PPP項目物有所值評價

1,PPP項目物有所值評價,財政部政府和社會資本合作中心2016年1月,2,主要內(nèi)容,3,一、物有所值評價概述,4,一、物有所值評價概述,5,物有所值是PPP的核心價值觀，也是政府采購的一個重要理念。物有所值，ValueforMoney，直譯“錢花的值”，簡單理解就是少花錢、多辦事，辦好事。,（一）物有所值的涵義,辦好事,多辦事,少花錢,6,物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)采購模式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法。與政府自投、自建、自營的傳統(tǒng)供給方式相比，政府采用PPP模式向社會資本購買公共服務(wù)，這筆錢花的值不值，能不能切實提高公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效率？,（一）物有所值的涵義,7,傳統(tǒng)模式下，政府前期投入多，年度支出波動大。,PPP模式下，政府年度支出平滑。,物有所值,8,備選項目,PPP物有所值評價,不可行,傳統(tǒng)模式,通過可行,定性,定量,財政承受能力評估,不可行,暫不開展或其他模式,通過可行,按照PPP操作指南規(guī)范運作,適不適合搞PPP？,能不能搞起PPP？,物有所值評價與財政承受能力論證均是財政部門的重要工作。,（一）物有所值的涵義,9,定性評價和定量評價是物有所值評價的兩種方法，現(xiàn)階段強制開展定性評價，鼓勵開展定量評價。中華人民共和國境內(nèi)擬采用PPP模式實施的項目應(yīng)至少在項目識別或準備階段開展一次物有所值定性評價，鼓勵在項目全生命周期內(nèi)開展物有所值定量評價。定性評價在項目識別或準備階段開展，從采用PPP模式的可行性、合理性和可實現(xiàn)性等三大方面，判斷項目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比，能否優(yōu)化風(fēng)險分配、增加公共供給、提高效率、促進創(chuàng)新和公平競爭、是否具有較強的可行性等。定量評價在項目全生命周期內(nèi)均可開展，其中在識別、準備、采購階段可作為評價項目是否采用PPP模式或選擇何種投標方案更能實現(xiàn)物有所值的重要決策依據(jù)，在項目執(zhí)行期內(nèi)和期滿后可作為績效評價的重要組成部分。,（二）物有所值評價方法,10,（三）物有所值評價流程,11,二、物有所值定性評價方法,12,二、物有所值定性評價方法,13,定性評價指標包括全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性等六項基本評價指標，以及不少于三項補充評價指標。全生命周期整合程度主要考核在項目全生命周期內(nèi)，項目設(shè)計、投融資、建造、運營和維護等環(huán)節(jié)能否實現(xiàn)長期、穩(wěn)定、充分整合。風(fēng)險識別與分配主要考核在項目全生命周期內(nèi)，各風(fēng)險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配?？冃?dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新主要考核是否建立以公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績效指標和監(jiān)控機制，能否鼓勵社會資本創(chuàng)新。,（一）定性評價指標,14,潛在競爭程度潛在競爭程度指標考察項目將引起社會資本或其聯(lián)合體之間相互競爭的潛力，以及是否采取鼓勵競爭的措施等。政府機構(gòu)能力政府機構(gòu)能力指標考察政府方貫徹PPP理念、獲取PPP技能和進行項目全生命周期履約及管理的意愿和能力?？扇谫Y性融資可獲得性指標考察項目獲得融資的能力。補充評價指標包括但不限于項目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。,（一）定性評價指標,15,指標權(quán)重六項基本評價指標權(quán)重為80%，其中任一指標權(quán)重一般不超過20%；補充評價指標權(quán)重為20%，其中任一指標權(quán)重一般不超過10%。指標評分等級與標準項指標的評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應(yīng)分值分別為10081、8061、6041、4021、200分。,（一）定性評價指標,16,定性評價采用專家評分法。專家組成定性評價專家組由不少于7名專家組成，至少包括財政、行業(yè)、工程技術(shù)、金融財務(wù)、項目管理和法律專家各一名。專家組會議項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門組織召開專家組會議。專家組會議基本程序如下：（一）專家在充分討論后按評價指標逐項打分，專家打分表見附件；（二）按照指標權(quán)重計算加權(quán)平均分，得到評分結(jié)果，形成專家組意見。