廈門市公交管理體制改革的實踐與體會.doc

廈門市公交管理體制改革的實踐與體會隨著區(qū)域社會、經(jīng)濟和人的全面健康發(fā)展，尤其是隨著海峽西岸經(jīng)濟區(qū)重要中心城市戰(zhàn)略地位的確立，對廈門城市公共交通運輸提出了更新、更高的要求。早在十年前，廈門市委、市政府就高度重視城市公共交通管理體制的改革工作，但受諸多因素影響，改革幾度擱淺。直至本屆政府才真正推進了此項改革，徹底改變了體制不順、政出多門、職能交又、管理混亂的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制管理模式，為構(gòu)建海灣型城市大公交體系、實踐“以人為本、執(zhí)政為民”理念進行了有益的嘗試和探索。一、原有公共交通基本現(xiàn)狀及存在的主要問題（一）公交企業(yè)概況從事公共交通運輸?shù)钠髽I(yè)共有40家，其中；國有企業(yè)7家，社會民營運輸企業(yè)33家。全市從事公共交通運輸車輛2178部，平均每萬人擁有30標臺，人均擁有率較高。全市已經(jīng)開通公交線路161條，?？空军c的911個，停車場30處，總面積的94940平方米，可容納1582輛公交車停放。全市營運公交日發(fā)總班次18613班次，日客運總量129萬人次，年客運量5.3億人次，其中公交總公司年客運總量3. 2億人次。（二）管理體制存在的主要問題1、體制不順，管理混亂。從國家層面上可以看到，建設(shè)部、交通部和公安部都從不同角度參與對城市公共交通的管理；從廈門本市層面更可以看到公共交通市場存在多頭管理、政出多門的狀況：市公交總公司及下屬分公司歸屬市政園林局管理；特區(qū)運輸總公司和社會中巴、出租車歸屬市交通委管理；公安交通警察支隊和市城管辦參與市內(nèi)公交及中巴線路、站點的安排和管理；各管理部門之間的配合問題由市城管辦協(xié)調(diào)解決。2、競爭無序，經(jīng)營艱難。由于全市不同所有制的公交營運企業(yè)隸屬不同主管部門，在占用公交資源、繳交稅費、核定載客人數(shù)、享受財政補貼等方面的待遇輕重不同。這種在不同起跑線上出發(fā)的不平等經(jīng)營，造成公交市場的競爭無序，出現(xiàn)違章超車、超載、超速現(xiàn)象，不單給群眾生命安全帶來威脅，而且損害了經(jīng)營者與交通行為參與者的合法權(quán)益，也損害了政府威信和特區(qū)形象。3、資源利用效率低，投融資方式單一。全市40家公交營運企業(yè)各自獨立經(jīng)營，爭搶有限的道路資源，出現(xiàn)“熱線”搶著開、“冷線”無車走的局面，如多種所有制的公交車輛爭搶市區(qū)湖濱南路、思明北路這些“熱線”，導(dǎo)致營運高峰期平均35秒就有一部公交車輛經(jīng)過，使運力大于運量，造成運力和道路資源的浪費。長期來，廈門國有公交企業(yè)主要依賴政府投資， 規(guī)模擴張緩慢，車輛更新?lián)Q代乏力，無法與海灣型城市建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)。4、社會中巴、的士尚處于粗放式分散經(jīng)營狀態(tài)，沒有借助現(xiàn)代企業(yè)制度形成規(guī)模化集約式經(jīng)營，從而造成管理水平低下、競爭力缺乏。二、城市大公交體系的改革舉措廈門市公共交通管理體制改革的基本思路是：根據(jù)我市現(xiàn)階段的市情，采用國有主導(dǎo)，政府扶持，適度競爭，多元投資，漸進發(fā)展的經(jīng)營發(fā)展模式。要實現(xiàn)公共交通管理改革目標，就要有創(chuàng)新意識，要把構(gòu)建城市大公交體系作為城市政治、經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的前提條件，樹立起“公交優(yōu)先”、“大公交體系”的觀念，制定出相應(yīng)的政策和把握好正確的改革方向。（一）打破壟斷，開放市場改革開放二十年來，國有公交公司大多時間對公交市場近乎完全壟斷，這種局面阻礙了我市公交市場的良性發(fā)展，也不利于國有公交企業(yè)自身的改革與發(fā)展。市委、市政府決心遵循市場自身發(fā)展的規(guī)律，打破壟斷，適度引入競爭，力求營造一個開放的、公平的、有序的公交運營競爭市場。