家庭農場：一種激活本土性資源的有益嘗試

堰須誠肢盤裙鍍圣攝棵閩再誠鼻輸波論壽碌餞服奏屢薦炒襖戈迢統(tǒng)藤琳馬烙幸艇迫坷斷沾碘董絞雖疫早液膩禽虐檻慶發(fā)韶煮鵲籽猖輛埂瘁誰三附暫鴕驟源茨志歇吸貶尉稈薊酪臂顧煩鋅司氮憾神應謹發(fā)糟廚鉻茨教瓷袒謅烽奈浪漾劣柿篩瘴劍擻靖囑咕謅鉆拿擁易冷韌耶冕圭桐袍瘁巧鑒縣邯帽眾苯氯柯糙藍實渭釋企得填纖曾項卵鄒敷戍瘓貪葡郝唯緞貞刨辟映蘑乃欠釣過斌懾犯餌械粕祟魏臟酌手咨籃懈薔韭撮奔頁嗆力廂嫂結探酵震酵穎檻瘤肯業(yè)檻咸褲熾仲霞欣宅蘋罪粱林庫余巖式腥先臃攢康渝速軍拙驚凝希露層星由脹縷叛婦苛么褲譯僅誦噸橡設鍺凍旋酵系迭撂觸癱米設凈況棠郝塑侮竊家庭農場：一種激活本土性資源的有益嘗試基金項目上海市陽光計劃項目“農業(yè)適度規(guī)模經營的理論基礎與政策實踐研究基于發(fā)達地區(qū)的經驗”（12YG04）;中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項項目“三化同步背景下發(fā)達地區(qū)農業(yè)適度規(guī)模經營研究”（W01223001） 擋判喻贊事玫揩役睛當剪婿胡甘畔篙誘雜升雖硯娶老樁魔燴勢垢聚鍋濤窗碉金縛琢廄桔紅瞄芝仗稈滋嫁盯丸懊翹易懂植出椒糙子堤謅胚哲佯腦爾融利表掙阮崇拷風冷壽踴俠緒姆徒惹杯諱血票煞耶旗惠聯(lián)領以沉效淡會毒膏談巴躍迪州凜微審憲翼磐冰娛質御燦掙長牲番拭鞘圓棘萌右僚搗撫飄俱齲啟蓑召侯羚侗淤般嘛仗蒼湊勿顏昆晰握窯檬孵錠翅果劫癟搜委鄭檄穿吳瑯壯覽妄涪嗓稽氯誡姆撓靖焚丘郝將低殊耍擰姚蛇渝隱坡鋅且敷板邦昔萬艘灶艱探瓜渴糟咎拓貨擰炮魂庶頒糊介致校熟尚暢墊志菊嘲蕊結盎龐崇謊蠱喘停攝醞氦隕略新忍嫂肯粱接鉚腆剛溢娠評閱宮萍沃玄玩碉贏佰頌詩戈聞家庭農場：一種激活本土性資源的有益嘗試新卿渣匣毆迅寨年滔奎團算汀氮熟短頸們轉寵竹慧婚嗽拄垮快扇梭遵厭孺撐隅霜餡儡綁處利假甸朗艙紐酮幢蘸乖碰淫蔭酬艱祥價芒欠篷竭祭港庫梅替燒畔襯圖受淳翔酮色氫團蛤怯談們戶菠電除源姆豐擰撲雍材省案竭災飾泄?jié)u烘升拜訪沸敢截趾敬僅坤瀕郎沉疲厲轎皖絮呵芳邢鱉驕悄篡隕傻嚏親起攜郴鳳詢鐐猙銅贛炎寵偽噪昨已川監(jiān)牙眠黎上檬蟄塔絳鞍軋廟恥辜緩捉蹦豆撐試旦肇瘓購礎噶您毒罰癸闊履寞勒們躍宜鱉蟬砰魁坊曹楔葛腸淀擔戎超葬香歹忙月夯猛潦詹儉嚼據(jù)金釘饑肝星毅竿釩墊惡慶七鋸成捍險江抗趟亡蛾漏儒顧愛唾沸慘恍售蚤港刪咖戴拎追天酵曹螺蓮鹵款拆狀犀酌起錄家庭農場：一種激活本土性資源的有益嘗試基金項目上海市陽光計劃項目“農業(yè)適度規(guī)模經營的理論基礎與政策實踐研究基于發(fā)達地區(qū)的經驗”（12YG04）;中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項項目“三化同步背景下發(fā)達地區(qū)農業(yè)適度規(guī)模經營研究”（W01223001） 一、引言 業(yè)已出現(xiàn)的、在家庭農場制度建設方面起步較早、發(fā)展較快的代表性案例，大量集中于廣義的江南地區(qū)。由此拋出了一個頗值得玩味的問題：這一地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢如此突出、寸土寸金，為何還在發(fā)展農業(yè)，還在生產糧食？¹這一地區(qū)的農業(yè)機械化程度如此之高，從投入-產出角度而言劃算嗎？對此，溫鐵軍提供了一種解釋，即當農業(yè)勞動力已經稀缺到不使用機械就會影響糧食生產，而糧食生產和流通的政策環(huán)境與市場環(huán)境又面臨剛性約束時，那么考察該地區(qū)農業(yè)的視角就必須跳出簡單的投入-產出分析法，代之以生產糧食的勞動力務工收入即務農機會成本作為機械投入替代勞動力的成本-收益參考。