預(yù)算績效管理機(jī)制問題研究.doc

預(yù)算績效管理機(jī)制問題研究內(nèi)容提要：2011年3月國務(wù)院成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，標(biāo)志著以貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，完善公共財(cái)政體系，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任和效率為基本內(nèi)容的預(yù)算績效管理新舉措提上了議事日程。本文將預(yù)算績效管理置于歷史的長焦距、理論的廣焦距中，予以透視和定焦績效管理管理這一理念、工具，并提出在我國當(dāng)前行政文化背景下，如何使新舉措與傳統(tǒng)管理無縫銜接及應(yīng)對之策。關(guān)鍵詞：預(yù)算；績效管理；管理機(jī)制中圖分類號(hào)：f812.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：1003-4161（2012）05-0108-03財(cái)政部“十二五”規(guī)劃提出要“完善預(yù)算績效管理制度，建立健全績效目標(biāo)確定、績效跟蹤、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理”，并于2011年7月下發(fā)關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見，在全國范圍內(nèi)部署推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。據(jù)筆者了解，一年多來，全國預(yù)算績效管理工作在制度建設(shè)、組織保障、管理模式等方面取得了階段性的改革成效。但肯定成績的同時(shí)，要看到基于不同的理念、視角、價(jià)值取向、方法選擇等因素，在預(yù)算績效管理理論層面呈現(xiàn)名目繁多、功能各異、內(nèi)涵交錯(cuò)、概念模糊、眾說不一的局面，致使實(shí)踐部門在選擇模式上出現(xiàn)了概念模糊、引證混亂的問題，對深化改革所帶來阻礙十分明顯。本文試將以科學(xué)發(fā)展的視野，對預(yù)算績效管理機(jī)制的基本內(nèi)涵和相關(guān)理論予以探討，旨在提出建立健全適合我國預(yù)算績效管理新機(jī)制方面的幾點(diǎn)思考。一、預(yù)算績效管理機(jī)制基本內(nèi)涵與框架要實(shí)現(xiàn)和完善全過程預(yù)算績效管理體系，就必須先將績效管理這一思想、工具“打破揉碎”，并使其進(jìn)入到預(yù)算管理部門的理念中，融入到預(yù)算管理工作的各個(gè)細(xì)節(jié)，才能保證預(yù)算績效管理各個(gè)子系統(tǒng)和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。筆者就先將“預(yù)算績效管理機(jī)制”分解為“績效管理+預(yù)算+機(jī)制”，并逐步分析其各自內(nèi)涵，并為下文提供理論支撐。（一）績效管理的內(nèi)涵與框架“績效管理”這一概念在20世紀(jì)70年代美國管理學(xué)家aubrey daniels提出后，人們展開了系統(tǒng)、全面的研究。所謂“績效管理”是特定行為主體管理者與被管理者為了達(dá)到組織目標(biāo)，減少中間層次，雙方共同參與制定業(yè)績成就、成績、實(shí)現(xiàn)、完成、履行等計(jì)劃目標(biāo)，達(dá)到持續(xù)提升個(gè)人、部門和組織績效的目的管理模式。如圖1，也可以理解是一個(gè)動(dòng)（績效計(jì)劃、績效輔導(dǎo)、績效考核、績效反饋）靜（績效目標(biāo)、指標(biāo)體系、考核紀(jì)律、評價(jià)制度合稱）結(jié)合循環(huán)駕馭管理實(shí)踐的過程。眾所周知，學(xué)科之間的相互交叉已是科學(xué)發(fā)展的大趨勢?？冃Ч芾沓蔀橐环N管理思想、工具，不論從管理的“組織”還是“個(gè)體”維度理解分析，嚴(yán)格地說都應(yīng)屬于管理科學(xué)，而管理學(xué)科本身是一個(gè)交叉學(xué)科。從一般基礎(chǔ)理論看其整合了控制論、系統(tǒng)論、信息論、行為科學(xué)、管理學(xué)等；從邊緣學(xué)科理論看其應(yīng)用了目標(biāo)管理理論、管理控制理論、成本效益理論、權(quán)變理論、激勵(lì)理論等。這啟示：對績效管理理解，需要更廣泛、更深入地引進(jìn)和吸收其他學(xué)科的理論和方法。