在改革策略上采用分步推進的方針：首先，公交總公司暫時保 留國有全資的企業(yè)組織形式繼續(xù)運營，構(gòu)建公交市場的第一運營實體。同時，指導(dǎo)廈門經(jīng)濟特區(qū)運輸集團有限公司控股的海滄公交公司、同安公交公司 和特運出租車公司進行整合，使其成為國有控股股份公司，構(gòu)建公交市場的第二運營實體。此外，按照市場經(jīng)濟的規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，引導(dǎo)社會中巴、出租車采取聯(lián)合重組的措施，組建規(guī)范化的企業(yè)，構(gòu)建公交市場的第三運營實體。2006年將第二運營實體的三家國有公交企業(yè)，即特運公交、海滄公交、同安公交等與廈門公交總公司整合，組建有限責(zé)任公司，形成投資主體多元化的現(xiàn)代公交企業(yè)組織模式。然后積極創(chuàng)新主體，在確保國有控股的前提下，積極物色國內(nèi)或國外的合作對象，構(gòu)建混合所有制的股份公司?？傊?，我市將按照“全面規(guī)劃，統(tǒng)一管理，國有主導(dǎo)，有序競爭，依法監(jiān)管”的公交行業(yè)政策，鼓勵民間和外資進入公共交通領(lǐng)域，參與行業(yè)的合資、合作、參股重組經(jīng)營，形成公交經(jīng)營投資主體多元化，市場主體相對集中的行業(yè)合理組織結(jié)構(gòu)。（二）改革行政干預(yù)手段改革行政干預(yù)傳統(tǒng)做法，是市場充分發(fā)展的必然要求。我們不僅僅將公交當(dāng)作公益事業(yè)，更重要的是我們將之作為一種城市基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。這就要求我們充分發(fā)揮市場在公交產(chǎn)業(yè)資源配置中的主要作用，放棄行政直接干預(yù)做法，轉(zhuǎn)向借助宏觀調(diào)控手段對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向等作出及時有效的調(diào)整。通過改革進一步明確政府部門不再直接管理企業(yè)，做到政企 分開。國有公交企業(yè)和資產(chǎn)按法定程序劃歸國有資產(chǎn)監(jiān)管部門，行業(yè)管理 統(tǒng)一由市交通委一家承擔(dān)，職能轉(zhuǎn)變到加強政策引導(dǎo)和宏觀調(diào)控。改革方案實施后，交通委已組織力量對島外農(nóng)村的公交線路布局的規(guī)劃開展調(diào)研制定關(guān)于組建公共交通發(fā)展咨詢委員會的工作方案、關(guān)于成立廈門公交服務(wù)質(zhì)量考評委員會工作方案、廈門公交線網(wǎng)GIS管理系統(tǒng)（建設(shè)方案）、廈門市公交場站管理規(guī)定、廈門市公交線路站點管理暫行規(guī)定。同時按有關(guān)程序完成廈門市公共交通管理條例的立法報審工作。（三）整合經(jīng)營性資產(chǎn)，改革經(jīng)營管理機制1、成立國有全資的公交場站企業(yè)。城市公交場站設(shè)施屬于壟斷性資源，按照“場站與運營企業(yè)分離”的指導(dǎo)思想，將全市的道路公共交通場站資源進行整合，合并成立經(jīng)營企業(yè)。改革前，市公交總公司擁有首末站停車場35個，侯車廊636座，其中燈箱侯車廊435座。燈箱式站名牌635個，簡易立竿式站名牌456個。市特運集團擁有公交停車站10個，站牌657座（多為簡易立竿式站名牌）。整合后場站企業(yè)的注冊資本已逾8000萬元。場站企業(yè)成立后，將在全市場站布設(shè)總體規(guī)劃下負責(zé)公共停車設(shè)施的建設(shè)、管理、維護和經(jīng)營，從而實現(xiàn)公共停車設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營市場化和產(chǎn)業(yè)化運作。2、著手開發(fā)新的海灣城市公交云營實體。制定海上公共交通發(fā)展規(guī)劃，改革現(xiàn)有海上短途客運管理體制，組建若干個混合所有制的海上公共交通企業(yè)，同時開始規(guī)劃建設(shè)城市公共軌道交通。 