全球經(jīng)濟(jì)治理：強(qiáng)化多邊制度（一）

1、    全球經(jīng)濟(jì)治理：強(qiáng)化多邊制度（一）         摘  要相比以前，世界經(jīng)濟(jì)正在變得越來越不穩(wěn)定、不平等以及缺少治理。為了解決這些問題， WTO、IMF和世界銀行應(yīng)該分別在貿(mào)易、貨幣和發(fā)展援助領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，而發(fā)揮這些多邊組織的作用，首先在于這些組織自身治理結(jié)構(gòu)的改善，這樣才能適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)的新變化，應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的新挑戰(zhàn)。WTO、IMF和世界銀行的治理改革應(yīng)該從議題設(shè)定、決策和執(zhí)行過程、領(lǐng)導(dǎo)人遴選以及總部所在地等幾個(gè)方面開始。只有發(fā)展更具多邊主義特征的全球

2、經(jīng)濟(jì)制度，才能促進(jìn)國家間合作，共同解決全球經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定、不平等和缺少治理的問題。關(guān)鍵詞世界經(jīng)濟(jì)；全球治理；WTO；IMF；世界銀行；多邊制度    一、引言    關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)的好消息是，在過去的20年中全球化快速發(fā)展，同時(shí)世界上幾個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到前所未有的增長(zhǎng)。迄今為止，合理的經(jīng)濟(jì)政策使得高速通貨膨脹極為少見。商品價(jià)格的上漲促進(jìn)了次撒哈拉非洲地區(qū)的增長(zhǎng)，以前的窮國正在成為世界經(jīng)濟(jì)的重要行為體。不好的消息則是，較之以前的時(shí)代，當(dāng)下的全球經(jīng)濟(jì)似乎更不確定、不平等以及缺少治理。這部分是因?yàn)槿蚪?jīng)濟(jì)的治理沒能跟上全球化和增長(zhǎng)的發(fā)展。本文旨在考

3、察能夠改變和重新激發(fā)制度在治理全球經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用的可行方法，從而有助于更好地管理不穩(wěn)定、不平等，以及解決目前困擾許多國家的對(duì)多邊主義的參與不足問題。因?yàn)榇钨J市場(chǎng)的崩潰及其對(duì)金融部門的直接影響，導(dǎo)致了歐洲和美國的嚴(yán)重危機(jī)，當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性再次凸顯。美國和歐洲都是大的經(jīng)濟(jì)體，它們的房地產(chǎn)會(huì)影響其他國家。比如，這兩個(gè)地區(qū)中任何一方的緩慢增長(zhǎng)都會(huì)很快降低中國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這既對(duì)中國造成經(jīng)濟(jì)和政治問題，也對(duì)中國周邊地區(qū)產(chǎn)生影響。各國政府和中央銀行都手忙腳亂地為加劇的金融危機(jī)導(dǎo)找解決方案，關(guān)注的焦點(diǎn)就集中于全球經(jīng)濟(jì)制度的不足。全球經(jīng)濟(jì)制度在以前就沒能有效地管理全球金融，它們似乎在將來也不會(huì)成為政府間

4、加強(qiáng)管制努力的核心。盡管確保全球化會(huì)使所有國家受益，但在一國內(nèi)部以及各國家間，全球經(jīng)濟(jì)的不平等都加劇了。世界經(jīng)濟(jì)不平等的加劇是全球治理嚴(yán)重失敗的象征。在1944年，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的創(chuàng)建者們就曾尋求確保國家貿(mào)易的“平衡”增長(zhǎng)，并幫助政府提高“其領(lǐng)土內(nèi)的生產(chǎn)率、生活水平和勞動(dòng)條件”在（世界銀行的目標(biāo)中也如此寫出），也就是說，全球化被認(rèn)為是夠夠托起所有船只的浪頭。但是在當(dāng)下，國家內(nèi)部和國家間的極度不平等仍在延續(xù)。國家內(nèi)部的不平等仍在加劇。在1950年之前，不平等曾連續(xù)多年下降，但從1970年開始加劇，尤其在1988-1998年間，不平等持續(xù)加劇。聯(lián)合國千年計(jì)劃的數(shù)據(jù)顯示，全球人

