治理、善治與公共管理

1、2.治理、善治與公共管理1）治理對于什么是治理，眾多機構(gòu)和學(xué)者作出了自己的界定。比較典型的是全球治理協(xié)會和世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的 定義。全球治理協(xié)會的定義是：治理是個人與機構(gòu)、官方與私人治理其共同事務(wù)的總和， 多種多樣互相沖突的利益集團可 以借此走到一起，找到合作的辦法。它是一個持續(xù)不斷的過 程，在這個過程中既可以是對立的或各異的利益彼此適應(yīng)， 也可以是采取合作的行動。 它既包括為保證人們服從的正式 制度和體制， 也包括人們同意或接受符合其利益的非正式安 排。世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的定義是：治理是運用政治權(quán) 威管理和控制國家資源， 以求經(jīng)濟和社會的發(fā)展。 具體而言， 治理指由許多不具備明確的

2、等級關(guān)系的個人和組織進行合 作以解決沖突的工作方式， 它靈活地反映著多樣化的規(guī)章制度甚至個人態(tài)度。以上定義非常典型地反映了治理理論的主要特征，概括起來主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：，自我調(diào)節(jié)的協(xié)作方式。即國家（政府）、組織、個人之間通過談判實現(xiàn)自動協(xié)調(diào)目的的方式。第二，多樣化的行動者。國家（政府）責(zé)任范圍逐漸縮小而公民享有更多的責(zé)任，包括政府部門、私人部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。第三，互動過程。致力于集體行動的(為公共利益)組織依靠互相依賴的權(quán)力和資源關(guān)系實現(xiàn)互相促進和支持， 成協(xié)作性的伙伴關(guān)系。第四，政府的主導(dǎo)角色。政府在制度設(shè)計和戰(zhàn)略制定方面具有根本性的作用，這是其他機構(gòu)不能代

3、替的，政府的作 用充分體現(xiàn)在其宏觀調(diào)控和組織協(xié)作上。(2)善治善治指種良好的治理， 主要指治理能夠收獲到良好的績效，這種績效表現(xiàn)在治理的政治效果、管理效果、經(jīng)濟效果 和社會效果方面。政治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構(gòu)之間的良性互動，公民的責(zé)任精神得到提升，公民對公共事務(wù)有 著廣泛的參與，社區(qū)團結(jié)達到非常高的水平。管理效果是指通過多元角度的參與和互動，社區(qū)和組織的治 理取得了良好的管理效果，形成了共同治理的機制，提供了 最大效率的公共服務(wù)。經(jīng)濟效果主要指通過治理實現(xiàn)了社區(qū)和組織資源最大化的利用，并確定了良好的經(jīng)濟收益，給社區(qū)居民帶來了更 好的福利。社會效果則包括文化觀念、環(huán)境保護、社區(qū)安

4、全、鄰里照顧等方面都產(chǎn)生良好的效果，社區(qū)成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言，善治則意味著政府實現(xiàn)了有效的制度構(gòu)建、公民創(chuàng)造力得到激活、政治文明程度高，意味著國家不僅在經(jīng)濟上取得穩(wěn)定而快速的增長，而且在綜合效益上公 民生活質(zhì)量得到不斷提升， 社會與自然都實現(xiàn)了和諧共進的 目標(biāo)。(3)公共治理公共治理則是在治理概念內(nèi)涵的意義上進一步具體化。公共治理涵括了治理概念的所有內(nèi)涵，同時，它還繼續(xù)突出 了公共”的價值和內(nèi)容。第一，公共治理的主體非常廣泛，不僅包括作為傳統(tǒng)公共機構(gòu)的政府，還包括準(zhǔn)公共機構(gòu)的社會組織和營利性機構(gòu)，以及生活在社區(qū)和組織中的個人。內(nèi)涵廣泛的公共”意味著它不會排斥任何一個公民

5、或者機構(gòu)參與公共事務(wù),享受應(yīng)得的福利。第二，公共治理還有另一重特征：公共關(guān)聯(lián)。它不是把任何社會事務(wù)割裂開來，而是從總體上、從所有公眾的利益 角度來進行處理。它突出強調(diào)了公眾與 公共事務(wù)的不可分割性，強調(diào)了公民的責(zé)任精神。3.公共治理的原則第一，參與原則。傳統(tǒng)統(tǒng)治和管理模式基本上把管理對象(多數(shù)人)排斥在外，少數(shù)人對多數(shù)人實行統(tǒng)治和管理。參與原則是民主的政府治理的基本原則。參與包含幾個關(guān)鍵要素：授權(quán)、基層自治、對話協(xié)商。1）授權(quán)是參與的前提 ,沒有充分的授權(quán) ,任何參與都可能意味著非法，而非法的參與并不能帶來良性互動，相反， 卻可能導(dǎo)致對抗和壓制。2）參與的另一個相關(guān)要素是基層自治。作為政策執(zhí)行

