工程建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂調(diào)研報告

1、工程建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂調(diào)研報告工程建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂調(diào)研報告工程招標領(lǐng)域商業(yè)賄賂調(diào)研報告市建委工程建設(shè)領(lǐng)域是商業(yè)賄賂的重要滋生地之一，而工程發(fā)包又普遍被認 為是工程領(lǐng)域反腐的源頭和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我市自1996年大力推行招投標制度以來，不斷完善有形市場服務(wù)功 能，創(chuàng)新管理制度和機制，從源頭上控制和減少了工程領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā) 生。全面總結(jié)加強招投標管理、防范商業(yè)賄賂的經(jīng)驗，分析招投標管理面 臨的形勢和存在問題，認清工程領(lǐng)域腐敗案件的特點和規(guī)律，對于進一步 加強管理、預防腐敗具有積極的意義。最近，我們針對工程招投標領(lǐng)域商業(yè)賄賂的防范和治理工作進行了深 入調(diào)查研究，現(xiàn)報告如下。，一站在手，寫作無憂一、我市建設(shè)

2、工程招投標工作情況及源頭防腐的基本經(jīng)驗我市建設(shè)工程招標投標工作至今已走過十個年頭。這十年，是我市市場經(jīng)濟和城市建設(shè)迅猛發(fā)展的十年，也是建設(shè)工程 交易市場從無形到有形、交易過程由隱蔽到公開、交易活動由無序到規(guī)范 的十年。十年來，我市圍繞搭建公開公平公正的競爭平臺，營造開放競爭有序 的市場環(huán)境，立足源頭預防和治理建設(shè)工程領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，不斷探索加 強建設(shè)工程招投標管理工作的新途徑，逐步樹立起了陽光招標的服務(wù)品牌。2001 年至 2005 年市直進場交易總額達 68 億元，為業(yè)主節(jié)約投資 4 億多元，招標投標過程中未發(fā)生一起違紀違法案件。一打造了陽光操作的服務(wù)平臺。1997 年我市在全省率先建立了建

3、設(shè)工程交易中心， 使工程交易由分散 到集中，由隱蔽變公開，施工企業(yè)逐步由跑關(guān)系、跑領(lǐng)導轉(zhuǎn)變?yōu)樽バ畔ⅰ?跑市場。2003 年我們抓住辦公場所東遷的機遇， 瞄準全省一流的目標， 建設(shè)了 智能化、現(xiàn)代化的新的交易中心。加大了設(shè)備和軟件開發(fā)投入，完善了招標信息發(fā)布系統(tǒng)、評標專家隨 機抽取系統(tǒng)、計算機輔助評標系統(tǒng)，評標過程公共顯示系統(tǒng)，安裝了手機 信號屏蔽設(shè)備，實現(xiàn)了封閉式全監(jiān)控評標，從技術(shù)上保障了招標過程的公 開和公正。去年，我們又學習廣州、南京等先進城市經(jīng)驗，建設(shè)了日照市建設(shè)工 程招標投標信息網(wǎng)站，法律法規(guī)、辦事程序、評標辦法、工程信息、招標 公告、中標公示等市場主體關(guān)心的內(nèi)容全部實現(xiàn)了網(wǎng)上查詢，并

4、逐步實現(xiàn) 了網(wǎng)上報名、網(wǎng)上答疑、網(wǎng)上資格預審、網(wǎng)上下載招標文件、網(wǎng)上評標、 網(wǎng)上押證等功能，實現(xiàn)了交易場所由有形化向網(wǎng)絡(luò)化的二次跨越，最大限 度地排除了人為因素的干擾二建立了制約有效的權(quán)力運行機制。以讓權(quán)力退出，靠制度運行為目標，從招標、投標、評標以及中標后 管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)入手，建立了一整套制約權(quán)力運行的剛性機制，減少 了權(quán)力尋租的機會。一是完善了招投標管理制度。 圍繞信息發(fā)布、招標方式、資格預審、標底產(chǎn)生、評委管理等關(guān)鍵環(huán) 節(jié)，制定出臺了一系列管理規(guī)章，強化了對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。明確了邀請招標范圍，實行了邀請招標三級會審制度。 公開招標項目，全部通過信息網(wǎng)或新聞媒體公開發(fā)布招標公告，

5、每項 工程報名企業(yè)達 60 多家，保證了充分競爭；加強了資格預審管理，特殊 技術(shù)要求的項目，實行專家組預審，一般項目由建設(shè)單位對企業(yè)資質(zhì)、社 會信譽進行初審后，采用電子手段隨機抽取，網(wǎng)上即時通知，杜絕了人為 因素；推行了現(xiàn)場產(chǎn)生標底法，開標現(xiàn)場由建設(shè)單位隨機從 14 種辦法中 抽取，保證了標底安全；出臺了建設(shè)工程評標專家管理辦法，開標前 1 小時由建設(shè)單位在招標辦、 監(jiān)察局、公證處監(jiān)督下從專家?guī)熘须S機抽取， 即時通知，即時評標。同時，實行了評標專家質(zhì)詢制度、評標專家行為評價制度和專家動態(tài) 管理、清出制度，加強了對評標專家的監(jiān)督管理，提高了評標質(zhì)量和透明 度。二是完善了招投標監(jiān)督制度。制定出臺了