5、口的80%生活在不平等日益加劇的國家，全球只有4%的人口生活在不平等差距得以縮小的國家。同樣，窮國和富國之間的差距似乎也在擴(kuò)大，盡管人口加權(quán)研究認(rèn)為結(jié)果恰恰相反。但是如果將中國和印度（約占世界人口的40%）排除在外，即使這些人口加權(quán)研究也承認(rèn)，國家間的不平等在強(qiáng)化。這一點(diǎn)在非洲體現(xiàn)得最為明顯。非洲總體占世界貿(mào)易的份額從1980年的6%降到了2002年的不足 2%。目前不平等的加劇主要是因?yàn)樯唐穬r(jià)格上漲將意外所得集中于少數(shù)非洲石油和商品生產(chǎn)國。在許多這樣的國家中，新的收入所得并沒有降低貧困?？傊蚧诋a(chǎn)生不均衡的影響，而當(dāng)前的全球安排似乎也沒能對(duì)此有所作為。富國更能意識(shí)到為有效處理這些問題

6、而進(jìn)行制度改革的緊迫性，它們一直盡力推動(dòng)全球化的一體形式。如果不這樣做，隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)將包括持續(xù)的貧困、增加的沖突以及世界某些地區(qū)的不穩(wěn)定，這些已經(jīng)成為地緣戰(zhàn)略關(guān)注的焦點(diǎn)。全球經(jīng)濟(jì)治理已落在了快速發(fā)展的全球化后面，為更好管理全球經(jīng)濟(jì)關(guān)系而創(chuàng)建的國際制度日益失去效率和邊緣化。作為貿(mào)易談判回合的論壇（多哈回合）的世界貿(mào)易組織（WTO）也似乎未能成功。IMF和世界銀行眼看著其會(huì)費(fèi)捐助國離開，因?yàn)檫@些國家既不從IMF和世界銀行貸款，也不會(huì)支付制度自身運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用。所有的這三個(gè)制度仍然被少數(shù)發(fā)達(dá)國家的小集團(tuán)所主導(dǎo)，它們似乎已不能適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)力量的轉(zhuǎn)變。新興經(jīng)濟(jì)體認(rèn)為IMF由少數(shù)發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，這些國際組織深

7、受它們的影響，而且，世界銀行也由一個(gè)美國任命的總裁和美國主導(dǎo)的理事會(huì)所控制。他們對(duì)這些組織會(huì)像一個(gè)多邊機(jī)構(gòu)一樣，而不是如經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）、西方七國集團(tuán)（G7）或G1那樣行事缺乏信心。更為嚴(yán)重的是，在這些組織的決策機(jī)構(gòu)中，盡管中國、印度、巴西和海灣國家極度缺乏代表，但是他們并沒有全力要求改革。他們不呼吁改革是因?yàn)槠渚哂刑娲桨福核麄冊(cè)黾幼陨硗鈪R儲(chǔ)備（因此不再需要IMF）；他們正在亞洲建立自己的多邊互換安排；他們尋求擴(kuò)大金融的多種來源（因此不再依賴世界銀行的貸款）；他們正在謀劃新的多邊發(fā)展倡議（比如南方銀行）；其中一些國家還有自身的援助計(jì)劃。實(shí)際上，新興經(jīng)濟(jì)體正在降低對(duì)IMF和世界銀行

8、的需求，使這些制度在其決策中被邊緣化，從而使之淪為全球合作的邊緣。（一）我們需要老式的國際制度嗎？國際公共制度（比如多邊或政府間組織）的信條是其直接反映國家層次對(duì)公共制度的需求。在全球?qū)哟危瑢?duì)于管理市場(chǎng)失靈和生產(chǎn)全球公共物品，制度也是必要的。因?yàn)橹贫瓤梢源俪蓢议g的集體行動(dòng)，從而促進(jìn)國際合作。如果沒有制度和合作，國家將追求個(gè)體理性目標(biāo)，從而導(dǎo)致對(duì)所有國家而言都是災(zāi)難的結(jié)果，比如全球變暖、沖突的快速擴(kuò)散、傳染性疾病缺乏控制或者金融危機(jī)的加深和擴(kuò)散。從歷史上看，這曾經(jīng)發(fā)生在“全球化”的早期，即19世紀(jì)晚期全球貿(mào)易和投資全面擴(kuò)張的時(shí)代。在很大程度上，20世紀(jì)30年代大危機(jī)的發(fā)生是因?yàn)閲H制度既不強(qiáng)大

