淺析我國農(nóng)村金融深化的政策取向

1、淺析我國農(nóng)村金融深化的政策取向摘要：我國農(nóng)村存在金融抑制的典型特征，深化農(nóng)村金 融改革，加大金融支農(nóng)力度，是當(dāng)今中國的一項重要課題。 本文試圖從金融抑制角度分析目前我國農(nóng)村金融體系存在 的主要問題，并相應(yīng)提出我國農(nóng)村金融深化的政策取向。關(guān)鍵詞:金融抑制;金融支農(nóng);正規(guī)金融;非正規(guī)金融一、引言國外一些學(xué)者通過對發(fā)展中國家的研究發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)展 中國家普遍存在金融抑制現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一些發(fā)展中國 家為了早日推進工業(yè)化,政府往往對金融市場進行干預(yù)和抑 制，包括實施低利率政策、普遍的信貸配給和明顯傾向扶持 行業(yè)部門及國有大型企業(yè)的選擇性信貸政策。因此,經(jīng)濟學(xué) 家建議，發(fā)展中國家應(yīng)積極采取適合本國國情的

2、金融深化措 施，構(gòu)建多層次農(nóng)村金融體制，為農(nóng)村經(jīng)濟提供有效的金融 支持。大多數(shù)學(xué)者的理論和實證研究表明，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展 中也普遍存在金融抑制現(xiàn)象。而隨著我國工業(yè)化、城市化 進程的不斷推進,農(nóng)村金融問題日益成為影響著中國社會與 經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。深化農(nóng)村金融改革，加大金融支 農(nóng)力度，無疑是當(dāng)今中國的一項重要課題。本文試圖從金融 抑制角度分析目前我國農(nóng)村金融體系存在的主要問題，并相 應(yīng)對我國農(nóng)村金融體制改革取向提出一些建議。二、我國農(nóng)村金融抑制的典型特征從農(nóng)村金融市場培育和發(fā)展的角度看，目前我國農(nóng)村金 融抑制的典型特征可以概括為政府失靈、市場失靈和功能 缺失三個方面。（一）政府主導(dǎo)下的制度

3、安排導(dǎo)致金融供給不足一一政 府失靈我國的農(nóng)村金融制度安排一直以來是由政府主導(dǎo)的，即 政府辦金融的發(fā)展道路。國有銀行、農(nóng)村信用社等都是國 家所有的金融機構(gòu),主要服務(wù)于盡快實現(xiàn)我國工業(yè)化、城市 化的戰(zhàn)略。在農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)民大量進 城務(wù)工的現(xiàn)實影響下，農(nóng)村金融市場隨著環(huán)境的惡化和制度 安排的先天市場條件不足而日益走向扭曲和衰弱，金融支持 “三農(nóng)”力度逐步弱化，金融供給嚴重不足。一方面，農(nóng)村 金融機構(gòu)供給不足。近年來，國有商業(yè)銀行開始從縣域經(jīng)濟 實行戰(zhàn)略性撤退，紛紛撤并縣及縣以下分支機構(gòu)。1998年至 今，四大國有商業(yè)銀行共撤并了萬個縣及縣以下機構(gòu)（李勇、 孫曉霞、陳景耀、韓向榮,xx

4、 ）。作為開展政策性支農(nóng)業(yè)務(wù) 的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則囿于糧棉油收購貸款，縣域業(yè)務(wù)逐步萎 縮。而前些年活躍于縣域和農(nóng)村地區(qū)的合作基金會等民間 金融機構(gòu)，由于經(jīng)營不善、風(fēng)險較大和管理混亂等原因被政 府關(guān)閉或取締。郵政儲蓄機構(gòu)只存不貸,沒有信貸供給能力。 因此,農(nóng)村信用社成為信貸供給事實上的壟斷者，農(nóng)村金融 市場的信貸供給嚴重不足。另一方面,農(nóng)村資金嚴重外流。 首先，受國有銀行紛紛撤出及權(quán)限上收的影響，國有銀行吸 收的農(nóng)村資金逐步集中到大、中城市。其次，郵政儲蓄利用 網(wǎng)點多、深入農(nóng)村的特點，大量吸收農(nóng)村儲蓄并轉(zhuǎn)存中央銀 行，導(dǎo)致農(nóng)村資金大量外流。再次，作為農(nóng)村金融服務(wù)主力 軍的農(nóng)村信用社，經(jīng)營出現(xiàn)非農(nóng)化傾