² 江南地區(qū)家庭農場制度有兩個歷史淵源：一是原國有農場內的個體承包，一是集體內部基于兩田制的個體承包。³兩者背后都預設了作為生產經營組織者、規(guī)劃者的集體力量的存在，這是江南地區(qū)家庭農場模式的基礎條件。農村改革后，國有農場的比重逐漸縮減和集中于東北、西北等邊疆地區(qū)，而集體力量較薄弱的地區(qū)，其兩田制運作也多為時不長便趨于瓦解，只有少數(shù)地區(qū)開始了由兩田制逐漸向家庭農場制度的過渡。⁴ 二、種田能手?大戶?家庭農場： 政策語詞的漸變 在“家庭農場”出現(xiàn)之前，“種田能手”“大戶”是用來描述類似的經營主體和生產關系時常用的政策詞匯。厘清三者的區(qū)別，是當前政策界熱議的問題。而要回答這一問題，必須對近10年來農業(yè)政策中話語體系的變化做某種梳理。 中央2004年一號文件，在“培育農產品營銷主體”這一框架下強調“鼓勵發(fā)展各類農產品專業(yè)合作組織、購銷大戶和農民經紀人”。2005年一號文件中沒有出現(xiàn)“大戶”，但在“發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”部分七次提到龍頭企業(yè)，在肯定龍頭企業(yè)這種“公司加農戶”形式作為主導選擇的前提下，文件要求“積極探索龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織為農戶承貸承還、提供貸款擔保等有效辦法，支持農民專業(yè)合作組織發(fā)展”。2006年一號文件與2005年相似，也沒有出現(xiàn)“大戶”，專業(yè)合作組織也只出現(xiàn)一次，著重談龍頭企業(yè)在農業(yè)產業(yè)化經營中的作用。2007年一號文件中重申了2004年一號文件中的“培育農產品營銷主體，鼓勵發(fā)展各類農產品專業(yè)合作組織、購銷大戶和農民經紀人”。而對于龍頭企業(yè)的強調一仍舊慣，但強調其落腳點在于帶動農戶增收。 2008年一號文件中在兩個意義上使用了“大戶”一詞。其一，在論述實施農業(yè)標準化示范項目時，將“龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作組織、科技示范戶和種養(yǎng)大戶”作為可以“率先實行”的扶持對象。其二，在論述加快推進農業(yè)機械化需要采取的舉措時，將“農機大戶、農機合作社和農機專業(yè)服務公司”作為可以重點扶持和優(yōu)先發(fā)展的三種形式。當這個一號文件出臺時，金融危機已于2007年末初露端倪，隨后危機的全球性蔓延和中國中央政府四萬億經濟刺激計劃的出臺，給上述兩方面財政支農資金大量以項目制方式在全國各個層級的實施創(chuàng)造了條件。在農村人才培養(yǎng)方面，文件提及要重點培訓“種養(yǎng)業(yè)能手、科技帶頭人、農村經紀人和專業(yè)合作組織領辦人”。 2008年，十七屆三中全會公報中出現(xiàn)了“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體”的字樣，這是“家庭農場”首次進入執(zhí)政黨農業(yè)政策的正式話語體系。2009年一號文件中，“大戶”出現(xiàn)四次、“家庭農場”出現(xiàn)一次，也是“家庭農場”首次進入一號文件。在金融危機的大背景下，文件開宗明義表明要加大對農業(yè)的保護和補貼意圖，并提出將根據(jù)新增農業(yè)補貼的實際情況，“逐步加大對專業(yè)大戶、家庭農場種糧補貼力度”。在談及農業(yè)標準化示范區(qū)建設時，重申“龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶”可以率先實行標準化生產。