成都市創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治機制的探索與思考.doc

成都市創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治機制的探索與思考翁森豪時間：2011-06-13 | 點擊數(shù)：19 | 來源： 2010年第6期 | 【大 中 小】【打印】【關(guān)閉】 2010年8月12日，成都市蒲江縣朝陽湖鎮(zhèn)和大興鎮(zhèn)兩個土地整治項目（簡稱蒲江項目）在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌融資，通過自由競價，最終由成都興城投資有限公司（簡稱興城公司）以總價款1.3億元競得投資權(quán)，預(yù)計項目可整理建設(shè)用地指標(biāo)820畝。蒲江項目是成都市創(chuàng)新土地整治運行機制的一次探索，也是通過市場競爭方式融資和引入社會投資者參與土地整治的第一宗案例。本文即對成都市引入社會資金參與土地整治，創(chuàng)新土地整治運行機制的做法、意義和需要處理好的幾個關(guān)系進行的思考和分析。一、主要做法成都市創(chuàng)新土地整治運行機制的模式，可概括為政府引導(dǎo)、農(nóng)民自主、市場競爭、收益返還。主要做法是：（一）確立農(nóng)民主體地位。改變過去由政府部門包攬整治項目的做法，將是否參與、如何籌資、怎樣建房、收益分配、權(quán)屬調(diào)整等重大事項，均交由農(nóng)民集體和參與整治項目的農(nóng)戶決定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的組織下，涉及農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的通過召開村民大會、村民代表大會等形式集體決定；涉及農(nóng)戶個人產(chǎn)權(quán)的由農(nóng)戶自主決定。根據(jù)整村推進的要求，農(nóng)民集體和農(nóng)戶可以村為單位或者多村聯(lián)合申報整治項目，也可委托他人或者其他經(jīng)濟組織申報整治項目。（二）轉(zhuǎn)變政府職能作用。各級政府及職能部門從具體整治項目實施中抽身出來，集中精力做好規(guī)劃、政策和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的編制、制定，以及項目審核、技術(shù)服務(wù)、糾紛調(diào)處等監(jiān)管和服務(wù)工作，通過調(diào)控與管理嚴(yán)格落實建設(shè)用地整理復(fù)墾，引導(dǎo)農(nóng)村土地整治有序推進。如農(nóng)民宅基地和其他集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的質(zhì)量，由縣級農(nóng)業(yè)部門進行檢驗，并出具耕地質(zhì)量報告等；國土資源部門負(fù)責(zé)加強對復(fù)墾土地的監(jiān)督管理，復(fù)墾耕地驗收合格后按耕地管理落實土地承包經(jīng)營權(quán)，并簽訂耕地保護合同、納入耕地保護基金管理范圍，防止擅自改變耕地性質(zhì)搞非農(nóng)建設(shè)等。（三）引入市場競爭機制。在堅持規(guī)劃先行、計劃控制、項目管理的前提下，在整治項目投資主體的選擇、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的使用等重要環(huán)節(jié)引入市場競爭機制，鼓勵和吸引各類資金投資實施農(nóng)村土地整治。一是整治項目立項批準(zhǔn)后，農(nóng)民集體和農(nóng)戶可持立項批復(fù)到成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌融資，尋求投資者。二是實施整治項目整理出的耕地占補平衡指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)，可進入成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開交易，各類需求者均可在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所競購建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)。三是實行持指標(biāo)報征和持指標(biāo)準(zhǔn)入制度，即區(qū)（市）縣政府申請征收土地，必須持有等面積的建設(shè)用地指標(biāo)或耕地占補平衡指標(biāo)；國有經(jīng)營性建設(shè)用地（暫不含工業(yè)用地）使用權(quán)出讓的競買者，必須持有不少于擬競買面積的建設(shè)用地指標(biāo)，方可參與競買。（四）建立收益返還制度。