在資產(chǎn)使用過程中，對資產(chǎn)績效差、社會服務水平低的行政事業(yè)單位，按照問責制度規(guī)定進行責任評價，并執(zhí)行嚴格的責任追究機制。將資產(chǎn)績效評價結(jié)果與資產(chǎn)配置和調(diào)劑有機結(jié)合，