（二）預(yù)算績效管理的發(fā)展與實(shí)踐將績效管理理念用于預(yù)算管理實(shí)踐，就產(chǎn)生了預(yù)算績效管理。預(yù)算管理是政府管理的重要組成部分，代表了政府改善民生和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的一種理念。為從宏觀、中觀和微觀層面，加深領(lǐng)悟和理解績效管理和預(yù)算管理的切入點(diǎn)和體現(xiàn)方式，要把預(yù)算績效管理放在政府改革實(shí)踐獨(dú)特的歷史背景下去考研，助于新機(jī)制的解讀。基于羅斯?！靶抡焙蛣P恩斯主義興起，“效率政府”行政理論影響，1949年美國胡佛委員會(huì)提出了“績效預(yù)算”概念，開創(chuàng)了預(yù)算管理的新時(shí)代，其后美國政府又相繼出臺(tái)計(jì)劃一規(guī)劃預(yù)算、目標(biāo)管理和零基預(yù)算等措施。1979年撒切爾政府開始了英國“新公共管理”的改革，并在“效率戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，相繼推行了雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理新方案等改革措施，極大地推動(dòng)了績效評估在政府部門中的應(yīng)用。目前，績效管理這一理念、工具不僅在發(fā)達(dá)國家之間盛行，同時(shí)也推廣到了發(fā)展中國家。世界各國政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化背景不同，將績效理念引入其政府改革層面也存在差異。但從代表性或者公認(rèn)性的視角看，英國財(cái)政部提出政府績效3e（經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性綜合判斷）內(nèi)容框架；美國最初績效預(yù)算是按照運(yùn)作和方案來組織，企圖將運(yùn)作和方案的績效水平與具體的預(yù)算數(shù)額予以聯(lián)系，如今發(fā)展到將效率和資源相結(jié)合。這些基本凸顯出預(yù)算績效管理一個(gè)粗略框架，即給部門一個(gè)目標(biāo)，基于完成任務(wù)的工作量撥付預(yù)算資金，并通過衡量目標(biāo)完成情況達(dá)到對預(yù)算執(zhí)行全過程的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，部門同時(shí)有較大自主權(quán)決策具體的資金運(yùn)用。對預(yù)算績效管理理解同樣需要吸收其他學(xué)科理念，再結(jié)合上述預(yù)算績效管理發(fā)展溯源概況，學(xué)者們研究認(rèn)為，預(yù)算績效管理的發(fā)展實(shí)踐融入了“二重理論”主線。一條圍繞“公共產(chǎn)品”、“公共需求”配置和生產(chǎn)效率理論體系；一條涉及政治理論（公平）和行政理論（效率）體系。對于涉及具體理論的知識(shí)筆者不再累述，本文主要梳理和探究在這些理論背后，映射了哪些與預(yù)算績效管理改革相關(guān)聯(lián)的問題?？傮w看：公共產(chǎn)品配置效率理論不直接關(guān)聯(lián)預(yù)算績效管理主題，但政治制度制定通過公共選擇實(shí)踐，促使公共產(chǎn)品配置效率不斷向帕羅托最優(yōu)靠近，影射出實(shí)施預(yù)算績效管理的復(fù)雜背景；公共產(chǎn)品生產(chǎn)效率理論揭示了政府部門在公共產(chǎn)品供給中的低效率、高成本現(xiàn)象，究其原因是缺乏激勵(lì)機(jī)制，預(yù)算績效管理模式正是樹立“協(xié)約”精神以解決激勵(lì)機(jī)制的手段，暗示了實(shí)施預(yù)算績效管理改革的重要性；政治理論與行政理論之間存在繁雜滲透制約關(guān)系，致使政策導(dǎo)向更適合在行政領(lǐng)域去校檢，在政治領(lǐng)域績效管理顯示出力不從心的現(xiàn)象。同時(shí)還要看到，預(yù)算績效管理改革不是全盤否認(rèn)傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，而是不斷整合社會(huì)發(fā)展新理念，對其進(jìn)行改造和逐步完善，企圖設(shè)計(jì)出一個(gè)理想的管理模式，彰顯了科學(xué)性和強(qiáng)大的生命力，預(yù)示著預(yù)算管理改革的方向。