定性評價結(jié)論項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門根據(jù)評分結(jié)果和專家組意見，做出定性評價結(jié)論。原則上，評分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。,（二）定性評價流程,17,物有所值定性評價結(jié)果包括“通過定性評價”和“未通過定性評價”兩種結(jié)論。通過定性評價的項目，進行財政承受能力論證；未通過定性評價的項目，可在調(diào)整實施方案后重新進行評價，重新評價仍未通過的，不再采用PPP模式。,（三）定性評價結(jié)果應(yīng)用,18,物有所值定性評價專家打分表,19,三、物有所值定量評價方法,20,三、物有所值定量評價方法,21,（一）定量評價的基本思路,22,1.物有所值思想的體現(xiàn)形式,相同產(chǎn)出,成本高,成本低,相同成本,產(chǎn)出低,產(chǎn)出高,23,2.物有所值定量評價采用的比較方法,為什么？（1）隱性產(chǎn)出的量化難度極高（2）成本比較更具可比性,相同產(chǎn)出,成本高,成本低,24,假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方支出凈成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行對比，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。,3.定量評價的邏輯思路,25,傳統(tǒng)模式下項目全生命周期的成本現(xiàn)值：PSC值簡稱（公共部門比較值）PPP模式下項目全生命周期的成本現(xiàn)值：PPP值比較PSC值和PPP值兩個成本大小：PSC值PPP值：物有所值PSC值PPP值：非物有所值PSC值=PPP值：均可,26,27,（二）定量評價流程,28,（二）定量評價流程,29,公共部門比較值（PSC），是指在項目全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供與PPP項目產(chǎn)出說明相同的公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值。PSC值是以下三項成本的全生命周期凈現(xiàn)值之和：,參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本,競爭性中立調(diào)整值,項目全部風(fēng)險成本,PSC值,1.計算PSC值,30,1.計算PSC值,31,參照項目是指政府傳統(tǒng)采購模式下，由政府提供的、最有可能實現(xiàn)的、滿足PPP項目產(chǎn)出說明要求的虛擬項目。定義參照項目時應(yīng)遵循以下原則：參照項目應(yīng)提供與PPP項目產(chǎn)出說明要求相同的產(chǎn)出范圍和標準；參照項目應(yīng)采用基于政府現(xiàn)行最佳實踐的最有效和可行的采購模式，并需要妥善記錄各項假設(shè)和項目特征；參照項目不需要假設(shè)所有項目內(nèi)容均由政府直接采購，政府也可將項目部分內(nèi)容外包給第三方建設(shè)或運營，但外包部分的合同成本應(yīng)計入?yún)⒄枕椖砍杀荆欢x參照項目應(yīng)基于具體的財務(wù)模型，而不是簡單的數(shù)據(jù)分析；財務(wù)模型的建立應(yīng)由熟悉項目特點和產(chǎn)出說明要求的專家負責(zé)，參與建模的專家還可參與項目產(chǎn)出標準制定、合同草擬以及響應(yīng)文件評選，以保障評價口徑的一致性。,（1）定義參照項目,32,初始PSC=建設(shè)凈成本+運營維護凈成本+其他成本建設(shè)成本主要包括：項目設(shè)計、建設(shè)等方面投入的現(xiàn)金以及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實物和無形資產(chǎn)。參照項目全生命周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的資本性收益應(yīng)抵減建設(shè)成本。運營維護成本主要包括：參照項目全生命周期內(nèi)運營維護所需的原材料、設(shè)備、人工等成本，以及管理費用和行政費用等。項目資產(chǎn)的升級與改造費用不屬于運營維護成本，應(yīng)計入建設(shè)成本。參照項目全生命周期內(nèi)，政府在滿足公共需求之外向第三方提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)生的第三方收入應(yīng)抵減運營維護成本。其他成本主要包括：項目前期的咨詢服務(wù)費用、交易費用等。上述成本可基于同類政府傳統(tǒng)采購項目的歷史數(shù)據(jù)計算，并可考慮根據(jù)效率提升、時間價值等因素進行適當修正。,（2）計算初始PSC,33,競爭性中立調(diào)整的目的:消除政府傳統(tǒng)采購模式下因其公有體制所具有的競爭優(yōu)勢和競爭劣勢，使得在進行物有所值定量評價時政府和社會資本之間能夠獲得公平、相似的比較基礎(chǔ)。