關(guān)于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)變遷中的權(quán)利配置、運行與監(jiān)督

1、關(guān)于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)變遷中的權(quán)利配置、運行與監(jiān)督論文摘要：大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心是多元化權(quán)利的合理配置與有效運行，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的變遷中需要平穩(wěn)不同權(quán)利之間的沖突，形成多元權(quán)利的有效共存與健康運行。合理配置大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)利組成，明確政府與高校的權(quán)利界限，重視學(xué)術(shù)權(quán)，成立效勞行政體制是完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。成立大學(xué)章程和遵循合法程序原那么是保證大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中權(quán)利合理運行的重要條件。重視和保障教師與學(xué)生的民主參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)是制約權(quán)利濫用的重要防線。論文關(guān)鍵詞：大學(xué)治理結(jié)構(gòu)；權(quán)利配置；現(xiàn)代大學(xué)制度大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度在治理層面形成的制度化結(jié)構(gòu)，它通過大學(xué)各利益相關(guān)者之間的權(quán)利配置和制

2、度安排實現(xiàn)彼此權(quán)利的分權(quán)制衡，以達到公正與效率契合的狀態(tài)。能夠說，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心確實是“權(quán)利”的合理配置與運行。大學(xué)由于其身份的復(fù)雜性決定了其權(quán)利主體的多元化與權(quán)利客體的多樣性。我國高校在現(xiàn)代大學(xué)制度改革中正面臨如此一種制度變遷，即由單一強制的行政權(quán)利主導(dǎo)慢慢轉(zhuǎn)變成遵循大學(xué)內(nèi)在邏輯，實現(xiàn)真正依法辦學(xué)、自主治理、民主監(jiān)督、社會參與的多元治理結(jié)構(gòu)。國家中長期教育改革和進展計劃綱要（20202020 年） 針對高等教育的改革和進展，提出要改良政府的治理方式，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，同時把完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、深化校內(nèi)治理體制改革作為重要任務(wù)提出來?？梢?，合理配置大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)利，標準高校權(quán)利運

3、行，實現(xiàn)不同權(quán)利之間的平穩(wěn)與制約，從而構(gòu)建和完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是以后高等教育改革的重要方向。一、權(quán)利配置：權(quán)利運行的前提和基礎(chǔ)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)包括外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。外部治理結(jié)構(gòu)要緊指大學(xué)與政府之間的權(quán)利分派與制度安排。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)要緊指大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者之間的權(quán)利分派與制度設(shè)計。筆者以為，內(nèi)部權(quán)利包括黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、校長行政權(quán)、教授學(xué)術(shù)權(quán)和民主參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。多元治理結(jié)構(gòu)確實是通過對多元主體權(quán)利的合理配置使不同權(quán)利和諧運行，一起實現(xiàn)對學(xué)校的治理。（一）外部治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)利配置1. 國家行政權(quán)與高校自主權(quán)的沖突與失衡。政府與高校的關(guān)系問題從來是高等教育進展進程中一個超級重要的問題。 “自隱含

4、在高等教育治理體制中的這種關(guān)系存在以來，政府治理與大學(xué)自治就始終成為一對難以平穩(wěn)的矛盾。 ”1 我國目前實行的是“以政府為主體”的大學(xué)舉行權(quán)，大學(xué)和政府之間存在嚴峻的依附關(guān)系。 “體此刻辦學(xué)權(quán)方面仍然是以政府打算模式為主，在治理權(quán)方面也要緊依托行政手腕和行政命令，因此在政府和高校之間形成了一種操縱與被操縱、命令與服從的關(guān)系，最終致使了 政策治校 的政府治理高校模式的形成。 ”盡管如此，我國高校并無停止對自治權(quán)的追求。2020 年 11 月 8 日，北京大學(xué)正式對外發(fā)布了“中學(xué)校長實名推薦制”實施方案，開始了在招生自主權(quán)方面的改革。2020 年 11 月 30 日和 12 月 1 日，我國又前后