一方面，規(guī)定實施整治項目整理復(fù)墾的建設(shè)用地面積，扣除農(nóng)民集中居住區(qū)占地使用后的剩余部分，必須無償預(yù)留不低于5%給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體，以為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村和農(nóng)民集體留足建設(shè)發(fā)展空間；同時鼓勵實施整治項目節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在符合規(guī)劃的前提下，在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村范圍內(nèi)就地、按集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式使用。另一方面，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)初始交易所得的收益，繳納10%的基礎(chǔ)設(shè)施配套費后全部返還給農(nóng)村，由農(nóng)民集體和參與整治項目的農(nóng)戶按照體現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果的原則自主決定具體的分配方案；基礎(chǔ)設(shè)施配套費由市政府收取后，返還給整治項目所在地的區(qū)（市）縣政府，統(tǒng)籌用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；整治項目整理出的耕地占補平衡指標(biāo)初始交易實現(xiàn)的收益，也全部用于農(nóng)村的田、水、路、林、村整治。二、積極意義（一）構(gòu)建了城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新機制。成都市實行持指標(biāo)準(zhǔn)入制度，實質(zhì)是將城市土地收益中的一部分反哺到了農(nóng)村。因為開發(fā)企業(yè)參與競買土地，關(guān)注的是取得土地的總成本，實行持指標(biāo)準(zhǔn)入制度，開發(fā)企業(yè)購買指標(biāo)入場就支付了部分成本，因而在拍賣土地時土地成交價格必然會下降，政府土地收益會相應(yīng)減少。而這部分減少的政府土地收益，通過指標(biāo)這個載體轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村用于土地整治及新農(nóng)村建設(shè)，有效解決了新農(nóng)村建設(shè)錢從哪里來的問題?？梢哉f持指標(biāo)準(zhǔn)入制度，是成都市自2008年建立耕地保護基金制度以來，在構(gòu)建城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新機制方面作出的又一次有益地探索，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。（二）有利于加快改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，推動新農(nóng)村建設(shè)。近年來，成都市組織實施了一批農(nóng)村土地整治示范項目，有力促進了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善。在這種示范效應(yīng)帶動下，住房條件差、收入水平低、生產(chǎn)生活配套設(shè)施落后地區(qū)的廣大農(nóng)民群眾迫切要求加快實施農(nóng)村土地整治。但以往由政府包攬項目全部資金投入的做法，難以組織和集聚起足夠的人員、資金，無法滿足偏遠廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。引入市場競爭機制后，每年可為新農(nóng)村建設(shè)注入大量的資金，將有力推動農(nóng)房建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，進而加快構(gòu)建起現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化和現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)，對新農(nóng)村的建設(shè)將起到十分重要的推動作用。（三）有利于加快農(nóng)村的市場化和民主化進程。成都市2008年開始深入推進的以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破的農(nóng)村市場化改革，讓廣大農(nóng)村土地由資源變?yōu)榱速Y本，從而推動了各種生產(chǎn)要素流動，增強了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生活力。而在以往的土地整治模式下，實施農(nóng)村土地整治項目對農(nóng)民的補助主要由政府定價，沒有充分顯現(xiàn)農(nóng)民擁有的土地權(quán)利的價值，不利于調(diào)動廣大農(nóng)民參與農(nóng)村土地整治的積極性。