6、關(guān)于進一步加強工程招投標監(jiān)督工作的意見，發(fā)布了建設(shè)工程招投標監(jiān)督流程，資格預審、專家抽取、評標過程全部在監(jiān)察局、 招標辦、公證處的監(jiān)督下進行。三是制定了招投標舉報、投訴和查處制度。會同市監(jiān)察局出臺了建設(shè)工程招標投標投訴與舉報處理辦法，加 強了違規(guī)行為的舉報查處力度， 保證了招標投標活動的公幵、 公平、公正, 維護了交易當事人的合法權(quán)益。完善的制度體系，使我市招投標全過程公幵透明，各環(huán)節(jié)相互制約， 運作規(guī)范。三完善了四位一體的監(jiān)督體系。陽光是最好的防腐劑。近年來，我們認真研究源頭防腐的規(guī)律，在抓好過程監(jiān)管的同時，重點加強了對招投標各方主體的監(jiān)督。圍繞打造陽光招標品牌，創(chuàng)造性地建立了檢察院、監(jiān)察局

7、、招標辦、 市民代表四位一體的監(jiān)督機制。招標辦、檢察院、監(jiān)察局分別在交易中心設(shè)立了駐場辦公室，普通市 民可以通過網(wǎng)絡(luò)了解招標信息，報名參加幵標旁聽，形成了對領(lǐng)導干部、 建設(shè)單位、代理機構(gòu)、監(jiān)管人員全過程全方位的監(jiān)督體系。檢察院側(cè)重加強事前監(jiān)督，預防職務(wù)犯罪，在抓好廉政教育的同時， 建立了建設(shè)領(lǐng)域行賄犯罪檔案，發(fā)現(xiàn)有行賄犯罪記錄的單位或個人參與工 程招投標活動，及時向招投標主管部門、工程建設(shè)單位發(fā)出檢察建議或告 知有關(guān)情況。紀檢監(jiān)察部門側(cè)重對招投標過程中領(lǐng)導干部行為和招投標監(jiān)管人員、 工作人員行為的監(jiān)督。制定了關(guān)于對領(lǐng)導干部插手和干預工程招投標活動的投訴查處辦 法，開設(shè)了投訴專線，接受公眾的投訴

8、。招標辦負責招投標全過程中泄露保密資料、串通投標、歧視排斥投標 等違法活動的監(jiān)督，同時接受監(jiān)察部門及市民的監(jiān)督。四位一體相互補充， 相互制約， 實現(xiàn)了對招標各方主體的無空白監(jiān)管。 四拓展了進場交易的監(jiān)管范圍。在土建工程招標取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，與市監(jiān)察局聯(lián)合出臺了日照市 建設(shè)工程專業(yè)項目和貨物招標投標管理規(guī)定、日照市建設(shè)工程施工監(jiān) 理管理規(guī)定，逐步將專業(yè)工程項目和與工程有關(guān)的貨物采購納入有形市 場，從源頭上控制和減少了肢解分包、私下發(fā)包等不法行為。隨著招標公信力的不斷擴大，專業(yè)項目和貨物招標進場公開交易率明 顯提高。目前進場交易面已拓展到了規(guī)劃設(shè)計、施工監(jiān)理、設(shè)備安裝、市政園 林、材料采購、物業(yè)管

9、理以及保潔權(quán)、綠化養(yǎng)管權(quán)等無形資產(chǎn)領(lǐng)域。2005 年，全市專業(yè)項目招標總造價 164 億元，既為業(yè)主節(jié)約了資金， 又有效地減少了商業(yè)賄賂的發(fā)生。招標投標經(jīng)過十年的探索和發(fā)展，在源頭防治工程領(lǐng)域腐敗方面發(fā)揮 了積極的作用。我們的主要體會有三點一是必須建立一個功能完善操作規(guī)范的交易 平臺。這是源頭治理工程領(lǐng)域腐敗的基礎(chǔ)。從國內(nèi)交通、水利等建設(shè)工程領(lǐng)域和我市近年來工程領(lǐng)域發(fā)生的案件 看，場外交易必然監(jiān)督缺位，監(jiān)督缺位必然導致腐敗。過去 10 年間，我市工程交易市場實現(xiàn)了由無形到有形，由有形到網(wǎng) 絡(luò)化的兩次跨躍， 工程交易集中進行， 監(jiān)督部門集中監(jiān)督， 加之電子屏蔽、 電子監(jiān)控以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用，有效