5、顯現(xiàn)了“華約”和“北約” 注：以北京大學(xué)為核心，由北京師范大學(xué)、北京航空航天大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、南開大學(xué)、香港大學(xué)、廈門大學(xué)等 13 所高校組成的自主招生體系。 兩大自主招生體系， 表現(xiàn)了高校在招生方面的自主改革。與此同時，令人關(guān)注的已籌建3 年多的南方科技大學(xué)于 2020 年 3 月正式迎來了第一批學(xué)生開學(xué)上課， 朱清時校長所堅持的教授治校，學(xué)術(shù)自治，探討成立中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度慢慢進入實施時期。行政權(quán)對自治空間的擠壓與大學(xué)通過各類途徑爭取自治空間，這對矛盾能夠說是對當(dāng)前我國大學(xué)自治現(xiàn)狀的一個大體描述。政府的治理應(yīng)是一種宏觀、有效的治理而不是簡單地包辦一切，是在充分尊重高校獨立辦學(xué)自主權(quán)基礎(chǔ)上

6、的治理，而不是把高校視為政府附屬單位的越俎代庖。 不然，必將阻礙高校各項事業(yè)的健康進展。2. 立法應(yīng)明確政府與高校的權(quán)利界限。 將大學(xué)與政府關(guān)系法律化，為政府權(quán)利劃定邊界，為大學(xué)自治延展更大的空間，這是降低高校外部治理行政化偏向的重要途徑。政府及其部門應(yīng)當(dāng)做立效勞行政的意識，改良治理方式，完善監(jiān)管機制，減少和標準對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。政府不該過量關(guān)注高校內(nèi)部的運作和治理，而應(yīng)著眼于高校系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀關(guān)系和高等教育事業(yè)的質(zhì)量標準及進展方向。政府的角色應(yīng)當(dāng)從 “管制”走向“效勞” ，充分遵循大學(xué)教育規(guī)律， 不干與和不操縱高校的學(xué)術(shù)事務(wù)，通過提供效勞和

7、支持來促成大學(xué)目標的實現(xiàn)。高校那么應(yīng)依照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會效勞，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制定學(xué)校計劃并組織實施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政治理機構(gòu)，自主確信內(nèi)部收入分派，自主治理和利用人材，自主治理和利用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費?？傊ネ獠啃姓皇遣恍枰獓液驼男姓卫?，而是要改良政府的治理方式，減少和標準對學(xué)校的行政審批和直接干與，更多地運用法規(guī)、政策、標準、公共財政等手腕引導(dǎo)和支持教育進展。（二）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)利配置1. 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)利沖突與失衡。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)利沖突要緊體此刻校長行政權(quán)與教授學(xué)術(shù)權(quán)之間的沖突和黨委政治領(lǐng)導(dǎo)

8、權(quán)與校長行政權(quán)之間的沖突。行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的沖突能夠說是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中最引人關(guān)注也最為突出的一對矛盾。高校行政化的嚴峻偏向是這對矛盾的突出表現(xiàn)。 “在行政化治理體制下， 高校成了一個具有行政級別， 依照行政模式運行的準行政機構(gòu)。行政人員成為高校運行的核心，教學(xué)、科研人員成為行政系統(tǒng)的 螺絲釘，難以取得學(xué)術(shù)支配地位， 缺少獨立自主進展的可能性?！?行政化的治理和無所不在的行政權(quán)利， 強化了官本位，相對弱化了教師和科研人員的學(xué)術(shù)地位，輕忽了大學(xué)的本來目標和理念。一方面，行政權(quán)利泛化極易致使行政人員用行政治理手腕制約學(xué)術(shù)人員的學(xué)術(shù)活動，造成學(xué)術(shù)人員和行政人員經(jīng)受的工作壓力失衡，進而減弱學(xué)術(shù)人員的力