在堅持規(guī)劃先行、項目管理的基礎(chǔ)上引入市場機制，不僅可以充分發(fā)揮市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，比政府定價更能合理確定其內(nèi)在價值，還可以充分發(fā)揮村民議事協(xié)調(diào)機制作用，把土地綜合整治中涉及農(nóng)民切身利益的和問題交給群眾自主決定并解決在基層，也將促進基層民主政治的發(fā)展和基層治理機制的完善。（四）有利于深化政府職能轉(zhuǎn)變，維護農(nóng)民群眾合法權(quán)益，確保整治項目規(guī)范運作。以往的農(nóng)村土地整治項目由政府主導(dǎo)實施。政府既要負(fù)責(zé)制定政策、編制規(guī)劃、審核項目、組織施工、調(diào)處糾紛、監(jiān)督驗收，又要負(fù)責(zé)動員農(nóng)戶、籌集資金、申報項目、管理工程、調(diào)整土地、建設(shè)住房等等?？梢哉f政府既是運動員，又是裁判員。這很不利于政府集中精力切實履行自身職責(zé)，監(jiān)督農(nóng)村土地綜合整治項目依法依規(guī)實施。成都市農(nóng)村土地整治由農(nóng)民集體和農(nóng)戶自主決定，通過市場篩選出適合的投資者、按照政策規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)實施土地整治，能夠較好地避免違背農(nóng)民意愿、侵犯農(nóng)民利益等問題的發(fā)生。農(nóng)村土地整治從政府代民做主、大包大攬轉(zhuǎn)變到農(nóng)民自主、政府有所為有所不為，政府從運動員的角色中抽身出來，切實加強政策標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃編制審核、項目監(jiān)管驗收等項職能，當(dāng)好裁判員，有利于保證項目規(guī)范運作。三、需要處理好的幾個關(guān)系（一）基層政府和農(nóng)民之間的關(guān)系。在新的運行機制下，整治項目由農(nóng)民集體和農(nóng)戶自主，政府主要是發(fā)揮引導(dǎo)作用。由于在整治項目運行的初期，農(nóng)民個體因種種原因往往難以組織起來實施項目，這就需要發(fā)揮政府特別是基層政府、村委會的組織、引導(dǎo)作用。需要注意的一方面是基層政府、村委會不能干涉農(nóng)民的自主權(quán)。涉及農(nóng)民集體利益的重大事項要由農(nóng)民集體決定，涉及農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)的要由農(nóng)戶自主決定，要避免集體決定侵害個人利益的情況，還要避免基層政府代民做主的情況。另一方面基層政府、村委會必須發(fā)揮好政策宣傳、規(guī)劃審查、技術(shù)指導(dǎo)、糾紛調(diào)處和項目組織管理方面的職能和義務(wù)，要通過多種方式切實為整治項目實施提供服務(wù)。（二）農(nóng)民和投資企業(yè)之間的關(guān)系。在市場競爭機制下，農(nóng)民一旦決定參與整治項目后，即與投資企業(yè)形成了合同關(guān)系，就必須接受合同的約束。在以前的土地整治實踐中，往往會出現(xiàn)農(nóng)民意愿變化、反復(fù)的情況，這會影響整理建設(shè)用地規(guī)模大于或小于預(yù)期，造成可節(jié)余利用建設(shè)用地指標(biāo)不確定的問題，而政府出于對農(nóng)民利益的保護，往往會尊重農(nóng)民意愿，不搞強迫；然而在市場行為下，投資企業(yè)的投資回報主要是通過建設(shè)用地指標(biāo)來實現(xiàn)，如果節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)變小企業(yè)投資成本就會增加，就可能引起投資企業(yè)與農(nóng)民之間經(jīng)濟糾紛。所以政府要做的一方面是要不斷的加強基礎(chǔ)民主政治建設(shè)和市場化改革，提高農(nóng)民集體和農(nóng)戶的市場行為能力；另一方面要在糾紛調(diào)處、司法救濟等方面進一步加強制度構(gòu)建，切實保護農(nóng)民和投資企業(yè)等各方在市場行為中的權(quán)益。（三）項目審批計劃與實際需求的關(guān)系。目前，土地整治的立項規(guī)模需要納入年度計劃，就是說立項規(guī)模是有限的。農(nóng)民集體和農(nóng)戶為改善生產(chǎn)、生活條件，就會申報整治項目，其實際需求可能會超出年度計劃范圍。據(jù)成都市初步分析，全市平均一年整理建設(shè)用地的規(guī)模約5萬畝左右，而國土資源部、省國土資源廳下達的立項規(guī)?？赡軣o法滿足這一需求。當(dāng)立項審批計劃不能滿足實際需求時，就加大了政府對項目的安排和取舍難度。這就需要政府一方面制定規(guī)劃，對優(yōu)先整治區(qū)域、整治時序作出安排；另一方面要爭取上級部門多立項，盡量滿足群眾改善生產(chǎn)、生活條件、實施土地整治的需求。（四）指標(biāo)市場與土地市場的關(guān)系。實行持指標(biāo)準(zhǔn)入制度后，指標(biāo)市場成為了參與土地市場的一個前提條件。如果指標(biāo)的交易價格波動太大或者指標(biāo)出現(xiàn)供不應(yīng)求、壟斷等情況，就會對土地起拍價確定、土地成交價等帶來影響，不利于土地市場的健康發(fā)展；如果指標(biāo)市場出現(xiàn)供過