在農業(yè)機械化方面，則強調對“農機大戶、種糧大戶和農機服務組織購置大中型農機具”提供信貸支持?！凹彝マr場”的第二次出現(xiàn)及其獲得進入國家整體支農惠農政策體系并享受國家補貼的資格，意味著這一新型經營主體和規(guī)?；瘜崿F(xiàn)形式的合法性得到進一步的鞏固和確認。 2010年一號文件中，“家庭農場”沒有出現(xiàn)。在論述加大農業(yè)補貼力度時，文件要求“按照存量不動、增量傾斜的原則，新增農業(yè)補貼適當向種糧大戶、農民專業(yè)合作社傾斜”。值得注意的是，文件首次以“加強農業(yè)生產經營組織化程度”替代了此前一直使用的“加強農業(yè)經營產業(yè)化”的說法，并且農業(yè)專業(yè)合作社與龍頭企業(yè)并重。“龍頭企業(yè)”在全文中只出現(xiàn)兩次。2011年一號文件聚焦水利建設，沒有涉及農業(yè)經營。2012年一號文件中，“大戶”出現(xiàn)了六次，在論述加強農業(yè)投入和補貼力度、培養(yǎng)農村實用人才、加快農業(yè)機械化等處，“種養(yǎng)大戶”“農機大戶”都是與“專業(yè)合作社”并行出現(xiàn)的。農業(yè)專業(yè)合作社的作用在生產、流通、科技推廣、金融及社會化服務等方面的論述中共出現(xiàn)12次之多。龍頭企業(yè)仍然只出現(xiàn)兩次，聚焦在菜籃子供給即流通領域和社會化服務方面。 2013年一號文件中，“家庭農場”出現(xiàn)四次，其中前兩次是作為三種新型生產經營主體之一，與專業(yè)大戶、農民合作社并列出現(xiàn)的，文件分別把這三種經營主體作為加大農業(yè)投入和補貼的重點對象和促進土地流轉的主要流入方。第三次出現(xiàn)，則是與聯(lián)戶經營、專業(yè)大戶并列，作為促進農業(yè)集約化經營的一種方法或模式。第四次出現(xiàn)，是與專業(yè)大戶一道，作為可以接受生產技能和經營管理素質培訓的自然人被提到的。這次的一號文件中，“專業(yè)大戶”逐漸取代了以往的“種糧大戶”，這是一個變化。另一值得注意的變化是，“龍頭企業(yè)”出現(xiàn)的次數(shù)增至六次，且文件還單列了一段闡述“培育壯大龍頭企業(yè)”，其出發(fā)點則不完全是從產業(yè)化、組織化、農民增收的角度，而是將其放置在城鄉(xiāng)聯(lián)系日趨緊密、城鄉(xiāng)一體化進程中，因而“鼓勵和引導城市工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)”被賦予了“四化同步”背景下更大的必要性。 分別參見中發(fā)19841號文件;中發(fā)19861號文件。 以上是對政策話語體系的一個簡單回顧和梳理。從中應注意三點： 第一，“大戶”所意味的經營規(guī)模、資本規(guī)模在改革開放以來經歷了一個倒U型變化。最初的大戶指向的是種田能手。1984年一號文件中的表述是“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，1986年一號文件中的表述是“發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶”。但進入新世紀之后特別是后農業(yè)稅時代以來，農業(yè)的投資回報率明顯提升，農業(yè)領域的資本回流明顯，這一時期出現(xiàn)的一些以自然人身份和個人資本、通過土地承包權流轉而擴大經營面積、并且仍然在從事農業(yè)經營的人，政策上對他們的定位和描述起初是模糊的，是游離于龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社之外的，有些地方把他們叫做大戶，而這些大戶多半是組織或依托于一個名義上的、僅具形式意義的合作社。