9、量。另一方面，行政化的偏向也在某種程度上造成了學(xué)術(shù)人員的思想迷失。許多有學(xué)術(shù)造詣的教師為追求眼前利益而“棄教”進入仕途，舍棄了學(xué)術(shù)前途。黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長行政權(quán)同作為高校治理權(quán)也存在必然沖突。從法律規(guī)定上來看，我國現(xiàn)行高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。黨委“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作”的定位，使得黨委書記成為高校法定領(lǐng)導(dǎo)體制中的負責(zé)人，顯然是第一把手。 但同時， 高等教育法又規(guī)定，校長作為“高等學(xué)校的法定代表人”即高等學(xué)校事業(yè)單位的法人代表，是“全面負責(zé)”學(xué)校工作的第一責(zé)任人，也是第一把手。在高校治理實踐中，黨委書記和校長都是學(xué)校的要緊負責(zé)人，對學(xué)校改革、進展和穩(wěn)固一起負有重要責(zé)任。 “如此就

10、顯現(xiàn)了高校政治與組織框架內(nèi)的一把手與高校法律框架下的一把手的雙峰對峙現(xiàn)象。兩個一把手的顯現(xiàn)造成了學(xué)校的多頭目導(dǎo)，當(dāng)校長與書記的意見不一致時，這種政治框架與法律框架的不和諧，就會成為學(xué)校內(nèi)耗的本源， 妨礙學(xué)校的進展。”由于法律上對二者職權(quán)分工的不明晰，使得黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和校長的“全面負責(zé)”常常會在實際工作中處于一種平行狀態(tài)。致使的結(jié)果一方面可能相互舍棄權(quán)利，推諉責(zé)任，另一方面可能會產(chǎn)生權(quán)利沖突乃至權(quán)利斗爭。2. 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)利平穩(wěn)。針對目前我國高校內(nèi)部行政化偏向嚴峻的現(xiàn)象， 當(dāng)務(wù)之急在于從尊重學(xué)術(shù)規(guī)律、 尊重和重視學(xué)術(shù)權(quán)利、加大學(xué)術(shù)權(quán)的決策能力入手，給予學(xué)術(shù)群體參與學(xué)校治理與決策的權(quán)利

11、，而行政權(quán)那么應(yīng)從“管制行政”向“效勞行政”的方向進展。學(xué)術(shù)委員會應(yīng)當(dāng)真正成為大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機構(gòu)，在教學(xué)評判、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、職稱評定、考核評獎、課程設(shè)置、教材建設(shè)、師資培育、教師聘用、學(xué)位授予和招生就業(yè)等方面有關(guān)的學(xué)術(shù)事務(wù)由學(xué)術(shù)委員會進行決策治理，探討教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校治理中的作用。提倡尊重學(xué)術(shù)權(quán)利并非意味著要減弱行政治理，因為行政權(quán)利的合理利用是保障高校運行效率和秩序的必要條件。但高校的行政權(quán)應(yīng)從“管制行政”轉(zhuǎn)變成“效勞行政” ，“需要行政部門的人員把為師生效勞作為核心價值觀和首要職責(zé)，強化治理即效勞、治理意味著責(zé)任的意識；需要改革傳統(tǒng)高校行

12、政績效考核取向，增強教師、學(xué)生等對行政部門和人員評判在績效考核中的比重，提高行政人員效勞意識和效勞水平，把高校行政部門和人員的績效考核與效勞對象的中意度和業(yè)績相掛鉤”。 咱們應(yīng)尋求高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)的互補、和諧與平穩(wěn)，使高校內(nèi)部治理既遵循知識和學(xué)術(shù)進展的內(nèi)在規(guī)律，又知足高校自身高效有序地運行和能動地適應(yīng)外界的需要。黨委與校長在大學(xué)治理中都屬于領(lǐng)導(dǎo)層面的權(quán)利主體，在學(xué)校事務(wù)治理中具有相應(yīng)決策權(quán)，可是二者在職權(quán)分工上應(yīng)當(dāng)具有必然的不同性。依照我國高等教育法中的定位，在高校的治理實踐中，黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利要緊體此刻宏觀的戰(zhàn)略決策、對學(xué)校改革和進展中重大事件的決策上，其具有的是對重大事件的決策權(quán)；校長