,（3）競爭性中立調(diào)整,34,（4）計算風(fēng)險承擔(dān)成本,35,項目實施方案編制和交易談判過程中發(fā)生重大條件變化（如改變項目產(chǎn)出范圍和標準），對PSC值計算產(chǎn)生實質(zhì)性的影響時，應(yīng)對PSC值進行相應(yīng)調(diào)整。,（5）PSC值的調(diào)整,36,公共部門比較值（PSC）計算圖示,37,PSC是PPP項目物有所值定量評價的比較基準，計算PSC時應(yīng)把握以下四個關(guān)鍵原則：,38,PPP值是指政府采用PPP模式實施項目并達到產(chǎn)出說明要求所應(yīng)承擔(dān)的全生命周期凈成本和自留風(fēng)險承擔(dān)成本之和的凈現(xiàn)值。PPP值等于PPP項目全生命周期內(nèi)財政支出責(zé)任的凈現(xiàn)值。按照政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521號）及有關(guān)規(guī)定測算，主要包括政府對PPP項目的股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等財政支出責(zé)任。,2.計算PPP值,39,在項目不同階段，PPP值的計算依據(jù)不同。項目識別和準備階段政府以項目實施方案為依據(jù)測算出社會資本方可能提交的報價的PPP值稱為影子報價PPP值（簡稱PPPs），項目采購階段以社會資本最終提交的響應(yīng)文件實際報價為依據(jù)折算的PPP值稱為實際報價PPP值（簡稱PPPa）。,政府對PPP項目的股權(quán)投資,運營補貼,風(fēng)險承擔(dān),PPP值,配套投入,2.計算PPP值,40,定量評價結(jié)果通常以物有所值量值或物有所值指數(shù)的形式表示。VfM量值=PSC-PPP值VfM指數(shù)=（PSC-PPP值）PSC100%當物有所值量值或指數(shù)為正時，采用PPP模式替代傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)可實現(xiàn)物有所值。物有所值量值或指數(shù)越大，說明采用PPP模式替代傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)可實現(xiàn)的價值越大。除以上靜態(tài)物有所值評估外，為了評估量化評估中的關(guān)鍵假設(shè)變化的影響，采購部門應(yīng)對物有所值中的PSC和PPP值進行敏感性分析。,3.定量評價結(jié)果及應(yīng)用,41,物有所值定量評價結(jié)果通?？蛇\用于以下方面：識別和準備階段：作為判斷PPP模式適用性的依據(jù)；采購階段：作為采購決策依據(jù)；執(zhí)行階段和期滿后：作為項目中期評價和后評價的組成部分。,3.定量評價結(jié)果及應(yīng)用,42,使用傳統(tǒng)采購模式,定量評價的應(yīng)用階段,使用傳統(tǒng)采購模式,備選項目,43,附表1：VfM測算表1(適用于項目識別、準備階段),44,45,（三）定量評價的影響因素,46,（1）折現(xiàn)率的選取。折現(xiàn)率包括四種典型類型：資本的社會機會成本、社會時間偏好折現(xiàn)率、利用資本資產(chǎn)定價模型(CAPM模型)確定的折現(xiàn)率、無風(fēng)險利率。折現(xiàn)率由省級財政部門會同行業(yè)主管部門按基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的行業(yè)分類制定和發(fā)布并定期更新。（2）折現(xiàn)期的選取。折現(xiàn)期應(yīng)為PPP項目全生命周期的總年數(shù)。（3）折現(xiàn)率計算公式。PSC和PPP值的計算采用現(xiàn)金流折現(xiàn)法（DiscountedCashFlows，簡稱“DCF法”），計算公式如下：注：用于測算PSC值的折現(xiàn)率應(yīng)當與用于測算PPP值的折現(xiàn)率相同。,1.影響因素折現(xiàn)率,其中：FV=項目現(xiàn)金流；r=折現(xiàn)率；N=折現(xiàn)期。,47,在計算PPP值時，應(yīng)當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。參考因素合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結(jié)合風(fēng)險等因素確定。,2.影響因素合理利潤率,48,PPP項目實施方案中的定價和調(diào)價機制通常與消費物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責(zé)任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責(zé)任受到使用者付費數(shù)額的影響，而使用者付費的多少因定價和調(diào)價機制而變化。在計算PPP值時，應(yīng)當充分考慮定價和調(diào)價機制的影響。,3.影響因素定價調(diào)價機制,49,（四）定量評價的局限性,50,1.VfM分析時沒有考慮到PPP模式和傳統(tǒng)模式除成本外其他方面的不同目前的VfM分