5、向，為追求利潤最大化， 許多資金流向城市。（二）利率不能正常發(fā)揮資源配置作用一一市場失靈政府金融管制的一個重要方面就是利率管制，我國一直 以來長期執(zhí)行的統(tǒng)一利率管制不僅難以彌補農(nóng)村金融機構(gòu) 的經(jīng)營成本，再加上通貨膨脹的影響，導(dǎo)致上世紀90年代中 期前的實際負利率狀態(tài)。90年代開始逐步推行的農(nóng)村利率 市場化改革試點，擴大農(nóng)村信用社利率上浮區(qū)間，逐步放松 的利率管制措施，雖收到一定效果，但單純針對農(nóng)信社的政 策扶持并沒有對農(nóng)信社提高定價能力、改善經(jīng)營機制產(chǎn)生 積極作用。而且由于政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)混合,農(nóng)信社 缺乏破產(chǎn)約束，政府對農(nóng)信社的支農(nóng)貼息政策道德風(fēng)險嚴重 （謝平、徐忠,xx）0同時，由于

6、對農(nóng)信社實行差異利率政策， 也導(dǎo)致國有銀行農(nóng)村分支機構(gòu)生存更加困難繼而紛紛退出o 同時，由于郵政儲蓄轉(zhuǎn)存央行利率高于其他金融機構(gòu)的政策 傾斜，也成為農(nóng)村資金通過農(nóng)村郵政儲蓄大量外流的直接誘 因?？偠灾?，農(nóng)村利率市場化改革方向并沒有錯，但選擇 性的信貸政策所帶來的利率扭曲，事實上造成了當(dāng)前農(nóng)村金 融市場的農(nóng)信社壟斷局面,且由于缺乏有效競爭，相應(yīng)帶來 了農(nóng)信社經(jīng)營效益差、效率低下、成本高昂、道德風(fēng)險嚴 重的狀況。(三) 扭曲的農(nóng)村金融“二元性結(jié)構(gòu)”金融功能缺 失按照金融功能論的觀點，金融功能相對于金融機構(gòu)更加 穩(wěn)定，金融組織可以通過競爭的方式生存下來，從而發(fā)揮一 定的金融功能(mer tonbo

7、die, 1 995)。而目前我國農(nóng)村金融 市場存在扭曲的“二元性結(jié)構(gòu)”，一方面正規(guī)金融機構(gòu)或大 量退出、或經(jīng)營效率低下，沒有充分有效的競爭促進其發(fā)揮 正常的金融功能；另一方面，作為非正規(guī)金融機構(gòu)的民間借 貸屢遭打擊的情況，卻長期存在，無法彌補了正規(guī)金融在農(nóng) 村金融市場的空缺。我國農(nóng)村正規(guī)金融的功能缺失,主要表 現(xiàn)為農(nóng)村金融服務(wù)品種少、水平低、質(zhì)量差。農(nóng)村金融服 務(wù)主要以存貸款為主，資金結(jié)算、銀行卡、個人理財、投資 咨詢等中間業(yè)務(wù)開展很少，效率低下。如農(nóng)村地區(qū)資金結(jié)算 仍以現(xiàn)金為主，農(nóng)村居民的銀行卡持有量很少。另外，我國 農(nóng)村保險體系尚未建立,農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險服務(wù)幾乎是空白。三、我國農(nóng)村金融深化