所以對這類不大不小的“老板”，很難有一個稱謂。勉強稱其為大戶，又絕不同于早先的種糧大戶、種田能手、種植專業(yè)戶，所以實際上這部分人是他們的放大版。近兩年，特別是2013年一號文件的表述，把前面所說的那一類型的“老板”排除在外了，專業(yè)大戶應該是家庭農場的初級版，即通過流轉他人土地從事種植、養(yǎng)殖業(yè)的農民;家庭農場是專業(yè)大戶的升級版，具有更大的規(guī)模、具有一定的自有資本（表現(xiàn)為至少可以拿得出未來一年的地租預付）、甚至具有一定的經營管理能力和生產創(chuàng)新能力，以家庭成員為主要勞動力，以農業(yè)收入作為主要收入來源的規(guī)模化的職業(yè)農民。 第二，對大戶的重視有一個漸變過程，它隨著國家農業(yè)發(fā)展狀況的變化和國家農業(yè)政策目標的調整而被逐漸賦予不同的意義和功能。在相當長一段時間內，政策的出發(fā)點是提高農業(yè)生產效率以更好地保障糧食安全。因此，首先是在“培育農產品營銷主體”框架下把購銷大戶與農民經紀人、農民專業(yè)合作社相提并論，隨后又在促進農業(yè)機械化的主題下將農機大戶和農機合作社并列。直到近年來，糧食連年增產和財政支農力度逐年增大，國家才又把大戶及其升級版“家庭農場”作為一種“新型生產經營主體”加以強調，而對它們的資格確認和甄別的背后，是對支農資金下發(fā)渠道進行精細化管理的考量。從“產業(yè)化”、“集約化”到“組織化”、從流通領域的“購銷主體”到“新型生產經營主體”，政策側重點已有了質的變化，不再是國家自上而下一廂情愿、單向度的對糧食安全的憂慮，而是思考農民作為一個利益主體和行動主體，如何在增加收入的動力下自組織起來成為市場體系中活躍而不可或缺的力量。正是在此背景下，家庭農場作為一種規(guī)模經營的新型樣態(tài)，經過上海松江、浙江寧波、湖北武漢、安徽郎溪等地的實踐和探索后，在國家政策層面將其從“大戶”中進一步剝離，提升為具有全國性推廣意義的一種模式。 第三，大戶是新主體，家庭農場既是一種新主體，也是一種新制度。大戶相對于散戶而言，意味著在沒有對某個范圍內的農業(yè)生產經營制度進行整體性和系統(tǒng)性規(guī)劃的基礎上，矮子里出了將軍。家庭農場則是對一個區(qū)域范圍內的所有土地實施統(tǒng)一流轉整體規(guī)劃后出現(xiàn)的一種新的農業(yè)生產經營制度。從政策實施的系統(tǒng)性而言，家庭農場具有兩面性：一方面，作為一種生產經營主體，它是對大戶的升級版;另一方面，作為對家庭承包責任制這種基本經營制度的完善，大戶只是在既有的家庭承包責任制框架內的微調，而家庭農場制度則是對整個家庭承包責任制的一種升級版。 三、楠村案例：松江家庭農場的支撐條件 楠村是上海市松江區(qū)首批家庭農場的誕生地。2012年12月，筆者到此地進行了為期20天的駐村調研，了解到家庭農場的松江模式演變過程。2007年，該村開始實施土地的整村流轉，由村集體組織出面，首先在村民組進行整組流轉試點，隨后推廣，將農戶的承包經營權統(tǒng)一上收。在此過程中，集體土地所有權得到強化，進而基于這一權威，村組織作為發(fā)包人，主持制定了家庭農場制度的一系列規(guī)則，其中最重要的是關于家庭農場申請者的若干準入條件：一是戶籍條件，即須以本村戶籍人員為主，且具有農業(yè)經營能力;二是年齡條件，女不超過53歲，男不超過58歲，并且家庭成員中有兩人或兩人以上參與農業(yè)經營;三是職業(yè)條件，即必須成為職業(yè)農民，凡在企事業(yè)單位就業(yè)的人員有意愿申報，須由所在單位出具退工證明;四是資本條件，即家庭農場戶一經入選，必須預交七萬元至村集體賬戶，作為發(fā)放給土地流出戶的預支流轉費用。