集體土地征用和農(nóng)村土地收益分配制度創(chuàng)新

1、集體土地征用和農(nóng)村土地收益分配制度創(chuàng)新摘要隨著土地征收的不斷擴(kuò)大，我國土地征收制度暴露出一定的缺陷,農(nóng)民土地被征收后失去了生存資料,土地權(quán)益被侵占得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，由此引發(fā)了政府與農(nóng)民 集體土地收益分配糾紛。應(yīng)建立以農(nóng)民集體為受益主體的土地收益分配制度，明確土地收益分配的主體與內(nèi)容，建立公 正的土地征收聽證制度，設(shè)置土地專業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督管理。關(guān)鍵詞土地征用；農(nóng)民土地權(quán)益；土地收益分配中圖分類號f301. 1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼adoi10.3969/j. issn.1009-3729.2013.02.015農(nóng)民是以土地為生產(chǎn)資料的社會群體。新中國成立以 后，建立了土地公有制，形成了城市土地歸國家所有、

2、農(nóng)村 和城市郊區(qū)的土地歸農(nóng)民集體所有的土地制度。近年來，我 國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對土地的需求不斷增加。國有土 地是有限的，很難滿足社會發(fā)展的需要，于是征用集體土地 就成為滿足社會對建設(shè)用地需求的主要來源。集體土地被征 用之后，農(nóng)民失去了土地，進(jìn)而失去了生存資料和就業(yè)保障 基礎(chǔ)。解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，確保失地農(nóng)民權(quán)益，已成 為征地過程中的一項重要任務(wù)。關(guān)于農(nóng)村集體所有的土地收益分配問題的研究，王德起 1認(rèn)為要建立土地收益分配制度就要明晰國家與集體（企 業(yè)）、農(nóng)村集體與農(nóng)戶以及中央政府與地方政府之間的關(guān)系; 姜開琴2提出應(yīng)根據(jù)增值收益產(chǎn)生的不同情況在國家、集 體、農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配；黃俊陽

3、3、李萌等4認(rèn)為， 應(yīng)通過明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范征用程序以及完善土地補(bǔ)償制度等措 施來維護(hù)集體土地農(nóng)民權(quán)益。上述研究指出了我國目前土地 制度存在一定的缺陷，并提出一些完善的建議，但對于如何 保障農(nóng)民集體的土地權(quán)益及具體保障措施，并未提出系統(tǒng)的 制度方面的意見。本文主要從土地收益分配的本質(zhì)出發(fā)，分析土地制度中 各項權(quán)益之間的關(guān)系及現(xiàn)有土地收益分配的格局，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有 土地征用制度存在的問題，提出應(yīng)創(chuàng)新我國土地權(quán)益分配制 度，改變土地收益分配不合理的現(xiàn)狀，以維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。一、農(nóng)村土地制度及其權(quán)益關(guān)系土地制度是反映人與人、人與土地之間關(guān)系的重要制 度，它既是一種經(jīng)濟(jì)制度又是一種法律制度，是土地關(guān)系在 法律上的

4、體現(xiàn)，是構(gòu)成上層建筑的有機(jī)組成部分。農(nóng)村土地 制度是農(nóng)村土地資源合理配置與有效利用的基礎(chǔ)載體，它是 農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)步的主要中介，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系的重要組 成部分。我國農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，實行家庭經(jīng)營的方 式，農(nóng)村土地制度的實質(zhì)是農(nóng)民與集體、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的 關(guān)系問題。農(nóng)民的土地權(quán)益是指農(nóng)民圍繞土地經(jīng)營所應(yīng)該享有的 民主權(quán)利與物質(zhì)利益的總稱。民主權(quán)利賦予農(nóng)民享有、占有 與農(nóng)村土地相關(guān)的一切政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利；物質(zhì)利益是指農(nóng)民 擁有土地權(quán)利帶來的各種經(jīng)濟(jì)利益收入。農(nóng)民集體土地權(quán)利 是由各種權(quán)利組成的土地權(quán)利束，它包括農(nóng)村集體土地所有 權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、規(guī)劃權(quán)、發(fā)展 權(quán)等。集體

5、土地所有權(quán)是所有權(quán)利的基礎(chǔ)，指勞動群眾集體 組織在法律規(guī)定范圍內(nèi)占有、使用、處分自己所有土地的權(quán) 利。農(nóng)民及其集體享有的土地所有權(quán)益主要有兩個方面，一 是國家征用集體土地的所有權(quán)變更收益，一是集體出讓使用 權(quán)的所有權(quán)讓渡權(quán)能收益。在土地使用權(quán)上，我國實行兩權(quán) 分離的政策，即使用權(quán)與所有權(quán)的分離，農(nóng)民享有使用權(quán)， 集體擁有所有權(quán)。土地使用權(quán)隸屬所有權(quán)，使用權(quán)是所有權(quán) 在現(xiàn)實中的展現(xiàn)和延伸。土地收益權(quán)是使用權(quán)的目的，只有有效享有土地收益 權(quán)，使用權(quán)才有意義。收益權(quán)指土地使用者依據(jù)自己在一定 時期內(nèi)對土地的占有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)能而獲得收益的權(quán)利， 以及土地產(chǎn)權(quán)主體依法轉(zhuǎn)讓自己的土地權(quán)能而獲得相應(yīng)收 益