10、地排除了權(quán)力的干預和其他人為因素 的干擾。二是必須建立防止權(quán)力濫用的剛性機制。 加強制度規(guī)范建設(shè)，實現(xiàn)管理和操作的制度化、程序化、公開化和分 權(quán)化，這是源頭防治腐敗的關(guān)鍵。我市 10 年來工程招標過程中沒有發(fā)生一起違法案件，得益于建立了 一整套覆蓋全方位、滲透全過程的規(guī)章體系。使各方面人員相互監(jiān)督、互相制約，緊縮了自由裁量的空間，加大了 越權(quán)濫權(quán)的難度，使一切活動制度化運行，程序化操作。三是必須打造一支廉潔勤政善于創(chuàng)新的管理隊伍。這是源頭治腐的關(guān)鍵。制度建設(shè)、場所建設(shè)歸根到底要靠人， 10 年來，委黨委和辦黨支部高 度重視招標管理隊伍的素質(zhì)建設(shè)， 選人用人嚴格把關(guān)， 廉政教育經(jīng)常不斷。歷屆班子

11、正確對待權(quán)力，不斷加大機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新力 度，基本實現(xiàn)了讓權(quán)力退出，靠制度運行的目標。二、我市工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂的發(fā)展趨勢和招投標管理存在的薄弱環(huán)節(jié) 實行招標投標制度對于源頭防腐的作用是無可置疑的，但也應(yīng)當看到，我市工程領(lǐng)域的商業(yè)賄賂活動仍然存在。去年，我市檢察機關(guān)從一封舉報行賄嫌疑的信件查起，在建筑領(lǐng)域一 氣立了 17 起賄賂案件，對這些案件分析可以看出，建設(shè)工程領(lǐng)域的商業(yè) 賄賂出現(xiàn)了一些新的特點和趨勢。一是發(fā)生商業(yè)賄賂的重點有向使用財政或集體資金項目集中的趨勢。近年來，隨著經(jīng)濟成分的多樣化，建設(shè)工程資金來源也呈現(xiàn)多樣化趨 勢。由于企業(yè)基本實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰，并以追求效益最大化為目標，

12、建立了 相對完善的企業(yè)財務(wù)內(nèi)控體系，這部分工程花老板自己的錢，發(fā)生商業(yè)賄 賂的可能性較小。而財政或集體投資工程的資金所有者與資金使用者的利益不完全一 致，極易發(fā)生損公肥私，損人利己的現(xiàn)象。二是發(fā)生商業(yè)賄賂的主要部位有向附屬工程和專業(yè)項目轉(zhuǎn)移的趨勢。從去年所查辦的案件看，凡是通過招標發(fā)包的主體工程，沒有一項涉 及商業(yè)賄賂，發(fā)生問題的部位大部分集中在涂料、門窗、電梯設(shè)備、水電 安裝、內(nèi)部裝飾、庭院硬化排水等附屬項目和與工程有關(guān)的材料采購方面。這些項目利潤空間較大，標準難以統(tǒng)一，在管理中往往容易被忽視， 以致大部分由建設(shè)單位自行操作，場外交易，為少數(shù)人謀取私利留下了空 間。三是發(fā)生商業(yè)賄賂的人員有向

13、建設(shè)單位施工現(xiàn)場管理人員轉(zhuǎn)移的趨 勢。目前我市工程代建制還未起步，單位建設(shè)工程通常是由建設(shè)單位組建 一個工程建設(shè)領(lǐng)導小組，具體指揮和協(xié)調(diào)工程建設(shè)、材料采購、資金撥付等工作。一些專業(yè)項目施工單位和建筑材料推銷商就瞄準施工現(xiàn)場負責人進 行攻關(guān)。從去年查辦的 17 起案件看，只有 1 人是單位主要領(lǐng)導，其他都是建 設(shè)單位派駐現(xiàn)場的負責人。反映出傳統(tǒng)建設(shè)工程管理體制的弊端，以及對工程現(xiàn)場負責人員權(quán)力 制約和監(jiān)管的不力。四是發(fā)生商業(yè)賄賂的方式有向企業(yè)對企業(yè)的方式轉(zhuǎn)變的趨勢。 近年來，招標制度和監(jiān)督體系日趨完善，資格預審、標底產(chǎn)生、專家 評委等環(huán)節(jié)都是通過計算機軟件隨機抽取，開標過程中的不確定因素很多，

14、主管部門領(lǐng)導、監(jiān)管人員和交易中心工作人員自由裁量的空間很小，無法 影響招標結(jié)果。靠疏通這些人員，達不到中標目的。因此，投標企業(yè)把精力轉(zhuǎn)到場外，通過串標達到中標目的。 串標行為在認定和查處上有一定難度。串標的組織者事前以賄賂手段買通陪標人或中標后發(fā)好處費。 這種企業(yè)與企業(yè)之間的集體賄賂行為帶有一定普遍性。 五是發(fā)生商業(yè)賄賂的主要環(huán)節(jié)有向工程中標后轉(zhuǎn)移的趨勢。 隨著招投標制度的全面推行和各項管理制度的日漸完善，加之各級監(jiān) 察機關(guān)和社會各界始終高度關(guān)注工程招標環(huán)節(jié)，列為治理腐敗的重點，規(guī) 避招標或以不正當方式謀取工程的可能性大大減小，商業(yè)賄賂的重點環(huán)節(jié) 悄然轉(zhuǎn)移到中標后的分部分項發(fā)包、材料采購、現(xiàn)場