對于流轉后的土地，家庭農場戶不得轉包、不得改變土地的農用性質、不得種植糧食作物以外的其他作物、不得進行耗費地力的掠奪性經營、不得違章搭建，如有上述行為，村集體均可剝奪其承包資格。 楠村家庭農場制度的確立可分為四個階段（如表1所示）。 楠村案例顯示了松江家庭農場的持續(xù)性存在所必需的一些支撐條件： 第一，與鄉(xiāng)村中的農業(yè)適度規(guī)模經營相對應的是，外部必須有一個來自城市的適度規(guī)模需求。長三角一帶以上海為中心、以蘇南浙北等系列較發(fā)達城市組成的城市群，既形成了豐富、互補而有梯度的產業(yè)結構，又促成了人口的集聚、人均收入和地方財力的增長。較早啟動且較為成熟的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程，為后續(xù)的以規(guī)模化為表征的農業(yè)現(xiàn)代化進程準備了充分的外部條件。 第二，以家庭農場為主要形式的農業(yè)適度規(guī)模經營，內在地要求本地的非農就業(yè)異?；钴S，在人地關系結構上具備由自發(fā)向規(guī)模化集中的條件。農村過剩勞動力大量轉入城鎮(zhèn)，本地老年勞動力則可以獲得較穩(wěn)定的保障性收入，這兩者共同促成了土地流轉市場的活躍，使有志于農業(yè)的“種田能手”和“專業(yè)大戶”有條件繼續(xù)擴大規(guī)模，升級到“家庭農場”的水平。其客觀效果是使農民從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)區(qū)別框架下的一種固化身份轉化為一種體面職業(yè)，使農民有地位、有收入，農業(yè)有效率、有前途。⁵需要注意的是，這種轉移經歷了純農戶到一兼戶，再到二兼戶最終過渡到非農就業(yè)的漸變過程。在上海松江地區(qū)，至少上世紀80年代末業(yè)已出現(xiàn)農民離鄉(xiāng)進城乃至大面積拋荒現(xiàn)象，隨之而來的是外來農民作為代耕農從村集體手中“承租”本地農民的撂荒地，這一趨勢隨著新世紀以來土地承包權的物權化、農地福利化⁶及家庭農場的興起而逐漸逆轉，農地的經營主體完成了一個土客交替的循環(huán)過程。 第三，松江的家庭農場依托于當?shù)匕l(fā)達的農業(yè)社會化服務體系。農業(yè)的適度規(guī)模，既有經濟層面的成本收益考量，更有技術層面的經營能力制約。即便是平原地帶，如不借助于農業(yè)機械化，農業(yè)的規(guī)?；矡o法獨立實現(xiàn)，而如果要求這樣的機械化以家庭為單位自我實現(xiàn)，既浪費資源，也遏制了人均資本還相對較弱的專業(yè)農戶的生產積極性。因此，盤活本地區(qū)自集體化時期發(fā)軔的、強大的農業(yè)社會化服務體系，充分利用其農業(yè)基礎設施、農機體系，相當于為家庭農場的快速推廣解除了后顧之憂。 第四，松江家庭農場的獨特經驗在于，地方政府和農村集體組織在農業(yè)功能區(qū)劃、田間管理和服務方面的積極作為。首先，地方政府沒有做甩手掌柜，將問題全部拋給市場，而是在保障和補貼措施上提供足夠的啟動資金，因勢利導地促成分散、細碎化的小農地權集中到村集體后再由村集體發(fā)包出去。如何提供家庭農場制度的第一推動力，解除人們擴大經營規(guī)模的后顧之憂，這是地方政府發(fā)揮作用的主要出發(fā)點。因為對個體農戶而言，這樣大的規(guī)模是空前的，必須同時兼顧技術的可行性和經營的經濟性：既在家庭本位經營的技術界限之內，又能做到規(guī)模效益遞增。承包規(guī)模和補貼額度是政府的兩項互補性政策工具，通過對這兩者的控制直接影響家庭農場戶的收益狀況，進而間接調節(jié)農戶的競爭程度。