6、的權(quán)利。由于土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，土地收益有不同 的享有主體，我國目前主要有三大收益主體：國家、集體和 農(nóng)戶。處分權(quán)是指對土地的使用、流轉(zhuǎn)等的權(quán)利，隨著土地 的所有權(quán)和使用權(quán)而產(chǎn)生。收益權(quán)和處分權(quán)是這兩種權(quán)利的 派生權(quán)利，按照法律的規(guī)定，這些派生權(quán)利既可以與所有權(quán) 合為一體，也可以獨(dú)立存在。我國土地權(quán)能的分離性使得其 各項權(quán)利在轉(zhuǎn)移和使用過程中帶來不同的收益，不同的權(quán)能 主體參與土地收益分配就產(chǎn)生了 土地收益的分配問題。二、土地征用中我國農(nóng)村集體土地收益的現(xiàn)實格局土 地征用實際上是國家向土地權(quán)益人購買集體土地所有權(quán)、使 用權(quán)等諸項權(quán)利所構(gòu)成的權(quán)利束變動的過程。農(nóng)村土地征用 實質(zhì)是把農(nóng)民集體所

7、有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校⒁婪ńo予 被征地的集體和個人一定補(bǔ)償?shù)男袨?。農(nóng)村土地作為一種生 產(chǎn)資料，承載著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、政治、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老 等多方面的權(quán)益和保障。土地被征用后，農(nóng)民不僅失去了土 地的使用權(quán)，而且失去了勞動就業(yè)的權(quán)利和社會保障權(quán)等相 關(guān)權(quán)利。由于現(xiàn)行的集體土地征用法律和政策規(guī)定等制度的 缺陷，農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，在失去土地的同時也 失去了基本的生活依靠，越來越多的農(nóng)民成為無業(yè)游民。農(nóng) 民的土地權(quán)益受損主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是農(nóng)民及集 體所有權(quán)、收益權(quán)等土地權(quán)利被侵犯，另一方面是農(nóng)民及集 體得不到應(yīng)有的征地補(bǔ)償份額。1.農(nóng)民集體土地權(quán)利被侵占土地征用是國家或政府出于

8、公共利益的需要，依法強(qiáng)制 轉(zhuǎn)移非國家所有的土地所有權(quán)，并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行政行 為。然而法律對“公共利益”的界定不是特別明確，加之土 地作為一種資源有巨大的經(jīng)濟(jì)價值，有些地方政府為了增加 財政收入就打著“公共利益”的旗號征用土地，這實際上是 一種為賣地而征地的行為。這些舉動多是補(bǔ)償不到位，嚴(yán)重 侵害了農(nóng)民的集體土地權(quán)益。有資料顯示，我國基層政府財 政收入的30%40%是由土地出讓金中獲取的，而土地出讓金 的80%是由征用農(nóng)民土地中獲取。5我國農(nóng)村土地歸集體所 有，但由于法律界定的多重性及集體經(jīng)濟(jì)組織的不可確定 性，實際操作中存在集體土地所有權(quán)主體缺位的情況，致使 各級利益主體大肆攫取土地收益，而

9、作為集體土地的實際主 人的農(nóng)民卻被邊緣化或被排除在所有權(quán)主體之外。農(nóng)民及集 體的基礎(chǔ)權(quán)利缺失，致使相關(guān)的權(quán)利無法得到保護(hù)。2.農(nóng)村土地征用補(bǔ)償分配現(xiàn)狀根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民的土地被征用之后應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ) 償費(fèi)和安置費(fèi)，然而農(nóng)民獲得的補(bǔ)償只是土地經(jīng)營收益的補(bǔ) 償，土地后期的增值收益則被無償占有，政府和用地單位分 享了土地增值收益，農(nóng)民集體被排除在土地增值收益的群體 之外，因此農(nóng)民獲得的補(bǔ)償費(fèi)用非常低。李萌等4統(tǒng)計認(rèn) 為，目前土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的分配格局大致為：政府占60% 70%,村級組織占25%30%,農(nóng)民僅占5%10%,農(nóng)民作為 集體土地的主體，其土地收益大部分被掠奪。任輝等6對 農(nóng)村土地非農(nóng)用化