15、管理、工程款撥付等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)監(jiān)管措施少，當事人自由裁量的空間大，賄賂行為都是一對 一，隱蔽性強，取證難，涉及的點多面廣，對社會風氣的毒害嚴重?，F(xiàn)階段工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂行為的新趨勢，反映出管理工作存在的不足 和漏洞，也為今后加強招投標監(jiān)管指明了方向。一是監(jiān)管覆蓋面有待拓寬。目前，房屋建筑工程土建部分招標已逐步規(guī)范化，但裝飾裝修、空調(diào) 電梯安裝、消防工程及與工程有關(guān)的材料采購等由于在基本建設(shè)程序上未 形成層層制約的閉合管理，進場交易率較低，建設(shè)單位規(guī)避招標、私下招 標、明招暗定現(xiàn)象比較嚴重，存在商業(yè)賄賂的空間。二是交易市場功能尚未得到充分發(fā)揮。目前，我市進有形市場交易的基本上是受建設(shè)主管部門監(jiān)管

16、的建筑工 程及與建筑工程有關(guān)的專業(yè)項目、部分市政園林工程。其他如水利、交通、公路、通訊、港口、政府采購等由于監(jiān)管主體不 同，還未納入有形市場。作為資源配置的場所，有形市場應(yīng)該成為全市各行業(yè)、各專業(yè)共享的 場所。實現(xiàn)各專業(yè)項目進場交易，歸口監(jiān)督，有利于規(guī)范運作，減少商業(yè)賄 賂的發(fā)生，但需要政府的強力協(xié)調(diào)和推動。同時，現(xiàn)有的交易中心也需要在規(guī)模、功能、專家?guī)斓确矫嬷鸩礁倪M 完善，以適應(yīng)專業(yè)項目評標需要。二是邀請招標比例較咼，存在陪標串標現(xiàn)象在邀請招標管理和審批方面，我市根據(jù)過去的慣例和城市建設(shè)的需要， 規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)項目自有施工企業(yè)的、舊城改造村居自有施工企業(yè)的，當年開工量的三分之一可以實行邀請招

17、標。這一規(guī)定暴露出許多負面問題。如房地產(chǎn)公司、城中村居甚至每屆村委都爭相辦企業(yè)，建筑施工隊伍 膨脹，影響行業(yè)整體素質(zhì)，加劇了市場競爭；有的房地產(chǎn)商、村居為爭取 邀請招標與施工企業(yè)搞各種形式的聯(lián)合，其中不乏一些假手續(xù)，給管理造 成很大難度；有的村居以占用土地、支持城市改造建設(shè)等名義，為個別與 村居集體沒有直接利益關(guān)系的企業(yè)爭取邀請招標，其中難免發(fā)生不正當?shù)?利益交換，以致手續(xù)尚未辦理，舉報接踵而至。另外，凡邀請招標項目，建設(shè)單位都有明確意向，在邀請隊伍過程中 就達成了一致，一家投標，多家陪標。這種相互幫陪的風氣也擴散到了公開招標項目，并且手段隱蔽，查處 困難。陪標過程中大都伴隨著商業(yè)賄賂，一家中

18、標，大家受益。四是中標后管理不到位。2003 年以來，我市在全省率先實行中標后管理， 但由于人力和精力的 限制，對中標后履約情況的監(jiān)督還遠遠不夠。建筑市場誠信度低，陰陽合同、強制墊資、肢解分包、資金拖欠等現(xiàn) 象屢禁不止，這些都成為處于強勢地位的建設(shè)方人員索賄受賄的籌碼。五是工作發(fā)展不平衡。我市建設(shè)工程招投標管理工作總體上市區(qū)好于區(qū)縣。受編制、財力、物力以及領(lǐng)導思想認識的制約， 有的區(qū)縣市場不幵放, 招標管理和市場服務(wù)存在一些不規(guī)范現(xiàn)象。有的地方特別是園區(qū)建設(shè)，片面地強調(diào)招商引資，把市場管理與優(yōu)化 環(huán)境對立起來，存在領(lǐng)導干預現(xiàn)象。有的該公幵招標的變成邀請招標，甚至有些項目先上車，后買票，直 接發(fā)

19、包，再補辦手續(xù)。三、加強我市招投標管理工作，預防工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂的對策和建議 經(jīng)過上述分析，加強我市招投標管理，防治工程領(lǐng)域的商業(yè)賄賂重點 應(yīng)解決不招標、限制競爭招標和中標后管理方面。一大力拓展進場交易范圍。以政府名義出臺建設(shè)工程專業(yè)項目和貨物招標投標管理規(guī)定，盡 快實現(xiàn)房屋建筑、市政工程、港口、交通、通訊、政府采購項目進場交易，歸口監(jiān)管，陽光操作。對房屋建筑工程的裝飾裝修、設(shè)備材料、監(jiān)理、消防等分部分項未納 入總承包招標的，實行分部分項和貨物招標預登記制度，定期在媒體上公 幵信息，接受社會監(jiān)督。同時，完善基本建設(shè)管理程序，對于分部分項和貨物已登記招標的， 在竣工驗收時必須出具招標手續(xù)。二切實