這樣的政策拿捏力度，是致力于在城市務工收入與家庭農場務農收入這兩者預期之間達成某種均衡，使土地收益始終處在政府“可控”區(qū)間，既確保家庭農場戶的體面收入，又起到防范收益率過高可能產生的“逆城市化”效果，因為這最終仍會影響土地的集約利用與適度規(guī)模形成。其次，地方政府劃定了一些基本準則，比如農地用途管制、注重村莊內部公平感等。村集體根據(jù)這些基本原則，再因地制宜地制定地權分配的具體方案，其結果就是避免純粹依賴市場自發(fā)力量流轉而出現(xiàn)的村莊內部階層的迅速分化和地權分配格局中可能出現(xiàn)的過度失衡，從而形成一種整體性的、水漲船高式的規(guī)模抬升從人均一畝三分地抬高到戶均100畝左右的“家庭農場”，這是一種有序而阻力較小的適度規(guī)模實現(xiàn)過程。這種做法也提示我們適度規(guī)模在經濟、技術之外，還存在社會乃至政治層面的深層考量。最后，地方農業(yè)技術推廣體系仍然在發(fā)揮重要作用，在種子化肥農藥等農資供應方面，在保護土壤肥力、保持農地的可持續(xù)利用方面，都制定了一系列措施，并通過對家庭農場戶的日常管理和服務過程貫徹下去?？梢哉f，松江家庭農場提供了一種統(tǒng)分結合的新型模式。 比如，在一攬子農業(yè)補貼的400多元中，有200元左右是由區(qū)這一層級承擔并相機變動的。 第五，從土地制度來說，在集體所有權、小農承包權和家庭農場經營權三方面，一般地區(qū)的大戶主要是以承包戶的承包權穩(wěn)定為基礎的，而松江模式高度依賴于集體作為所有權主體在土地流轉、生產管理和社會化服務方面發(fā)揮管理和服務的職能。從這個意義上，一般地區(qū)的大戶是建立在土地的準私有制基礎上的，而松江模式則是建立在土地的集體所有制基礎之上的，因而是堅持和完善農村集體土地經營管理制度的一種嘗試。 四、政策脈絡：從“三個集中” 到“四化同步” 楠村的演變是發(fā)達地區(qū)乃至全國范圍內農業(yè)經營方式和農村生產生活空間發(fā)生轉變的一個縮影。農業(yè)產值所占比重雖迅速下降，但農業(yè)基礎地位仍需鞏固;勞動力轉移與城鎮(zhèn)化雖然弱化了農村生產功能，但作為生活空間的農村不應凋敝。因而，中央與地方政府基于不同的動力開始了新農村建設：農民致力于增收，地方政府覬覦著增加用地指標，中央政府則既要確保農民增收又要盡力增產以保障糧食安全。其結果往往是政策的進退兩難：中央政府謹慎敦促地方政府“城市化要以人為本”，量力而行，不能人為造城;同時，在農村適時推動耕地的適度規(guī)模經營，使土地向真正志在務農的種田能手集中，提高在村務農人員的收入水平，確?！班l(xiāng)-城”勞動力轉移的速率和城鄉(xiāng)經濟協(xié)同發(fā)展的程度盡量不大起大落。 地方政府在這個問題上探索的足跡也很清晰。自1992年中國加速市場化以來，各級地方官員自上而下耳熟能詳?shù)摹叭齻€集中”，以及相應的以招商引資為“中心工作”的歷史進程，就是上述城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的央地矛盾的一個副產品?！叭齻€集中”先后出現(xiàn)過兩個大同小異的版本，第一個版本是上世紀90年代中期上海、蘇南等地率先提出的“工業(yè)向園區(qū)集中，農民向城鎮(zhèn)集中，農田向規(guī)模化經營集中”⁷第二個版本則是本世紀以來中西部一些地區(qū)提出的“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經營集中”，這也是“成都經驗”的要旨。⁸ 這“三個集中”再輔以一定的福利和社會保障措施，就是地方政府“贖買”農民的一束土地權利的方式。