13、要緊負責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他具體行政治理工作，校長的權(quán)利是執(zhí)行決策的行政權(quán)。從本質(zhì)上說，黨委與校長的兩種權(quán)利并非存在目的上的全然不同性，即都是為高校的健康進展而治理。但為了充分發(fā)揮二者的權(quán)利功能，幸免權(quán)利重疊或權(quán)利缺失， 必需對兩種權(quán)利內(nèi)容加以明確。關(guān)于涉及黨建與思想政治工作、組織機構(gòu)設(shè)置與人事任免、學(xué)校改革進展穩(wěn)固計劃與制度的決策制定應(yīng)由黨委的政治權(quán)利系統(tǒng)完成；涉及學(xué)校定位、具體教學(xué)治理、科學(xué)研究、行政治理等事項時那么由行政權(quán)利系統(tǒng)實施。 “在黨委和行政的關(guān)系上， 黨委要充分調(diào)動校長和其他行政領(lǐng)導(dǎo)的踴躍性和主動性，大力支持校長獨立負責(zé)地行使職權(quán)；校長要對學(xué)校黨委負責(zé)，對黨委的領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，

14、對黨委的決議負責(zé)，獨立負責(zé)地行使行政治理職權(quán)，使黨委的決議在行政治理工作中取得全面貫徹。 ”二、權(quán)利運行：平穩(wěn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的重要保證（一）大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)做為權(quán)利運行的大體依據(jù)大學(xué)章程是高校辦學(xué)的綱領(lǐng)性文件，是大學(xué)成為法人組織的必備條件，是學(xué)校依法治校的基礎(chǔ)和保障。大學(xué)章程是對立法內(nèi)容的細化與延伸，其核心內(nèi)容是對權(quán)利的限制與保障。 綱要中專門指出， 各類高校應(yīng)依法制定章程， 依照章程規(guī)定治理學(xué)校。 縱觀國外一流大學(xué)，都有自己完備的 “大學(xué)章程”。章程中大體上都對大學(xué)治理中權(quán)利機構(gòu)的劃分進行了法律上的切割，如董事會享有哪些權(quán)利，理事會或執(zhí)行機構(gòu)及校長享有哪些權(quán)利， 最終的司法訴訟又必需通過如何的途徑

15、等。我國高等教育法 明確規(guī)定， 設(shè)立大學(xué)須有大學(xué)章程， 可至今為止，我國具有完善章程的高校屈指可數(shù)?；诹⒎ǖ暮暧^性與模糊性，再加上校內(nèi)章程的缺失，致使高校內(nèi)權(quán)利沖突與濫用的現(xiàn)象應(yīng)運而生。大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)明確大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，對校內(nèi)權(quán)利組成做出明確的規(guī)定。如吉林大學(xué)在章程里就明確界定了黨委與校長的不同權(quán)限范圍；明晰了學(xué)校與學(xué)院、 學(xué)部的關(guān)系， 確立了校、院兩級治理為主的體制；明晰了學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)利的關(guān)系，規(guī)定了教授治學(xué)、民主治理，教授對學(xué)術(shù)問題擁有決定權(quán)，教職工代表大會以教師為主體和學(xué)院設(shè)立教授會等內(nèi)容。隨著綱要中對大學(xué)章程的強調(diào)，許多高校也開始慢慢嘗試建設(shè)和完善大學(xué)章程。近日，復(fù)旦大學(xué)校長楊玉良表

16、示，該校在起草復(fù)旦大學(xué)章程，其中會劃分和限定各類權(quán)利， 學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和部處負責(zé)人退出復(fù)旦大學(xué)學(xué)術(shù)委員會、復(fù)旦大學(xué)教學(xué)指導(dǎo)委員會，形成行政權(quán)利和學(xué)術(shù)權(quán)利的有效隔離。而且，學(xué)術(shù)委員會和教學(xué)指導(dǎo)委員會的工作不是空架子，學(xué)校為此設(shè)計了專門的會議制度和“召見問責(zé)”制度。復(fù)旦大學(xué)的改革行動或許意味著我國大學(xué)辦學(xué)將辭別長期以來沒有大學(xué)章程的窘境，實現(xiàn)真正的依法治教，增強對權(quán)利運行的監(jiān)督和制約。（二）合法程序是權(quán)利運行的大體原那么合法程序是一項重要的法治觀念與憲法原那么，它通過要求程序中立、公布、參與等內(nèi)容來保障權(quán)利的合法運行。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的不同權(quán)利主體在行使權(quán)利的進程中，不僅在實體上要合理合法，更重要的是權(quán)利