20、加強對國有和集體投資項目的監(jiān)管。國有和集體投資項目是商業(yè)賄賂行為的相對高發(fā)區(qū)，同時，加強對國 有和集體投資項目的管理，提高投資效益，也應(yīng)該是招投標監(jiān)管的重點。隨著改制的推進和民營經(jīng)濟的快速發(fā)展，使用國有或集體資金的工程項目所占比重日趨下降，以 2005 年為例，這部分工程占不到全部招標工 程的 30。因此，從防治商業(yè)賄賂的角度看，在政策制訂和制度建設(shè)上，應(yīng)重點 控制這部分項目。抓住了關(guān)鍵，就抓住了全盤。 一是應(yīng)修改邀請招標的有關(guān)規(guī)定。 堅持該放的放開，該管的管牢。放寬對民營投資項目邀請招標的限制，除關(guān)系公共利益和公共安全、 規(guī)模較大、技術(shù)特別復雜的項目，應(yīng)充分尊重業(yè)主的意見，由業(yè)主自主選 擇招

21、標方式。集中有限的管理資源，重點加強對使用國有資金或集體資金項目的監(jiān) 管。取消目前房地產(chǎn)、村居項目自有企業(yè)可以按三分之一進行邀請招標的 規(guī)定，嚴格按法律規(guī)定，為企業(yè)搭建平等競爭的平臺。二是大力推行清單計價招標。對使用國有或集體資金的項目，強制推行清單招標，實行合理低價中 標，為國家節(jié)約資金，同時也可從技術(shù)上加大串標的難度。三是積極探索項目代建制，實行國有資金集中支付，這是工程管理體 制改革的長效舉措，應(yīng)積極探索逐步推行。三建立建設(shè)行業(yè)綜合監(jiān)管機制。陰陽合同、違法分包、帶資墊資、工程款拖欠等建筑市場頑癥單靠一 個單位的力量是難以解決的，應(yīng)該著眼于加強中標后管理，發(fā)揮建設(shè)主管部門的整體優(yōu)勢，建立由

22、建管處總牽頭，招標辦、質(zhì)監(jiān)站、定額站、勞保 辦、清欠辦配合聯(lián)動的綜合監(jiān)管機制，針對中標后管理中存在的問題，逐 步完善專業(yè)項目及勞務(wù)分包招標管理制度、工程款支付擔保制度、市場巡 查制度，并進一步完善基本建設(shè)程序，將合同管理、項目分包、資金撥付 等列為重點控制內(nèi)容，加強日常檢查，并在綜合驗收時嚴格把關(guān)。四加大信譽管理和執(zhí)法力度。信用缺失是制約建筑市場健康有序發(fā)展的突出問題，應(yīng)通過制度建設(shè)， 加大對違法違規(guī)行為的查處和打擊力度，提高失信違規(guī)的成本。一是啟用工程領(lǐng)域行賄犯罪檔案。檢察機關(guān)已對建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)人民法院判決犯有行賄罪的個人和單位建 立了犯罪檔案，并實現(xiàn)了全國聯(lián)網(wǎng)。今后凡是在本市行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工

23、程招標，投標企業(yè)應(yīng)先過廉關(guān)，凡記入行賄犯罪檔案的，取消其投標資格，或給予一定時期的限制投標。 二是完善建設(shè)行業(yè)信用征集系統(tǒng)。結(jié)合信用體系建設(shè)和管理信息化工作，盡快建立和完善市場監(jiān)管綜合 信息系統(tǒng)，逐步完善以信用征集、信用評價、信用自律和失信懲戒為主要 內(nèi)容的投標企業(yè)信用系統(tǒng)，激勵投標企業(yè)誠實守信，依法經(jīng)營。三是加大違法行為查處力度。實行在建工程招標投標情況專項檢查制度，每季度對在建工程進行一 次拉網(wǎng)式檢查，對規(guī)避招標、違法分包等行為，依法嚴厲查處。對串標等違法現(xiàn)象，除取消當次投標資格外，給予一定的投標限制期, 并扣減信譽得分對一些有串標嫌疑，但證據(jù)不充分的項目，在網(wǎng)上幵設(shè)專欄，經(jīng)認定 后及時予

24、以曝光。五全面提升區(qū)縣有形市場管理水平。在嵐山區(qū)設(shè)立交易分中心，實行五個統(tǒng)一統(tǒng)一監(jiān)督管理，統(tǒng)一運行程 序和規(guī)定，統(tǒng)一發(fā)布工程信息，統(tǒng)一使用評標專家?guī)?，統(tǒng)一收費范圍與標 準。以樣板引路，加大對各縣有形市場建設(shè)的指導，提高軟硬件水平，統(tǒng) 一管理制度，統(tǒng)一運行規(guī)范。六建立教育制度監(jiān)督并重的預防體系。堅持以人為本，加強對人的教育管理和監(jiān)督，筑牢反腐倡廉的思想道 德防線、制度防線和監(jiān)督防線。一是建立有效的思想防范機制。創(chuàng)新教育方式方法，引導招投標管理人員樹立正確的權(quán)力觀、利益觀 和道德觀，自覺堅持八榮八恥，形成以廉為榮，以貪為恥的良好風尚。二是建立合理的權(quán)力運行機制。圍繞招投標過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立健全