8、的政策取向 (-*)建立多層次的農(nóng)村金融體系我國農(nóng)村金融體系存在問題的根本原因是政府辦金融 以及過度管制導(dǎo)致農(nóng)村金融市場缺乏活力，因此必須對農(nóng)村 金融體系進行大的調(diào)整?？傮w而言，應(yīng)在政府政策引導(dǎo)下， 著眼于構(gòu)建一個商業(yè)金融和政策性金融、合作金融相結(jié)合 的競爭性農(nóng)村金融市場。一是充分發(fā)展商業(yè)性金融。重點是要在明晰產(chǎn)權(quán)的基 礎(chǔ)上，將農(nóng)信社改造成為縣域中小商業(yè)性金融機構(gòu)，應(yīng)該成 為商業(yè)金融支農(nóng)的主力軍。因為從農(nóng)信社改革試點情況看， 農(nóng)信社已不具備改造成為合作金融機構(gòu)的可能性，而轉(zhuǎn)為政 策性金融機構(gòu)則將與現(xiàn)有的政策性金融機構(gòu)角色重疊，改制 為商業(yè)性金融機構(gòu)相對容易被接收和支持（李勇、孫曉霞、 陳景耀、

9、韓向榮,x x）o應(yīng)該適當(dāng)保持農(nóng)業(yè)銀行在縣域的存 在，通過市場細分、錯開經(jīng)營，在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè) 的大額資金需求方面確立競爭優(yōu)勢。同時，應(yīng)考慮在加強監(jiān) 管、控制風(fēng)險的前提下,鼓勵在縣域建立多種所有制的社區(qū) 金融機構(gòu),大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團法人發(fā)起的 小額貸款組織。逐步在農(nóng)村金融市場形成農(nóng)村信用社、農(nóng) 業(yè)銀行、小額貸款組織以及其他種類的金融機構(gòu)合理分工、 有序競爭的局面。二是繼續(xù)發(fā)揮政策性金融的積極作用。要對現(xiàn)有金融 機構(gòu)的農(nóng)村政策性貸款業(yè)務(wù)進行整合,將現(xiàn)有的農(nóng)村政策性 貸款業(yè)務(wù)集中到農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家專門機構(gòu)。即拓寬農(nóng)發(fā) 行的政策性業(yè)務(wù)范圍，解決農(nóng)村金融市場貸款規(guī)模大、風(fēng)險 較高

10、、回收期長，商業(yè)性金融不愿介入的大額資金需求問 題；同時，應(yīng)改進扶貧貸款貼息運作模式，建立農(nóng)村扶貧小額 貸款擔(dān)?；?，解決農(nóng)村金融市場貧困人口的小額資金需求 問題。作為金融支農(nóng)的重要一環(huán)，建立農(nóng)業(yè)保險體系也刻不 容緩。要采取自上而下與自下而上相結(jié)合的辦法，逐步建立 健全政策性的農(nóng)業(yè)保險體系，地方政府主導(dǎo)設(shè)立政策性保險 機構(gòu)，中央政府設(shè)立再保險基金或再保險機構(gòu)。三是大力發(fā)展面向廣大農(nóng)戶的合作金融組織。理論分 析和國際經(jīng)驗表明，合作金融機構(gòu)因自身制度設(shè)計的特點, 使得為社員服務(wù)方面具有交易成本低、效率高的內(nèi)生優(yōu)勢, 在農(nóng)村金融市場發(fā)揮著重要作用，在有的國家（如孟加拉國） 甚至發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，

11、我國也應(yīng)大力發(fā)展面向廣大農(nóng) 戶的合作金融組織。如由農(nóng)戶自愿發(fā)起的資金互助組織。 這種資金互助組織（或稱農(nóng)民資金互助合作社）應(yīng)是真正意 義的合作制組織，社員之間互相監(jiān)督，社員代表參與合作社 決策，建立社員大會控制下的法人治理機構(gòu)，有效建立其自 我約束和自擔(dān)風(fēng)險的經(jīng)營機制。四是逐步規(guī)范和引導(dǎo)民間金融。民間金融存在有其必 要性和合理性，加強對民間金融的合理引導(dǎo)和規(guī)范而非簡單 地清理打壓已成為共識。規(guī)范民間金融的主要方向是引導(dǎo) 其向正規(guī)化、合法化方向發(fā)展,通過給予金融機構(gòu)的組織身 份，明確設(shè)立條件，加強金融監(jiān)管和自律,逐步將目前存在于 農(nóng)村地區(qū)的合會、基金會、互助會等民間金融組織納入到 合法化軌道中來