10、過程中的土地收益分配進(jìn)行回歸分析，結(jié) 果顯示，政府與農(nóng)民的土地收益比例平均為91,雖然各個地 區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不同，但是農(nóng)民與政府的 土地收益分配比例存在巨大差異。沈飛等7通過實證分析 研究發(fā)現(xiàn)，在土地征用過程中政府與農(nóng)村集體的土地收益比 例為171,農(nóng)民、集體與政府之間的土地收益分配嚴(yán)重失衡。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革步伐的加快以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速， 農(nóng)村土地征用的規(guī)模越來越大。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計， 1978-2009年被征地農(nóng)民已高達(dá)8 700多萬，近10年每年 征用集體土地的數(shù)量近20萬公頃，被征地農(nóng)民新增400萬 左右，這種情況可能還將持續(xù)10年左右。8目前一些地方 甚至興起了圈地運(yùn)動

11、，大量耕地被占用。在土地征用制度存 在缺陷的情況下，越來越多的土地征用不僅對農(nóng)民的利益構(gòu) 成危脅，也使糧食安全難以保障，因此必須對現(xiàn)有的土地制 度進(jìn)行完善和改革，逐步建立起公平合理的土地收益分配制 度。三、我國土地征用制度存在的問題我國土地征用制度始建于計劃經(jīng)濟(jì)時期，未能充分考慮 到土地征用中各方利益的有效平衡，忽視了對農(nóng)民利益的充 分保障?，F(xiàn)行的土地征用制度存在的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾 方面。1. “公共利益”內(nèi)容模糊土地制度只是原則性地規(guī)定了集體土地征用必須符合 法定的“公共利益”，但具體什么是符合公共利益并沒有作 明確規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實中許多假借“公共利益”之名侵犯農(nóng)民 利益現(xiàn)象的發(fā)生。2農(nóng)村

12、土地產(chǎn)權(quán)模糊不清，補(bǔ)償收益主體不明我國現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂，各項權(quán)能之間的界 限比較模糊。土地法賦予了農(nóng)民集體對土地所有權(quán)的主 體地位，但是誰代表集體沒有明確的規(guī)定。缺乏具體的收益 對象使得集體的收益流失，農(nóng)民個體就得不到應(yīng)有的收益分 配。另外，權(quán)利主體之間的關(guān)系不明，當(dāng)土地補(bǔ)償款發(fā)放時, 各個主體各享其成，就產(chǎn)生了 “鄉(xiāng)扣”、“村留”的現(xiàn)象， 導(dǎo)致農(nóng)民實得的補(bǔ)償款少之又少。3征地補(bǔ)償范圍過窄，相關(guān)權(quán)利補(bǔ)償不足關(guān)于土地征用補(bǔ)償范圍，土地管理法規(guī)定我國的土 地征用補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物 和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。從表面上看這些規(guī)定涵蓋了土地征用 造成的所有損失，然而土地的

13、權(quán)益不僅包括土地的所有權(quán)、 使用權(quán)、收益權(quán)等，還包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)與發(fā)展權(quán) 等，這些權(quán)利在相關(guān)的法律法規(guī)中缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。4. 土地征用缺乏被征用人參與程序目前我國的土地征用項目審批過程完全是政府行為，從 方案的提出到項目征地批準(zhǔn)，都是政府核準(zhǔn)并實施，其程序 基本上是內(nèi)部程序，透明度和公示性不夠，農(nóng)民對土地被征 用事前并不知情，只有當(dāng)土地被征用的通知下達(dá)后才獲悉， 對土地被征用沒有話語權(quán)和表決權(quán)。四、創(chuàng)新我國農(nóng)村土地權(quán)益分配制度的建議現(xiàn)有的土 地制度盡管對土地流轉(zhuǎn)有比較全面的規(guī)定，但是針對農(nóng)村土 地征用的條件和具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，缺乏相應(yīng)的細(xì)則解 釋，忽視了農(nóng)民集體的長遠(yuǎn)利益，致使

14、現(xiàn)實征用過程中利益 分配失衡。因此要建立公平合理的土地收益分配制度必須改 革現(xiàn)有的土地制度，建立新的收益分配格局。建立新的土地收益分配制度，要堅持公平合理的分配原 則，把征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用和土地增值收益在農(nóng)民、集體和 國家之間進(jìn)行合理分配，并通過設(shè)立農(nóng)民聽證會對土地征用 和土地收益管理進(jìn)行事前、事中、事后的監(jiān)督，確保土地征 用有序進(jìn)行。同時注意土地征用資金?？顚Ｓ茫⑼恋貙?業(yè)銀行對土地征用資金進(jìn)行管理，保障農(nóng)民的土地權(quán)益不受 侵害。1.分配制度建立的原則(1) 堅持公平與效率相結(jié)合的立法精神。在社會主義 市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地也應(yīng)進(jìn)入市場，參與到資源配置的市 場中，土地的征用補(bǔ)償價格可以參照