（三）預(yù)算績效管理機(jī)制的運(yùn)行張力界定“機(jī)制”一詞源于希臘文，原意指機(jī)械、機(jī)械裝置、機(jī)械機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行原理，后來這個(gè)詞移植到生物學(xué)、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域，用于指代有機(jī)生命體各個(gè)器官之間的相互關(guān)系、相互作用的客觀運(yùn)行過程。機(jī)制一詞被引入管理領(lǐng)域后形成了管理機(jī)制的概念，主要是指管理系統(tǒng)內(nèi)的諸要素相互作用、自動(dòng)耦合的原理。按照這個(gè)描述，那么預(yù)算績效管理機(jī)制應(yīng)該具有兩個(gè)特征：一是預(yù)算績效管理張力是否能適應(yīng)環(huán)境，即管理成為強(qiáng)化預(yù)算工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“理性機(jī)制”；二是預(yù)算績效管理是否按既定程序運(yùn)行，即管理是隱藏在有效與合理的工具選擇、技術(shù)體系中，結(jié)果可以觀察與衡量，也可以區(qū)分優(yōu)秀與普通。預(yù)算績效管理是政府行使公共權(quán)力一項(xiàng)制度，落實(shí)制度衍生機(jī)制內(nèi)容。機(jī)制本身可以不拘場合，可以靈活執(zhí)行，但要根植于中國特色社會(huì)主義的實(shí)踐特色、理論特色、時(shí)代特色的土壤中，必然有一個(gè)“中國化”的轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為轉(zhuǎn)變應(yīng)在通用游戲規(guī)則之內(nèi)，有明確的價(jià)值導(dǎo)向。或者說績效管理不僅僅將成為為政府服務(wù)的工具，也是要將不同群體的利益博弈機(jī)制納入政府決策，建立起民眾表達(dá)政府回應(yīng)公共資金管理的機(jī)制，政府部門之間也應(yīng)有良好的遵循協(xié)約精神，并且每個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格受到法律的保護(hù)。預(yù)算績效管理是一個(gè)舶來的理念，加工具、方法、技術(shù)為特征形成的機(jī)制。從國內(nèi)外預(yù)算績效管理發(fā)展實(shí)踐看，基本上是理念、制度（法規(guī)）、組織（含專業(yè)的人力資源）、技術(shù)（工具和信息、標(biāo)準(zhǔn)）、規(guī)程（系統(tǒng)運(yùn)行完整）作基本支撐，形成“五位一體”的管理合力，再達(dá)到管理目的的一個(gè)漫長過程，忌諱急功近利?；蛘哒f新機(jī)制相對傳統(tǒng)預(yù)算管理機(jī)制，須從立法、規(guī)劃、組織、控制內(nèi)容、責(zé)任方式多方面實(shí)施改革創(chuàng)新。同時(shí)，必須考慮政府內(nèi)外以及部門在基礎(chǔ)工具選擇等風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，預(yù)算績效管理機(jī)制要解決最根本的問題，就是預(yù)算績效管理理論上的研究與實(shí)踐部門怎么有機(jī)的結(jié)合，并引導(dǎo)其發(fā)展。二、建立適合我國預(yù)算績效管理新機(jī)制的路徑從以上理論梳理和分析，我們可以知道，預(yù)算績效管理背后有深厚的理論依據(jù)，也存在著更高價(jià)值根據(jù)?？冃Ч芾碓硪矄⑹荆行У墓芾硎加跍?zhǔn)確希望達(dá)到的目標(biāo)。因此，建立適合我國預(yù)算績效管理機(jī)制的路徑，就是正確運(yùn)用績效管理這一理念、工具，并科學(xué)貫穿于預(yù)算管理全過程。絕非在預(yù)算管理中玩弄績效抽象的概念，也不是突出管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，或者與傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、審計(jì)混為一談。（一）更新理念，將預(yù)算績效管理納入社會(huì)治理范疇預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，如圖2，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。而傳統(tǒng)預(yù)算管理模式是在傳統(tǒng)工業(yè)化時(shí)代發(fā)展起來的中央集權(quán)政府，致力于建立各種規(guī)章制度和層疊的指揮系統(tǒng)。