計(jì)劃生育跨入法治時(shí)代.doc

計(jì)劃生育跨入法治時(shí)代 計(jì)劃生育跨入法治時(shí)代在新中國的法制史上，可能很少有一部法律從立法動(dòng)議到正式出臺(tái)經(jīng)歷了這么長的時(shí)間，也很少有一部法律背負(fù)了這么濃厚的“樹立國際形象”的色彩。 經(jīng)過20多年的研究論證，人口與計(jì)劃生育法將于9月1日正式實(shí)施，這被很多人認(rèn)為是“我國人口事業(yè)發(fā)展史上里程碑式的事件”。 計(jì)劃生育的立法從1970年代末就開始了，整個(gè)過程可以說“一波三折”，經(jīng)歷了1978年、1982年、1988年、1993年四次論證、起草，但皆因“條件不成熟”沒有出臺(tái)。 1998年，計(jì)劃生育立法被第五次“擺到了臺(tái)面上”，經(jīng)過三年多的努力，xx年12月29日終獲通過。 關(guān)于“一波三折”的原因，全國人大常委會(huì)法工委副主任張春生說，除去沒有國際上立法經(jīng)驗(yàn)可供參照外，制定這部法律本身還存在一個(gè)難點(diǎn)，這就是，法律中規(guī)定的政策、措施、辦法既要有效地控制人口的過快增長，又要能為國際社會(huì)基本接受。 多年來，在這個(gè)問題上進(jìn)行了艱苦的探索。 而人口與計(jì)劃生育法的出臺(tái)，一方面表明這方面的探索已取得了相當(dāng)共識(shí)，另一方面，也是因?yàn)橹袊?jì)劃生育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了重大跨越，具備了法治化、規(guī)范化的基本條件。 中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副教授穆光宗博士則稱，這標(biāo)志著中國計(jì)劃生育已經(jīng)開始從行政強(qiáng)制為主導(dǎo)向以群眾的滿意程度為第一標(biāo)準(zhǔn)的新階段轉(zhuǎn)變。 焦慮時(shí)代的計(jì)劃生育中國大規(guī)模的計(jì)劃生育并非始于人們通常印象中的改革開放之后，而是從1970年代就開始了。 當(dāng)時(shí)，關(guān)于計(jì)劃生育的提法是“晚、稀、少”“晚”是指男25周歲、女23周歲才結(jié)婚；“稀”指兩胎要間隔4年左右；“少”是指只生兩個(gè)孩子。 1978年3月，計(jì)劃生育被寫進(jìn)了憲法。 就在這一年，中國進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。 “當(dāng)時(shí)很多人都有很強(qiáng)的強(qiáng)國夢(mèng)，都想用最快的速度把國家搞上去，在這種急切的心情下，對(duì)人口實(shí)行急剎車成為了一種當(dāng)然的選擇。 穆光宗博士說。 1980年，新華社公布了中國人口發(fā)展進(jìn)程百年預(yù)報(bào)如果按中國當(dāng)時(shí)的生育水平延續(xù)下去，2000年中國人口要過14億。 有媒體報(bào)道說，這一消息發(fā)布后，引起很大震動(dòng)。 一度曾有人主張“我國人口近期宜取負(fù)數(shù)發(fā)展”，建議20年內(nèi)采取一切措施，使每年人口出生率低于人口死亡率，進(jìn)入人口的負(fù)增長。 但這將意味著有一半左右的夫婦終生不能生孩子或至少20年內(nèi)不能生孩子。 因此響應(yīng)者不多。 另一種觀點(diǎn)則影響很大。 幾位科學(xué)工作者建議從1980年起大力提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子，這樣到2000年人口自然增長率可接近零，全國人口可控制在11億以下。 這個(gè)方案曾對(duì)我國的人口政策產(chǎn)生了直接影響。 1980年出現(xiàn)了計(jì)劃生育發(fā)展史上標(biāo)志性的事件，即中共中央發(fā)表了關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信，鄭重向全國發(fā)出了“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”的號(hào)召。 隨后，中國的計(jì)劃生育政策在數(shù)量上進(jìn)一步收緊。 “晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”取代了“晚、稀、少”的提法。 中國人口學(xué)會(huì)副會(huì)長、北京大學(xué)人口所教授張純?cè)f，兩種說法相比較，晚婚、晚育沒有變化，少生從允許生二孩調(diào)整為基本只準(zhǔn)生一孩。 稀是就生育間隔而言的，只生一孩，就不存在間隔了，稀被取消了。 “這一調(diào)整在城鎮(zhèn)采取一些必要措施還具有一定的可行性，但在農(nóng)村卻困難重重。 張純?cè)淌谡f。 一位研究者指出，拋開農(nóng)耕文明形成的“多子多?！钡挠^念不談，僅就農(nóng)村的生產(chǎn)方式、社會(huì)福利狀況以及偏遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療條件而言，對(duì)家庭成員的依賴也使只生一個(gè)、尤其是只生一個(gè)女孩，成為一件難以接受的事。 在這種情況下，計(jì)劃生育的推行在農(nóng)村遇到了困難，矛盾一度變得十分突出。 對(duì)此，中央及時(shí)作出了調(diào)整。 重新規(guī)定，在農(nóng)村仍要繼續(xù)提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子，但也要適當(dāng)放寬生育第二個(gè)孩子的條件。 行政措施推行“功不可沒”很顯然，政策調(diào)整后群眾的生育愿望和政策要求之間仍然有差距，計(jì)劃生育僅靠公民的自覺行為還不可能實(shí)現(xiàn)。 從現(xiàn)實(shí)來看，西方發(fā)達(dá)國家從高生育水平向低生育水平轉(zhuǎn)變用了100多年的時(shí)間。 這種轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往是同步進(jìn)行的，也就是說，隨著生活水平的提高，人們的生育意愿下降，從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的生育率下降。 但是作為發(fā)展中國家的中國卻不允許重復(fù)這條路。 因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展在對(duì)生育率的下降發(fā)揮拉動(dòng)作用之前，已經(jīng)受到了人口問題的制約。 在不能坐等依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來降低生育水平的情況下，借助行政強(qiáng)制力解決人口問題就成了合乎邏輯的必然選擇。 況且中國要用30年的時(shí)間完成西方用了100年的人口轉(zhuǎn)變，這更加重了對(duì)這一力量的依賴。 穆光宗博士說，在改革開放后的頭十年里，計(jì)劃生育的推行基本上是行政強(qiáng)制型，采用的是社會(huì)制約機(jī)制。 這個(gè)階段的工作重心在人口數(shù)量的控制上，可稱為“以數(shù)為本”的階段。 對(duì)于這個(gè)時(shí)期的工作成效，中國人口信息研究中心主任于學(xué)軍稱其“功不可沒”。 他認(rèn)為最大的成績就是使現(xiàn)行的人口與計(jì)劃生育政策得到了穩(wěn)定和完善，為1990年中國人口轉(zhuǎn)變歷史性的飛躍奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 與此同時(shí)，這個(gè)時(shí)期暴露出來的一些問題也得到了人們的關(guān)注。 全國人大常委會(huì)法工委副主任張春生說，長期以來，地方政府以及計(jì)劃生育部門主要是依靠強(qiáng)有力的行政措施推行計(jì)劃生育的，有的在執(zhí)法中還存在侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為，影響了黨群、干群關(guān)系，造成了一定負(fù)面影響。 為了規(guī)范計(jì)劃生育行為，國家計(jì)生委出臺(tái)了包括不準(zhǔn)非法關(guān)押、毆打、侮辱違反計(jì)劃生育規(guī)定的人員及其家屬，不準(zhǔn)毀壞違反計(jì)劃生育規(guī)定人員家庭的財(cái)產(chǎn)、莊稼、房屋等內(nèi)容在內(nèi)的一些規(guī)定。 這些規(guī)定使計(jì)劃生育工作在一定程度上得到規(guī)范，但專家指出，這些問題往往與指標(biāo)、任務(wù)聯(lián)系在一起，要想徹底解決，還得依靠法制的建設(shè)和工作模式的轉(zhuǎn)變。 轉(zhuǎn)變的社會(huì)基礎(chǔ)這種轉(zhuǎn)變的萌芽在進(jìn)入1990年代后出現(xiàn)了。 一些地方除了行政強(qiáng)制力外，引入了利益導(dǎo)向機(jī)制。 有的把計(jì)劃生育與扶貧結(jié)合起來，同是貧困戶，生一個(gè)的就比生三個(gè)的享受更多的政策優(yōu)惠。 在此基礎(chǔ)上，“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”被作為重點(diǎn)提了出來即由孤立地就計(jì)劃生育抓計(jì)劃生育向與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合，采取綜合措施解決人口問題轉(zhuǎn)變；由以社會(huì)制約為主向逐步建立利益導(dǎo)向和社會(huì)制約相結(jié)合的機(jī)制轉(zhuǎn)變。 