3、建立健全公交線路特許經(jīng)營制度?；诠黄髽I(yè)對現(xiàn)代都市的重要性，傳統(tǒng)的“公交企業(yè)等于公營企業(yè)”的模式開始受到挑戰(zhàn)，我們必須在“促進公用事業(yè)競爭”與“維護公眾利益”之間尋求一個平衡點。重新建立共用事業(yè)監(jiān)督與市場機制的有效結(jié)合。我市建立的公交線路特許經(jīng)營制度正是在這種背景下進行的制度創(chuàng)新。今后，我市新增的公交線路均應(yīng)依法定程序向社會公開招投標，對歷史形成的現(xiàn)有160條公交營運線路通過辦理確認手續(xù)，并按運力、運量作適當(dāng)調(diào)整后繼續(xù)準于經(jīng)營。招投標所得一部分作為公交場站、線路建設(shè)的再投入，一部分用于扶持經(jīng)營公交的“冷線”。 4、推動公交票制改革。推廣使用“e通卡”，籌建“公交票務(wù)結(jié)算中心”，為方便乘客和為公交企業(yè)提供服務(wù)平臺。該項改革唯一的限制對象是社會零星運營的個體公交車輛或掛靠運營的公交車輛，這些車輛暫時不準使用“e通卡”，以此來引導(dǎo)他們以股份合作制或參股形式加入規(guī)模的公交運營實體，以結(jié)束公交運營市的“游擊隊”現(xiàn)象。公交票制改革既充分考慮居民的承受力，又考慮企業(yè)合理的經(jīng)營成本和微利。因此，從市場準入到定價均受到政府的監(jiān)管。企業(yè)在準入條件中承諾維持現(xiàn)有票價水平不變。政府積極創(chuàng)造條件，逐步減少島內(nèi)外公交票價的差距。公交票價由物價部門進行成本測算，采取聽證等法定程序，廣泛聽取各方面的意見后確定。所有經(jīng)營公共交通路線的運輸企業(yè)繼續(xù)執(zhí)行全市統(tǒng)一制定“公交照顧群體”的優(yōu)惠標準，對老人、殘疾人、中小學(xué)生等繼續(xù)執(zhí)行優(yōu)惠待遇。三、實施城市公交管理體制改革的幾點體會通過改革，我市城市公共交通在管理體制、思想觀念、經(jīng)營模式和行業(yè)管理等方面取得了較大的突破。概括起來為“三個注意”，“四個創(chuàng)新”，“五個確?！?。（一）“三個注意”注意改革全過程的慎重和透明。我市公交管理體制改革自二三年四月份起開始組織力量開展調(diào)研，直至二00四年七月改革實施方案正式執(zhí)行，前后歷時一年三個月，方案大小修改達到37次。期間又充分汲取市政協(xié)專題調(diào)研的精粹，使方案得到拓深。由于此項改革涉及千家萬戶出行利益和事關(guān)社會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展大局，市政府十分慎重。方案提交市政府 常務(wù)會討論時還特意安排公民旁聽；方案擬提交市委常委會研究通過前，又由常務(wù)副市長親自向人大主任會議作了匯報說明。注意分步實施。改革方案在實施步驟上采取兩步走的策略：第一步調(diào)整公交管理的職責(zé)分工，理順行政管理體制，進一步推動公交市場運營實體的構(gòu)建。期間抓緊制定出臺廈門市公共交通發(fā)展規(guī)劃和廈門市公共交通管理條例等重要的法規(guī)。注意加強領(lǐng)導(dǎo)。成立由兩位分管市政建設(shè)口和工交口的副市長為正副組長、各相關(guān)部門為成員的“公交改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，將辦公室設(shè) 在市交通委，從而為整個改革提供強有力的組織保證措施。（二）“四個創(chuàng)新”在體制創(chuàng)新上，實行城市公共交通綜合管理。過去，由于實行分散的管理模式，機構(gòu)和職能交又，管理人員隊伍龐大。同時經(jīng)營活動所需的政府審批手續(xù)重疊、龐雜，扯皮嚴重等，難以為乘車人提供滿意的服務(wù)。通過改革，以管理體制為切入口，實行“一城一交”的 管理模式，即行業(yè)上統(tǒng)一歸市交通委一家管理，形成統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一市場準人，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，從而為建立“精簡、統(tǒng)一、高效”的行政管理機構(gòu)奠定堅實基礎(chǔ)。