25、規(guī)章制度，強化對權(quán)力運行 的制約。積極探索電子輔助手段，加大制度的科技含量，減少人為因素對制度 運行的影響，最終實現(xiàn)讓權(quán)力退出，靠制度運行。三是建立全方位權(quán)力監(jiān)督機制。繼續(xù)完善四位一體的監(jiān)督體系，疏通行政監(jiān)督、社會監(jiān)督渠道，發(fā)揮 各監(jiān)督主體作用，實現(xiàn)招投標全過程陽光操作特此報告。單位發(fā)出檢察建議或告知有關(guān)情況。 紀檢監(jiān)察部門側(cè)重對招投標過程中領(lǐng)導干部行為和招投標監(jiān)管人員、 工作人員行為的監(jiān)督。制定了關(guān)于對領(lǐng)導干部插手和干預工程招投標活動的投訴查處辦 法，開設(shè)了投訴專線，接受公眾的投訴。招標辦負責招投標全過程中泄露保密資料、串通投標、歧視排斥投標 等違法活動的監(jiān)督，同時接受監(jiān)察部門及市民的監(jiān)督。

26、四位一體相互補充， 相互制約， 實現(xiàn)了對招標各方主體的無空白監(jiān)管。 四拓展了進場交易的監(jiān)管范圍。在土建工程招標取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，與市監(jiān)察局聯(lián)合出臺了日照市 建設(shè)工程專業(yè)項目和貨物招標投標管理規(guī)定、日照市建設(shè)工程施工監(jiān) 理管理規(guī)定，逐步將專業(yè)工程項目和與工程有關(guān)的貨物采購納入有形市 場，從源頭上控制和減少了肢解分包、私下發(fā)包等不法行為。隨著招標公信力的不斷擴大，專業(yè)項目和貨物招標進場公開交易率明 顯提高。目前進場交易面已拓展到了規(guī)劃設(shè)計、施工監(jiān)理、設(shè)備安裝、市政園 林、材料采購、物業(yè)管理以及保潔權(quán)、綠化養(yǎng)管權(quán)等無形資產(chǎn)領(lǐng)域。2005 年，全市專業(yè)項目招標總造價 164 億元，既為業(yè)主節(jié)約了資金，

27、 又有效地減少了商業(yè)賄賂的發(fā)生。招標投標經(jīng)過十年的探索和發(fā)展，在源頭防治工程領(lǐng)域腐敗方面發(fā)揮 了積極的作用。我們的主要體會有三點一是必須建立一個功能完善操作規(guī)范的交易 平臺。這是源頭治理工程領(lǐng)域腐敗的基礎(chǔ)。 從國內(nèi)交通、水利等建設(shè)工程領(lǐng)域和我市近年來工程領(lǐng)域發(fā)生的案件 看，場外交易必然監(jiān)督缺位，監(jiān)督缺位必然導致腐敗。過去 10 年間，我市工程交易市場實現(xiàn)了由無形到有形，由有形到網(wǎng) 絡(luò)化的兩次跨躍， 工程交易集中進行， 監(jiān)督部門集中監(jiān)督， 加之電子屏蔽、 電子監(jiān)控以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用，有效地排除了權(quán)力的干預和其他人為因素 的干擾。二是必須建立防止權(quán)力濫用的剛性機制。 加強制度規(guī)范建設(shè)，實現(xiàn)管理和操

28、作的制度化、程序化、公開化和分 權(quán)化，這是源頭防治腐敗的關(guān)鍵。我市 10 年來工程招標過程中沒有發(fā)生一起違法案件，得益于建立了 一整套覆蓋全方位、滲透全過程的規(guī)章體系。使各方面人員相互監(jiān)督、互相制約，緊縮了自由裁量的空間，加大了 越權(quán)濫權(quán)的難度，使一切活動制度化運行，程序化操作。三是必須打造一支廉潔勤政善于創(chuàng)新的管理隊伍。這是源頭治腐的關(guān)鍵。制度建設(shè)、場所建設(shè)歸根到底要靠人， 10 年來，委黨委和辦黨支部高 度重視招標管理隊伍的素質(zhì)建設(shè)， 選人用人嚴格把關(guān)， 廉政教育經(jīng)常不斷。歷屆班子正確對待權(quán)力，不斷加大機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新力 度，基本實現(xiàn)了讓權(quán)力退出，靠制度運行的目標二、我市工程領(lǐng)