二者同時(shí)揭示，管理理念源于政治體制的思想意識(shí)、權(quán)力結(jié)構(gòu)，那么實(shí)施預(yù)算績效管理必須先從管理理念重塑著手。先放下馬克思主義理論分析，在全球化和國際競爭日益劇增的大環(huán)境下，西方國家面對政府高額財(cái)政赤字、低效率、管理失控，引起社會(huì)公眾對政府提供高質(zhì)量服務(wù)能力失去信心的問題，“倒逼”政府行政管理改革不得不順勢而變，并先后從政府預(yù)算管理著手。無論怎么改，現(xiàn)代政府的改革基本上是沿著無限政府到有限政府，由管制政府到責(zé)任政府再到服務(wù)政府的路線推行。按照新公共管理理論精髓一企業(yè)家政府理論解讀，就是將管理主義者邊緣化的公民權(quán)、社會(huì)責(zé)任、公共利益等價(jià)值量度重新置回公共管理話語的中心，探索以公共服務(wù)為依歸建立了績效體系。我國政府向來有集中力量辦大事的執(zhí)行力，中央近期要求要牢牢把握重要戰(zhàn)略機(jī)遇期這一重大機(jī)遇，沉著應(yīng)對挑戰(zhàn)，堅(jiān)持把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是發(fā)展更加廣泛、更加充分的人民民主，更加注重發(fā)揮法治在國家和社會(huì)治理中的重要作用，最終目標(biāo)就是建設(shè)服務(wù)性政府。這里有異曲同工之妙，即政府統(tǒng)治職能逐步弱化而社會(huì)管理和服務(wù)職能日益強(qiáng)化。因此，實(shí)施預(yù)算績效管理，絕不僅僅是財(cái)政部門的獨(dú)角戲，應(yīng)該納入中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系。即政府先要更新理念（有改革的思想意識(shí)或者改革共識(shí)），根據(jù)理念來決策和設(shè)計(jì)頂層政策，再進(jìn)行政策的執(zhí)行。一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面要在培育社會(huì)組織、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)法制建設(shè)等方面有突破，調(diào)動(dòng)社會(huì)群體、政府內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)、不同利益代表的積極性，不斷改善預(yù)算績效管理的生態(tài)體系。本著平等協(xié)商和協(xié)約精神，以公共服務(wù)為切入點(diǎn)構(gòu)建預(yù)算績效管理體系。遏制行政管理的隨意性以及貌似型績效評估的軍令狀、末位淘汰等單向式考核，拓展公眾知情、參與、表達(dá)和監(jiān)督財(cái)政資金資源分配的渠道。（二）構(gòu)建平臺(tái)，以績效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門管理體系近年來，我國預(yù)算管理的科學(xué)化、民主化水平不斷提高，預(yù)算公開也有了明確的時(shí)間表，但預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督嚴(yán)重脫節(jié)的問題沒有從根本上得到改善。一方面預(yù)算法中對預(yù)算管理只有相對原則規(guī)定；另一方面我國政府內(nèi)部權(quán)力相對分散，預(yù)算分配與職權(quán)不夠統(tǒng)一的問題沒有有效制約。當(dāng)然，我國政治制度有其自身的優(yōu)勢，前面分析也得出，預(yù)算績效管理導(dǎo)向更適合在行政領(lǐng)域去校檢，在政治領(lǐng)域績效管理顯示出力不從心的現(xiàn)象。這啟示我們，實(shí)施預(yù)算績效管理，不但要在做好法律制定、公共預(yù)算、問責(zé)機(jī)制，以及相應(yīng)的財(cái)務(wù)及審計(jì)控制制度等方面下工功夫，更重要的是把核心問題轉(zhuǎn)到政府管理上來，并關(guān)注制度細(xì)節(jié)和系統(tǒng)性。政府應(yīng)當(dāng)對總體價(jià)值追求、管理工具進(jìn)行整合，使目前預(yù)算項(xiàng)目績效評估回歸到績效管理主題，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)為依歸的績效管理系統(tǒng)總目標(biāo)。現(xiàn)代社會(huì)的政府組織基本上建立于“政治與行政、決策與執(zhí)行”兩分的專業(yè)分工基礎(chǔ)上。