17、運行的程序要合法。具體來講，第一，合法程序原那么要求權(quán)利運行要維持中立性?！叭魏稳司坏脫?dān)任自己訴訟案件的法官” ，作為權(quán)利主體，其在主持權(quán)利運行的進程中不得與任何一方有利益或其他方面的聯(lián)系。這就要求學(xué)校權(quán)利行使者在行使權(quán)利的進程中應(yīng)當(dāng)在參與者各方之間維持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位，如教授委員會在行使其評定職稱權(quán)利時，應(yīng)當(dāng)維持中立地位，不得受各類利益或偏私的阻礙。第二，合法程序原那么要求權(quán)利的公布化和透明性。公布程序的對立面直接指向 “暗箱操作”。這就要求高校權(quán)利主體在行使權(quán)利的進程中，應(yīng)當(dāng)依法將權(quán)利運行的依據(jù)、進程和結(jié)果向公眾公布，如學(xué)校制定某項校內(nèi)規(guī)那么時，應(yīng)及時將規(guī)那么內(nèi)容向所有利益

18、相關(guān)者公布，以使其知悉并保障參與和監(jiān)督權(quán)利有效運行。第三，合法程序原那么要求具有參與性。要緊表現(xiàn)為保障受權(quán)利阻礙的主體能夠從權(quán)利方取得相關(guān)信息并有機遇向權(quán)利方陳述自己的觀點。這就要求高校權(quán)利主體在實施具有結(jié)果阻礙的行為時，如向違紀學(xué)生行使處分權(quán)，必需給予學(xué)生申辯和救濟的機遇，許諾其表達自己的意見，并對權(quán)利運行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。三、權(quán)利監(jiān)督：制約權(quán)利濫用的重要防線（一）高校治理結(jié)構(gòu)中的民主參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)高校的民主治理和民主監(jiān)督是我國基層民主政治建設(shè)的重要組成部份。大學(xué)治理機制中民主參與治理權(quán)是表現(xiàn)民主權(quán)利，愛惜學(xué)生、教職工合法權(quán)益的重要途徑。 高等教育法第四十三條規(guī)定： “高等學(xué)校通過以教

19、師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主治理和監(jiān)督，保護教職工合法權(quán)益?！?“教職工代表大會作為大學(xué)成員的一種利益表達和和諧機制，溝通、整合和和諧大學(xué)成員個體和不同群體的利益要求， 以更好地增進大學(xué)組織的和諧進展。 ”同時，最近幾年來隨著“依法治?！焙汀耙詫W(xué)生為本”等理念的不斷推行，高校治理中的 “學(xué)生參與權(quán)” 最近幾年來也慢慢進入人們的視野。學(xué)生作為學(xué)校的成員，依照國家法律及學(xué)校規(guī)章，在必然程度上與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和其他治理主體分享治理權(quán)、分擔(dān)治理責(zé)任，通過量種方式和身份直接或間接參與學(xué)校治理事務(wù)，包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督等，以推動學(xué)生民主意識與能力提升，保護學(xué)生群體的自身利益，增進高校決策的科學(xué)化、民主化?？墒牵咝Ｐ姓凸俦疚坏闹卫砟Ｊ?，使得校內(nèi)機關(guān)只對上級負責(zé)，大體上不受校內(nèi)師生和社會的監(jiān)督，教職工與學(xué)生的參與治理權(quán)嚴峻缺失。高校教職工代表大會制度盡管是我國高等教育法規(guī)定的“教職工參與民主治理和監(jiān)督”的大體形式之一，但目前由于其本身沒有足夠壯大的權(quán)利，乃至很多時候成為行政機構(gòu)的附庸，因此無法形成制約治理權(quán)利的約束機制，這在專門大程度上阻礙了教職工代表大會制度在大學(xué)進展和大學(xué)治理實踐中應(yīng)有作用的有效發(fā)揮。關(guān)于學(xué)生來