29、域商業(yè)賄賂的發(fā)展趨勢和招投標管理存在的薄弱環(huán)節(jié)實行招標投標制度對于源頭防腐的作用是無可置疑的，但也應(yīng)當看到， 我市工程領(lǐng)域的商業(yè)賄賂活動仍然存在。去年，我市檢察機關(guān)從一封舉報行賄嫌疑的信件查起，在建筑領(lǐng)域一 氣立了 17 起賄賂案件，對這些案件分析可以看出，建設(shè)工程領(lǐng)域的商業(yè) 賄賂出現(xiàn)了一些新的特點和趨勢。一是發(fā)生商業(yè)賄賂的重點有向使用財政或集體資金項目集中的趨勢。近年來，隨著經(jīng)濟成分的多樣化，建設(shè)工程資金來源也呈現(xiàn)多樣化趨 勢。由于企業(yè)基本實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰，并以追求效益最大化為目標，建立了 相對完善的企業(yè)財務(wù)內(nèi)控體系，這部分工程花老板自己的錢，發(fā)生商業(yè)賄 賂的可能性較小。而財政或集體投資工程的

30、資金所有者與資金使用者的利益不完全一 致，極易發(fā)生損公肥私，損人利己的現(xiàn)象。二是發(fā)生商業(yè)賄賂的主要部位有向附屬工程和專業(yè)項目轉(zhuǎn)移的趨勢。從去年所查辦的案件看，凡是通過招標發(fā)包的主體工程，沒有一項涉及商業(yè)賄賂，發(fā)生問題的部位大部分集中在涂料、門窗、電梯設(shè)備、水電 安裝、內(nèi)部裝飾、庭院硬化排水等附屬項目和與工程有關(guān)的材料采購方面。這些項目利潤空間較大，標準難以統(tǒng)一，在管理中往往容易被忽視， 以致大部分由建設(shè)單位自行操作，場外交易，為少數(shù)人謀取私利留下了空 間。三是發(fā)生商業(yè)賄賂的人員有向建設(shè)單位施工現(xiàn)場管理人員轉(zhuǎn)移的趨勢。目前我市工程代建制還未起步，單位建設(shè)工程通常是由建設(shè)單位組建 一個工程建設(shè)領(lǐng)導

31、小組，具體指揮和協(xié)調(diào)工程建設(shè)、材料采購、資金撥付 等工作。一些專業(yè)項目施工單位和建筑材料推銷商就瞄準施工現(xiàn)場負責人進行攻關(guān)。從去年查辦的 17 起案件看，只有 1 人是單位主要領(lǐng)導，其他都是建 設(shè)單位派駐現(xiàn)場的負責人。反映出傳統(tǒng)建設(shè)工程管理體制的弊端，以及對工程現(xiàn)場負責人員權(quán)力制約和監(jiān)管的不力。四是發(fā)生商業(yè)賄賂的方式有向企業(yè)對企業(yè)的方式轉(zhuǎn)變的趨勢。 近年來，招標制度和監(jiān)督體系日趨完善，資格預審、標底產(chǎn)生、專家 評委等環(huán)節(jié)都是通過計算機軟件隨機抽取，開標過程中的不確定因素很多， 主管部門領(lǐng)導、監(jiān)管人員和交易中心工作人員自由裁量的空間很小，無法 影響招標結(jié)果?？渴柰ㄟ@些人員，達不到中標目的。因此，

32、投標企業(yè)把精力轉(zhuǎn)到場外，通過串標達到中標目的。串標行為在認定和查處上有一定難度。串標的組織者事前以賄賂手段買通陪標人或中標后發(fā)好處費。這種企業(yè)與企業(yè)之間的集體賄賂行為帶有一定普遍性。五是發(fā)生商業(yè)賄賂的主要環(huán)節(jié)有向工程中標后轉(zhuǎn)移的趨勢。 隨著招投標制度的全面推行和各項管理制度的日漸完善，加之各級監(jiān)察機關(guān)和社會各界始終高度關(guān)注工程招標環(huán)節(jié)，列為治理腐敗的重點，規(guī) 避招標或以不正當方式謀取工程的可能性大大減小，商業(yè)賄賂的重點環(huán)節(jié) 悄然轉(zhuǎn)移到中標后的分部分項發(fā)包、材料采購、現(xiàn)場管理、工程款撥付等 環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)監(jiān)管措施少，當事人自由裁量的空間大，賄賂行為都是一對 一，隱蔽性強，取證難，涉及的點多面廣，

33、對社會風氣的毒害嚴重。現(xiàn)階段工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂行為的新趨勢，反映出管理工作存在的不足 和漏洞，也為今后加強招投標監(jiān)管指明了方向。一是監(jiān)管覆蓋面有待拓寬。目前，房屋建筑工程土建部分招標已逐步規(guī)范化，但裝飾裝修、空調(diào) 電梯安裝、消防工程及與工程有關(guān)的材料采購等由于在基本建設(shè)程序上未 形成層層制約的閉合管理，進場交易率較低，建設(shè)單位規(guī)避招標、私下招 標、明招暗定現(xiàn)象比較嚴重，存在商業(yè)賄賂的空間。二是交易市場功能尚未得到充分發(fā)揮。目前，我市進有形市場交易的基本上是受建設(shè)主管部門監(jiān)管的建筑工 程及與建筑工程有關(guān)的專業(yè)項目、部分市政園林工程。其他如水利、交通、公路、通訊、港口、政府采購等由于監(jiān)管主體不 同，