15、市場價來進(jìn)行確定。同 時，土地收益要兼顧國家和農(nóng)民個人的利益，使收益在農(nóng)民 集體與政府之間進(jìn)行公平合理的分配，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。(2) 以人為本，尊重農(nóng)民的權(quán)益。任何制度的建立都 是為了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，土地制度的改革要確保農(nóng)民的權(quán)益 能夠?qū)崿F(xiàn)。目前，農(nóng)民的權(quán)益被嚴(yán)重侵犯，完善土地制度就 要充分保障農(nóng)民的參與權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及享受社會保 障的權(quán)利，切實維護(hù)群眾的利益，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會 公平正義。(3) 堅持宏觀管理調(diào)控的原則。進(jìn)行土地制度改革創(chuàng) 新時，應(yīng)考慮國家對土地、國家對農(nóng)民的宏觀管理和調(diào)控能 力。土地規(guī)劃利用要綜觀全局，著眼長遠(yuǎn)，只有這樣才能使 土地資源得到有效利用，保護(hù)現(xiàn)有耕地

16、面積，確保糧食安全。2. 土地收益分配制度的構(gòu)成(1) 建立以農(nóng)民集體為受益主體的分配格局。要使農(nóng) 民集體成為集體土地收益的分配主體，就要明確誰來代表集 體行使權(quán)力，否則一切都是空談。我國法律規(guī)定農(nóng)村集體土 地歸集體所有，由集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會行使所有權(quán)， 而集體經(jīng)濟(jì)組織有鄉(xiāng)、村、組三級集體經(jīng)濟(jì)組織，主體的多 樣性和不確定性致使農(nóng)民人人有權(quán)，而實際人人無權(quán)。應(yīng)該 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會不是集體土地所有權(quán)的主體，因為鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府和村委會屬于基層政治組織，法律規(guī)定集體土地所有 權(quán)是經(jīng)濟(jì)組織，兩者有本質(zhì)差別，應(yīng)該把土地所有權(quán)歸屬于 農(nóng)民。村民可以以組為單位進(jìn)行選舉，選出代表人來代理自 己行使權(quán)力并表

17、達(dá)自己的意愿，并實行任期制，報鄉(xiāng)土地管 理所登記，從而使土地所有權(quán)及其收益落實到農(nóng)戶并受民眾 的監(jiān)督。村民也可以通過組織化的形式建立專業(yè)合作社，以 合作社為單位和收益主體來參與土地權(quán)益分配。集體經(jīng)濟(jì)組 織實體化之后，土地收益就在農(nóng)民集體與政府之間進(jìn)行公 平、合理的分配。 (2)明確土地收益分配的內(nèi)容。 土地增值收益屬于集體土地權(quán)益的一部分，如果農(nóng)民集體一 直被排除在土地增值收益的分配之外，土地被征用后只是得 到部分的土地補(bǔ)償款，則不足以彌補(bǔ)失去土地帶來的損失。 土地發(fā)展權(quán)是基于土地所有權(quán)而從使用權(quán)和收益權(quán)中分離 出來的一種土地權(quán)益，是土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過 改變土地現(xiàn)有用途而額外獲取收

18、益的權(quán)利。因此應(yīng)該確立農(nóng) 民是土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益享受主體之一，使農(nóng)民集體有權(quán)利享 受土地增值帶來的收益。(3) 建立公正的土地征用聽證制度。明確了農(nóng)民集體 的收益主體地位和享有的權(quán)利，要確保其權(quán)益得到真正實現(xiàn) 就應(yīng)使農(nóng)民參與到土地征用的過程中來。農(nóng)民集體是土地的 主人，征用集體的土地應(yīng)該征求農(nóng)民的意見，土地如何被利 用也應(yīng)考慮農(nóng)民及附近市民的意見，綜合各方的觀點(diǎn)和利益 才進(jìn)行土地征用，從而避免因強(qiáng)制征用引發(fā)矛盾。土地征用 聽證制度中的參與者應(yīng)以農(nóng)民為主體，市民、專家和媒體都 有一定份額，以確保聽證制度的公開、公正、公平。(4) 設(shè)置土地專業(yè)銀行監(jiān)督管理。近年來，隨著經(jīng)濟(jì) 社會發(fā)展和土地用途的變化，土地資金項目增多，因此可以 建立土地專業(yè)發(fā)展銀行來負(fù)責(zé)與土地征用有關(guān)的資金管理。 這既有利于保護(hù)土地所有者和使用者的權(quán)益，又