在思想觀念創(chuàng)新上，樹立“公交優(yōu)先”和“大公交、大交通”的觀念。有了“公交優(yōu)先”的觀念，城市規(guī)劃部門就能將專業(yè)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，以滿足乘客需求、方便群眾出行為目標，確保公交用地需要，并在費用上給予優(yōu)惠；各有關(guān)部門就能在政策上對公交企業(yè)大力扶持，除營業(yè)稅外，其他稅費按政策予以減免，比如公交車免交養(yǎng)路費、運管費、座位費、過橋過路費，并對公交企業(yè)承擔(dān)各種社會公益事業(yè)酌情給予專項補貼，以及確保公交車輛道路優(yōu)先，等等。有了“大公交、大交通”的觀念，才能適應(yīng)我市作為海灣型城市而促使城鄉(xiāng)公共交通一體化步伐加快的發(fā)展趨勢，切實解決城鄉(xiāng)居民出行問題，建立起連接市區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的便捷、耗費低、服務(wù)規(guī)范的陸、海、軌道客運系統(tǒng)，推動社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。在運營方式創(chuàng)新上，重點改造整合社會中巴車。在對國有公交企業(yè)進行改革的同時，把改造整合社會中巴車擺上議事日程。中巴車是一定時期的產(chǎn)物，曾經(jīng)為填補國有公交企業(yè)的服務(wù)空白作出貢獻。然而中巴車經(jīng)營主體小而散，絕大多數(shù)屬于個體經(jīng)營或掛靠經(jīng)營，采用一車一戶的經(jīng)營模式，大大降低了運輸組織化程度，難以形成集約化經(jīng)營。中巴經(jīng)營者極度追求經(jīng)濟利益，經(jīng)營行為不規(guī)范，在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，車輛互相追逐，爭搶客源，嚴重危及乘客安全；駕乘人員文明服務(wù)的意識差，強行拉客、轉(zhuǎn)賣乘客、甩客等行為時常發(fā)生；車輛私下炒賣、轉(zhuǎn)讓等等這些行為都導(dǎo)致客運服務(wù)質(zhì)量難以提高。此外由于中巴車車主只顧盈利，車輛臟、亂、差，給特區(qū)也帶來負面影響。由于中巴車的經(jīng)營已經(jīng)不能適應(yīng)我市社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民群眾的乘車需求，因此，在政府的引導(dǎo)下，我市借用股份制的現(xiàn)代企業(yè)組織形態(tài)，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，率先在集美區(qū)引導(dǎo)中巴車進行改革整合，將80的中巴車整合到股份制企業(yè)進行集約化經(jīng)營，便中巴車的運營模式發(fā)生根本的變化。在運營機制創(chuàng)新上，將國有公交企業(yè)推向市場。機制創(chuàng)新的一個標志是：通過改革已在我市公交市場上構(gòu)建了幾個混合所有制的運營主體，為我市的公交市場帶來了活力。引進市場機制的目的是為了更好地發(fā)展公共交通，提高公共交通的服務(wù)水平。沒有競爭就不會有發(fā)展，有了競爭才會有出路。機制創(chuàng)新的第二個標志是實行公交線路專營權(quán)管理。國外、國內(nèi)的實踐經(jīng)驗都表明，實施公交專營權(quán)管理是確保公交體制實行政企分離，企業(yè)享有經(jīng)營自主權(quán)，保障企業(yè)合法權(quán)益，保證服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)微利經(jīng)營，建立有序的市場競爭機制的有效模式。機制創(chuàng)新的第三個標志是確立票價調(diào)整制度。在市場經(jīng)濟的大背景之下，如果公交企業(yè)的效益得不到保障，那么投資者就會對公交投資失去興 趣，公共交通就得不到長足的進步，因此在在政府宏觀引導(dǎo)下，在堅持面向大眾，吸引大眾的