34、還未納入有形市場。作為資源配置的場所，有形市場應(yīng)該成為全市各行業(yè)、各專業(yè)共享的 場所。實現(xiàn)各專業(yè)項目進場交易，歸口監(jiān)督，有利于規(guī)范運作，減少商業(yè)賄 賂的發(fā)生，但需要政府的強力協(xié)調(diào)和推動。同時，現(xiàn)有的交易中心也需要在規(guī)模、功能、專家?guī)斓确矫嬷鸩礁倪M 完善，以適應(yīng)專業(yè)項目評標需要。三是邀請招標比例較高，存在陪標串標現(xiàn)象。在邀請招標管理和審批方面，我市根據(jù)過去的慣例和城市建設(shè)的需要， 規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)項目自有施工企業(yè)的、舊城改造村居自有施工企業(yè)的，當 年開工量的三分之一可以實行邀請招標。這一規(guī)定暴露出許多負面問題。如房地產(chǎn)公司、城中村居甚至每屆村委都爭相辦企業(yè)，建筑施工隊伍 膨脹，影響行業(yè)整體素質(zhì)，加

35、劇了市場競爭；有的房地產(chǎn)商、村居為爭取 邀請招標與施工企業(yè)搞各種形式的聯(lián)合，其中不乏一些假手續(xù)，給管理造 成很大難度；有的村居以占用土地、支持城市改造建設(shè)等名義，為個別與 村居集體沒有直接利益關(guān)系的企業(yè)爭取邀請招標，其中難免發(fā)生不正當?shù)?利益交換，以致手續(xù)尚未辦理，舉報接踵而至。另外，凡邀請招標項目，建設(shè)單位都有明確意向，在邀請隊伍過程中 就達成了一致，一家投標，多家陪標。這種相互幫陪的風氣也擴散到了公開招標項目，并且手段隱蔽，查處 困難。陪標過程中大都伴隨著商業(yè)賄賂，一家中標，大家受益。四是中標后管理不到位。2003 年以來，我市在全省率先實行中標后管理， 但由于人力和精力的 限制，對中標后

36、履約情況的監(jiān)督還遠遠不夠。建筑市場誠信度低，陰陽合同、強制墊資、肢解分包、資金拖欠等現(xiàn)象屢禁不止，這些都成為處于強勢地位的建設(shè)方人員索賄受賄的籌碼。五是工作發(fā)展不平衡。我市建設(shè)工程招投標管理工作總體上市區(qū)好于區(qū)縣。受編制、財力、物力以及領(lǐng)導思想認識的制約， 有的區(qū)縣市場不幵放, 招標管理和市場服務(wù)存在一些不規(guī)范現(xiàn)象。有的地方特別是園區(qū)建設(shè)，片面地強調(diào)招商引資，把市場管理與優(yōu)化 環(huán)境對立起來，存在領(lǐng)導干預現(xiàn)象。有的該公幵招標的變成邀請招標，甚至有些項目先上車，后買票，直 接發(fā)包，再補辦手續(xù)。三、加強我市招投標管理工作，預防工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂的對策和建議經(jīng)過上述分析，加強我市招投標管理，防治工程領(lǐng)域

37、的商業(yè)賄賂重點 應(yīng)解決不招標、限制競爭招標和中標后管理方面。一大力拓展進場交易范圍。以政府名義出臺建設(shè)工程專業(yè)項目和貨物招標投標管理規(guī)定，盡 快實現(xiàn)房屋建筑、市政工程、港口、交通、通訊、政府采購項目進場交易, 歸口監(jiān)管，陽光操作。對房屋建筑工程的裝飾裝修、設(shè)備材料、監(jiān)理、消防等分部分項未納 入總承包招標的，實行分部分項和貨物招標預登記制度，定期在媒體上公 幵信息，接受社會監(jiān)督。同時，完善基本建設(shè)管理程序，對于分部分項和貨物已登記招標的， 在竣工驗收時必須出具招標手續(xù)。二切實加強對國有和集體投資項目的監(jiān)管。國有和集體投資項目是商業(yè)賄賂行為的相對高發(fā)區(qū)，同時，加強對國 有和集體投資項目的管理，提高

38、投資效益，也應(yīng)該是招投標監(jiān)管的重點隨著改制的推進和民營經(jīng)濟的快速發(fā)展，使用國有或集體資金的工程 項目所占比重日趨下降，以 2005 年為例，這部分工程占不到全部招標工 程的 30。因此，從防治商業(yè)賄賂的角度看，在政策制訂和制度建設(shè)上，應(yīng)重點 控制這部分項目。抓住了關(guān)鍵，就抓住了全盤。 一是應(yīng)修改邀請招標的有關(guān)規(guī)定。 堅持該放的放開，該管的管牢。放寬對民營投資項目邀請招標的限制，除關(guān)系公共利益和公共安全、 規(guī)模較大、技術(shù)特別復雜的項目，應(yīng)充分尊重業(yè)主的意見，由業(yè)主自主選 擇招標方式。集中有限的管理資源，重點加強對使用國有資金或集體資金項目的監(jiān) 管。取消目前房地產(chǎn)、村居項目自有企業(yè)可以按三分之一進行邀請招標的 規(guī)定，嚴格