在監(jiān)督方式上，西方國家普遍采取異體制衡，但也是不是演變成為“互相否決”制度；我國基本可以理解為同體制衡，往往左右手不協(xié)同。加之，傳統(tǒng)預(yù)算管理中，預(yù)算部門僅“回答”預(yù)算支出后是否符合財(cái)務(wù)規(guī)則。這些問題不同程度掣肘績效新機(jī)制建立和完善。筆者認(rèn)為，實(shí)施預(yù)算績效管理，不應(yīng)糾結(jié)于機(jī)構(gòu)改革與體制改革，或者簡單地復(fù)制新建（精簡機(jī)構(gòu)）組織形式。樹立績效管理理念后，與傳統(tǒng)預(yù)算管理比較，在管理主體、管理對象、責(zé)任方式上自然會(huì)發(fā)生根本性改變，要求部門在預(yù)算支出實(shí)施前后，不但要給納稅人“回答”提供多少產(chǎn)品和服務(wù)，還要“回答”將這些產(chǎn)品和服務(wù)完成何種程度，這是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，循環(huán)的管理過程。其中翔實(shí)的目標(biāo)和評價(jià)尺度體系，必將改進(jìn)各個(gè)機(jī)構(gòu)互相矛盾、互相扯皮、互相推卸責(zé)任的局面，也就是說部門不單一對有利于自身的規(guī)則負(fù)責(zé)，還要對政府績效管理體系負(fù)責(zé)。同時(shí)，基于我國當(dāng)前高度集權(quán)的管理體制，應(yīng)由各級政府建立預(yù)算管理部門聯(lián)席制度，圍繞政府戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化部門目標(biāo)，并將預(yù)算績效管理結(jié)果納入紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門、公檢法部門和審計(jì)等部門對公務(wù)員的監(jiān)督考核內(nèi)容。同時(shí)，借助人大的權(quán)威利益平衡機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)人大財(cái)經(jīng)委對預(yù)算管理的審查，才能確保預(yù)算績效管理實(shí)踐的系統(tǒng)性，防止預(yù)算績效管理改革出現(xiàn)“偽改革”。（三）發(fā)展創(chuàng)新，以豐富績效管理理論提升部門實(shí)踐水平、預(yù)算績效管理理念形成并演變?yōu)檎芾淼囊豁?xiàng)制度，再到預(yù)算績效管理實(shí)證校驗(yàn)，凸顯了預(yù)算績效管理本質(zhì)，即對資源分配績效信息的一個(gè)環(huán)狀結(jié)構(gòu)、多層次獲取、分析、應(yīng)用過程，應(yīng)遵循管理控制的一般規(guī)律。從世界績效管理發(fā)展趨勢看，有三個(gè)鮮明階段：從目標(biāo)導(dǎo)向到過程管理；從結(jié)果導(dǎo)向到發(fā)展導(dǎo)向；從單向評價(jià)到系統(tǒng)評價(jià)。這些也給實(shí)踐留下了無限發(fā)揮或鉆營的空間。造成各地實(shí)踐良莠不齊。筆者認(rèn)為，預(yù)算績效管理理論研究應(yīng)當(dāng)走在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之前，并引導(dǎo)其發(fā)展，否則，將是充滿盲目和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算績效管理改革實(shí)踐。也就是說預(yù)算績效管理納入政府管理過程中，不能回避更具體的組織行為學(xué)相關(guān)理論以及一些新型邊緣學(xué)科成就，來促使系統(tǒng)環(huán)節(jié)修復(fù)完善，并不斷優(yōu)化程序。新思想的滲透是需要時(shí)間，公共選擇理論也認(rèn)為，政府是帶有不同的具體利益內(nèi)容，包含個(gè)人利益最大化追求的個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)舞臺(tái)。財(cái)政部門與預(yù)算部門在預(yù)算績效管理中，諸如各利益相關(guān)方與社會(huì)之間的博弈、信息不對稱和信息不準(zhǔn)、測量技術(shù)問題和目標(biāo)的選擇與工具的匹配度、績效結(jié)果與激勵(lì)的匹配度都可能造成預(yù)算績效管理損失和風(fēng)險(xiǎn)。因此，在績效管理動(dòng)態(tài)一體化中，必須強(qiáng)調(diào)對績效管理要素的控制，不但要控制好預(yù)算績效目標(biāo)，也要有對潛在發(fā)展水平的