6、者的基層官員真正要參與到治理過程中來， 不能僅僅依靠 有限的機械的執(zhí)行權(quán)，而且要有部分自治權(quán)，即能夠自我決 定如何執(zhí)行甚至變革政策和計劃。3）參與的再一個要素是對話協(xié)商。通過互相尊重、平等、民主的對話方式，大到國家組織，中到社會機構(gòu)，小到微觀個體，都能夠享有發(fā)表意見的權(quán)利，并能和他人建立理性的溝通關(guān)系。參與式民主圍繞著公共利益這一最大的目標(biāo)展開，它的倡導(dǎo)者設(shè)想，公共利益可以通過鼓勵員工、顧客和公民對政 策和管理決策進行最大限度的參與來體現(xiàn)。第二，透明原則。透明原則是公共治理的重要標(biāo)準(zhǔn)之透明指政府在制定決策、執(zhí)行決策過程中的絕大多數(shù)信息都要向公眾公開， 公眾可以通過合法的、 便利的途徑在法定時間

7、內(nèi)獲取所需的 信息。透明原則包括信息公開與程序公開。透明原則最主要的內(nèi)容是信息公開。 政府必須制定信息公開法， 用法的形式來保證政府信息公開的范圍、 內(nèi) 容、程序、時間和方式， 保證公民隨時隨地能夠方便地 獲取政府信息并利用政府信息來進行各種經(jīng)濟、社會、 科學(xué)活動。透明原則的另一個內(nèi)容是程序公開， 即在政府的決策過程中， 絕大多數(shù)程序都必須用法的形式明確規(guī)定， 并 最大限度地允許公民方便參與。第三，責(zé)任原則。責(zé)任原則是公共治理的核心 ,而重中之重是強調(diào)公共機構(gòu)的責(zé)任。責(zé)任意味著公共機構(gòu)應(yīng)該履行對公民的義務(wù)，這是公共機構(gòu)不可推卸的工作職責(zé)。公共治理的責(zé)任內(nèi)涵： 積極的、 建設(shè)性的責(zé)任； 負(fù)面的、

8、懲罰性的責(zé)任。責(zé)任性對公共治理的要求：1）公共治理的主體始終保持對公民或者社會廣泛關(guān)注的狀態(tài)，應(yīng)該時時刻刻將公共群眾作為自己服務(wù)的目標(biāo)。2）公共治理的主體切實尊重和保護公眾的權(quán)力，不得產(chǎn)生任何違反基本法律侵害公民權(quán)力的行為。第四，回應(yīng)原則。這是從效能的角度考慮公共治理的標(biāo)準(zhǔn)。所謂回應(yīng)原則是指公共治理機構(gòu)必須能夠及時快速、確無誤地了解社會公共問題，制定相關(guān)政策方案，集中充分 的社會資源，幫助社會公眾脫危救困、協(xié)作進取?；貞?yīng)原則主要關(guān)系到實效問題。回應(yīng)必須快速，延誤意味著公眾利益的損害。社會問題得不到及時發(fā)現(xiàn)和處理、公眾的緊急危險得不到發(fā)現(xiàn)和排查、公共項目不能及時籌集資 源和建設(shè)立項等，都可能意味

9、著公眾的重大利益沒有得到及 時救援、保護和提供。這 種因為時效上的差錯而導(dǎo)致公眾利益的損害行為屬于回應(yīng) 力不足的表現(xiàn)之一。第五，協(xié)作原則。協(xié)作原則是指政府、企業(yè)和公民社會不是相互隔離而是通過建立起良性的疊加的組織網(wǎng)絡(luò)來共同分享公共權(quán)力和 協(xié)作處理公共事務(wù)。公共治理具有多元性、民主性、合作性。對政府部門來說，治理就是從絕對統(tǒng)治、 壟斷管理到 掌舵”引導(dǎo)的轉(zhuǎn)化；對公民而言，治理就是從被排斥、隔離、被動接受到被吸納、主動參與的轉(zhuǎn)化；對企業(yè)而言，治理不單單是一個單方面賺取利潤的商業(yè)行為，而是與環(huán)境密切合作，積極肩負(fù)社會責(zé)任的行為方式。所以說，治理是一種以公共利益為核心的、多樣社會主體共同合作的過程從這個意義上說，治理實質(zhì)上是一種 協(xié)商民主”的政治行為。協(xié)商民主是貫徹協(xié)作原則的治理方式。第六，合法性原則。按照人民主權(quán)理論， 人民是否自愿授權(quán)并接受某個權(quán)威機構(gòu)的統(tǒng)治就是該機構(gòu)合法性的來源。越得到人民認(rèn)同和支持的機構(gòu)合法