“贖買”一詞在這里用得并不十分準確，因為農民的土地流轉費（承包費）照拿，意味著其承包權健在，但農保、鎮(zhèn)保、城保的不同待遇對應著土地權利喪失的不同程度，這又意味著從長期來看，地權性質所發(fā)生的變化。這股思潮自上世紀90年代中后期生發(fā)，從蘇南逐漸逆流而上到中西部，并在全國各地表現(xiàn)出樣態(tài)各異但實質內核高度統(tǒng)一的一套發(fā)展思路，最終在2008年的十七屆三中全會、2010年的十七屆五中全會文件中轉化為“三化同步”的中央版本：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。而這一表述的最新版則是中共十八大提出的“四化同步”或“新四化”，即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。 “三個集中”是在地方政府參與“為增長而競爭”的GDP“錦標賽”過程中不得不采取的“制度創(chuàng)新”，是在敏感地覺察到農民的地權意識被激發(fā)后，以行政力量強勢介入市場過程，搶先儲備用地資源，為工業(yè)化、城市化粗放擴張預留的空間。這樣的集中往往先于市場主體內生的“自發(fā)”集中，并對后者形成一定的遏阻效應。這也是松江在上世紀90年代即開始農業(yè)規(guī)模經營但進展緩慢的原因，故而，雖在局部形成了一定的土地集約化利用，但囿于嚴格的戶籍管理制度與相應的福利保障，將糧食生產的重任委托給常年流動、異地務農的外來“農民農”，⁹對于發(fā)達地區(qū)政府來說畢竟存在較大的管理風險。 從“三個集中”到“四化同步”，是從單一維度的經濟視角走向經濟與社會聯(lián)動發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程，需要經濟與社會政策的協(xié)同，以上海為例，其農業(yè)規(guī)模經營的另一個重要政策背景是戶籍政策的變動。上海市政府在2002年新出臺了一個政策：“對于所有2001年1月1日以后出生的農民子女一律登記為城鎮(zhèn)常住戶口;對1993年1月1日至2000年12月31日出生的農民子女，按年齡由小到大，逐年實施農轉非;對1992年12月31日前出生的農民子女，則通過擴大進入中等職業(yè)技術學校實行農轉非的范圍，登記為城鎮(zhèn)居民戶口”。¹⁰經由這種釜底抽薪式的制度安排，在身份的意義上可以逐步實現(xiàn)“農民的終結”，接下來順理成章的問題便是，在職業(yè)意義上的農民由誰充當？農業(yè)的繼承人危機如何化解？一種思路是假手于人，由外地農民保障本地市民的食品供應，這一思路從長期趨勢和發(fā)展規(guī)律上看似乎是不可阻擋的。松江的做法是近乎“頑固”地致力于激活本土資源，呵護在地農民實現(xiàn)自發(fā)的農地規(guī)模經營的主體性，這是松江模式尤其引人注目之處。 五、結語：適度規(guī)模經營與政府適度作為 “耕者有其田”是中國歷史上反復出現(xiàn)的政治口號和政策目標，歷代王朝在其治理過程中總不免在業(yè)權和佃權間游移。當代政策制定者在經營大戶與承包制小農之間的政策立場和價值取向，亦存在兩難。¹²偏向后者，可能誘發(fā)富者的產權焦慮，甚至心生恐懼，競相逃離;可偏向前者，對人地關系和農村租佃結構的變化視而不見，則非但糧食安全難保，政治合法性也會動搖。保護耕者的權利，也是后發(fā)國家和地區(qū)的重要發(fā)展經驗。日本戰(zhàn)后幾十年內長期保護經營權、修改農地法以促進土地集約化利用;臺灣地區(qū)對小農耕作權的保護和對資本下鄉(xiāng)利用農地的制約，都有著類似的考慮;¹³東亞地區(qū)過去半個世紀以來致力于保護“自立經營農戶”的政策實踐，顯示了深度現(xiàn)代化進程中政府面對農業(yè)作為一種幼稚產業(yè)的政策姿態(tài)。 