這些轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)就是由“以數(shù)為本”轉(zhuǎn)為“以人為本”，計(jì)劃生育不僅僅是一項(xiàng)關(guān)于數(shù)量、指標(biāo)的工作，更要考慮人的利益、需求、發(fā)展。 這些轉(zhuǎn)變從目前來看還是初步的、局部的，大都集中在經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，但它所展示的方向令人肯定。 在經(jīng)歷了10多年舊有的工作模式后，計(jì)劃生育在1990年代悄然發(fā)生了重大變化。 研究者認(rèn)為，這與整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)生的重大變化密切相關(guān)。 北京大學(xué)人口所教授陸杰華認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立與完善，計(jì)生工作出現(xiàn)了許多新問題、新情況與新現(xiàn)象，例如流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理問題、人戶分離的計(jì)劃生育管理問題等等。 這些新問題對(duì)傳統(tǒng)的計(jì)生工作模式產(chǎn)生了巨大的沖擊。 但必須承認(rèn)，正是這種沖擊，促使政策決策者產(chǎn)生了管理理念的創(chuàng)新。 中國人口信息研究中心主任于學(xué)軍認(rèn)為，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)，整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、政府和個(gè)人之間的關(guān)系、人們的價(jià)值觀和理想追求、生活方式和行為方式，包括婚姻和生育觀念都受到不同程度的沖擊。 在生育的問題上，人們也有了更多的靈活性和選擇性。 可以說，在影響生育水平的兩大重要因素，即政策作用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用中，后者起著越來越大的決定性作用。 影響計(jì)劃生育工作模式的另一個(gè)因素就是我國的人口轉(zhuǎn)變?cè)?990年實(shí)現(xiàn)了歷史性飛躍，中國育齡婦女總和生育率下降，并持續(xù)保持在更替水平以下（即一對(duì)夫婦生小孩在2個(gè)以下）。 按照國家計(jì)生委主任張維慶的劃分，我們從降低生育水平階段過渡到了穩(wěn)定低生育水平階段。 這兩個(gè)階段應(yīng)該有不同的管理模式和工作機(jī)制。 法制化軌道國家計(jì)生委主任張維慶曾指出，50多年來中國人口與計(jì)劃生育事業(yè)的發(fā)展史，是一部曲折、悲壯、輝煌的歷史。 一個(gè)10多億的人口列車，經(jīng)過幾十年的摸索、總結(jié)，如今正式駛上了法制化的軌道。 這種探索在1990年代終于形成了一整套經(jīng)驗(yàn)，其中包括成熟的生育政策，“三三三二一”工作模式以及“以人為本”原則的確立。 可以說，這些構(gòu)成了人口與計(jì)劃生育法這部關(guān)乎中國“國際形象”的法律出臺(tái)的先決條件。 一位專家指出，如果退回到10年前，這些顯然都還不夠成熟。 人口與計(jì)劃生育法的核心是穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，既不收緊也不放松。 與此同時(shí)它也明確了實(shí)現(xiàn)這一政策的途徑并不是過多地依賴行政強(qiáng)制力，而是建立利益導(dǎo)向和社會(huì)制約相結(jié)合的機(jī)制，依法行政、依法生育。 從現(xiàn)實(shí)來看，依法行政的一個(gè)重要前提就是把基層的工作人員從指標(biāo)和任務(wù)的重壓中解放出來，這就涉及到考核體系和工作方式的改革。 因此這部法的推行還必須在不斷的改革創(chuàng)新中完成。 與此相關(guān)的一個(gè)問題是，依法行政、行為規(guī)范后會(huì)不會(huì)造成計(jì)劃生育工作力度減弱，引起生育率的反彈？國家計(jì)生委宣教司負(fù)責(zé)人認(rèn)為不會(huì)出現(xiàn)這種情況，因?yàn)椤肮ぷ髂繕?biāo)、工作力度并沒有因此改變”。 實(shí)際上從研究來看，以人為本、優(yōu)質(zhì)服務(wù)對(duì)低生育水平的穩(wěn)定會(huì)起到積極的效果。 于學(xué)軍說，19