12、,或轉(zhuǎn)為小額貸款組織，或組建社區(qū)金融機 構(gòu)，或規(guī)范管理，防止高利貸、亂集資現(xiàn)象和攜款潛逃等案 件的發(fā)生。（二）建立支農(nóng)資金良性循環(huán)機制建立支農(nóng)資金良性循環(huán)機制，要從資金的回流、投入和 上下聯(lián)結(jié)三個層面著手。即一方面要引導(dǎo)縣域金融機構(gòu)吸 收的資金有效回流農(nóng)村,減少農(nóng)村資金外流；另一方面要探 索國家財政支農(nóng)資金投入的新方式，增加農(nóng)村資金供給；同 時，還要探索建立政策性金融和合作金融、商業(yè)性金融，正 規(guī)金融和非正規(guī)金融資金聯(lián)結(jié)的方式和途徑,增加面向廣大 農(nóng)戶的資金供給。首先，要建立資金回流機制，主要是引導(dǎo)縣域金融機構(gòu) 資金回流農(nóng)村。我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，制定社區(qū)再投資法, 強制規(guī)定縣域金融機構(gòu)必須將吸

13、收自本縣內(nèi)的一定比例的 存款,用于在當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款，這包括全國性金融機構(gòu)的縣支 行和農(nóng)信社。同時，國家應(yīng)積極引導(dǎo)郵儲資金回流。政府可 采取獎勵或補貼等方式，采取自愿、互利和市場化的原則, 加強郵儲和政策性銀行、小額貸款機構(gòu)的合作，引導(dǎo)資金回 流農(nóng)村。在此過程中，國家可研究給予政策支持，鼓勵郵儲 資金回流農(nóng)村。其次,要探索國家財政支農(nóng)資金投入的新方式?？梢越?鑒美國的做法一一其政府在合作金融機構(gòu)建立初期,通過入 股合作金融機構(gòu)，為合作金融提供初始發(fā)展資金，扶持合作 金融的發(fā)展;在合作金融不斷壯大以后,不斷轉(zhuǎn)讓政府股金, 減少政府對合作金融的干預(yù)，最終實現(xiàn)合作金融組織的自主 經(jīng)營、自主管理。也可以考

14、慮地方政府適當(dāng)參股社區(qū)中小 金融機構(gòu)，扶持其發(fā)展壯大，積極將資金投向縣域經(jīng)濟和 “三農(nóng)”。再次,要建立正規(guī)金融和非正規(guī)金融之間資金的聯(lián)結(jié)。 在農(nóng)村金融市場，正規(guī)金融資金充裕，具有規(guī)模經(jīng)營帶來的 成本優(yōu)勢,而民間借貸等非正規(guī)金融直接面對廣大農(nóng)戶和中 小企業(yè)，具有信息優(yōu)勢，但由于僅以自身資金或集合資金放 貸，資金相對短缺。建立正規(guī)金融和非正規(guī)金融的聯(lián)結(jié)，是 金融體系發(fā)展的一個有前途的戰(zhàn)略（世界發(fā)展報告，1 989） o 通過正規(guī)金融將低價的信貸資金提供給非正規(guī)金融，即貸款 給非正規(guī)金融組織，增加非正規(guī)金融的資金供給，可以改善 廣大農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)面臨的貸款條件，提高農(nóng)村金融需 求的滿足度（左臣明、馬九杰,xx）o（三）營造良好的宏觀政策環(huán)境在農(nóng)村金融體制重構(gòu)上，國家政策的引導(dǎo)和支持十分關(guān) 鍵。應(yīng)在保持宏觀經(jīng)濟金融政策穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，逐步消除對 農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融市場的政策偏見，將對農(nóng)村金融市場重構(gòu)的 干預(yù)重點放在機構(gòu)改革的試點及提供良好的政策空間上，而 不是直接的農(nóng)業(yè)信貸補貼。要支持農(nóng)村金融創(chuàng)新，允許地方 政府發(fā)行專門用于農(nóng)村交通和其他公共設(shè)施