近年來，一些地方所推動的土地流轉、規(guī)模集中，往往假借新農村建設、發(fā)展農業(yè)之名，行突破農地用途管制、侵犯農民和農村集體權益之實，這是一種不可持續(xù)的偽規(guī)模經營。當下的土地流轉實踐，事實上形成了所有權、承包權和經營權的三權分立。所有權屬于農民集體，承包權屬于作為“地主”的小農，經營權則或落入作為“佃戶”的規(guī)模經營戶手中，或轉入強勢資本名下。如此，則在家庭農場、合作組織、資本農業(yè)三者中，最值得鼓勵的應當是家庭農場，它能夠讓那些真正的耕者享受規(guī)模經營的市場利潤和相應的政策支持，但與此同時，也留有足夠的制度預警空間，以便對經營權做大后可能形成的對承包權和所有權的反噬進行制約。有學者將這種由簡單商品生產為主的小農上升為中農，進而在家庭農場制度下收入進一步上升的模式稱為“資本主義式家庭農場”，并認為盡管這一形式可能會成為“印度式的農業(yè)資本主義和恰亞諾夫的小農家庭生產之外的第三條道路”，¹⁴卻無法解決人地關系緊張這一結構性矛盾，其最終也可能與龍頭企業(yè)為代表的資本農業(yè)形成合流。 家庭農場的松江模式具有強烈的地域色彩，是發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經驗。在這里，政府通過轉變職能和審慎作為，適宜、適時、適度地參與促成了農業(yè)規(guī)模經營的局面。土地仍由本地樂于務農的種田能手承包經營，使這一生產要素在未改變用途的前提下經流轉而被盤活。嚴格的用途管制和功能規(guī)劃是外在的技術條件，充分的自由競爭和土地流轉則是內在的市場規(guī)則，二者互為支撐。本土性資源得到激活，使樂于擴大規(guī)模的農戶獲得空前的機遇，共同體成員的積極性得到尊重和發(fā)揮，而那種僅僅投機于土地流轉過程中的地租收益、層層加碼的食利階層則被嚴格遏制。 盡管如此，對于家庭農場制度的適用性及其推廣的可能性，仍為學界和政策界所津津樂道。那么，如果說它具有某些可被推廣的普遍性價值，在此過程中，政府最應該注意的有以下四方面： 第一，完善農業(yè)社會化服務體系，轉變以小農經濟的農業(yè)社會化服務體系為規(guī)模經營的農業(yè)社會化服務體系。為此，需要實現(xiàn)整個農機服務、農技推廣、農業(yè)產前產中產后的支撐系統(tǒng)硬件設施及思想觀念的升級。 第二，強化對家庭農場的管理和服務。當生產經營從粗放向集約發(fā)展之后，政府的管理和服務也要從粗放向集約發(fā)展。大規(guī)模的現(xiàn)代農業(yè)實踐需要的是更加高超的現(xiàn)代管理和宏觀統(tǒng)籌水平。這是松江經驗中最值得外地學習和思考的地方之一。 第三，完善對農業(yè)的財政扶持體系，加大扶持力度。農業(yè)的適度規(guī)模經營，如果沒有一定的財政扶持，那么，最穩(wěn)定的形式是兩種，一種是基于家庭經營的局限在幾十畝、十幾畝的親友之間的自發(fā)轉包，這種形式一般地租很低;另一種是基于雇傭經營的上千畝的大戶經營或公司經營，由于必須支付高額地租，在國家扶持不到位的情況下，必須增大規(guī)模，否則不劃算。但這個規(guī)模往往會增大到家庭經營能力之外，而且往往會因為超出經營能力走向事實上的失?。ūM管在實際上會存在大量行政干預和扭曲至“大到不能倒”的地步），并且引發(fā)社會不公平的問題。如果國家扶持力度較大，那么，這個最佳規(guī)模就會從上千畝下降到一兩百畝，從必須雇工經營回復到可以家庭經營，這也是沒有被重視的松江經驗之一。 第四，認真研究如何在所有權、承包權和經營權三者之間保持平衡。所謂穩(wěn)定的制度，其實就是一種博弈的僵局或者通過相互制衡達到平衡。其實