9、，也未發(fā)展成熟，從而不能促進(jìn)國家間有效應(yīng)對(duì)因政治恐懼而擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)沖擊的合作。也就是說，有人認(rèn)為，在全球經(jīng)濟(jì)時(shí)代，需要不同類型的制度。10年前，有人認(rèn)為當(dāng)代全球化正在改變世界，政府間的合作和管制將變得不重要。權(quán)力從民族國家的流散意味著我們應(yīng)該考慮全球治理的替代方案。但在幾年后卻發(fā)生了反向的轉(zhuǎn)變。在像中國、俄羅斯、海灣國家、印度和巴西這樣的新興經(jīng)濟(jì)體中，國家都在發(fā)揮重要作用，與此同時(shí)，這些國家也已獲得了更有利的全球地位。他們的國家石油公司已經(jīng)成為能源市場(chǎng)的主要行為體，他們的主權(quán)財(cái)富基金已成為主要的投資者，至少控制了兩倍于對(duì)沖基金的資源。因?yàn)檫@些國家積累外匯儲(chǔ)備，他們獲得了如同核武器一樣的能力（確保

10、相互摧毀），可以制造全球貨幣體系的大破壞。權(quán)力轉(zhuǎn)移加重了發(fā)達(dá)國家的政治憂慮和風(fēng)險(xiǎn)，他們擔(dān)心俄羅斯和中國會(huì)利用他們新獲得的經(jīng)濟(jì)力量來尋求地緣戰(zhàn)略目標(biāo)。因而，新舊強(qiáng)國可以在國際論壇內(nèi)就這些議題進(jìn)行討論和談判是非常重要的。總之，既是出于應(yīng)對(duì)新的全球挑戰(zhàn)，也是為了適應(yīng)全球政治中的權(quán)力轉(zhuǎn)移，多邊制度都是必須的。也就是說，必須要有一個(gè)避免誤解的有力說明。比起全球治理，國家和地方政府要更為有效和更有責(zé)任性。全球行動(dòng)的邏輯必然是集體行動(dòng)的邏輯，也就是說，只有當(dāng)國家集體行動(dòng)時(shí)才能達(dá)成共同的目標(biāo)。（二）現(xiàn)有制度的危機(jī)    2007年，主要國際機(jī)構(gòu)已經(jīng)明顯地暴露出弱點(diǎn)。因世界貿(mào)易組織

11、推動(dòng)的貿(mào)易談判破裂，很多人宜稱當(dāng)前的貿(mào)易談判“失去動(dòng)力”，甚至已經(jīng)“死亡”。石油價(jià)格的急劇上漲使得窮國和富國都深受其害，也再度激起人們對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體國有石油公司的活動(dòng)的恐懼，但是國際能源機(jī)構(gòu)（International Energy Agency）似乎不足以對(duì)此做出反應(yīng)：它的27個(gè)成員國并不包括像中國、印度這樣的新興經(jīng)濟(jì)體，甚至在其成員國之間，它也只有有限的權(quán)威。國際原子能機(jī)構(gòu)正疲于應(yīng)對(duì)核擴(kuò)散問題，更別說處理正日益成為全球產(chǎn)業(yè)的核工業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)了，核工業(yè)所有權(quán)正在脫離原來那些富有經(jīng)驗(yàn)和穩(wěn)定的安排。在全球金融領(lǐng)域，IMF也處于困境。在2006年，巴里·艾森格林（Barry Eichengre

12、en）將之描述為“失去控制的船漂浮在流動(dòng)性的海洋上”。貨幣基金組織似乎既面臨著重要性下降的問題，也面臨著失去合法性的危機(jī)。IMF的會(huì)費(fèi)繳納國已經(jīng)用腳采投票，它們建立自身的儲(chǔ)備以避免求助于基金組織。結(jié)果就是即使在自身活動(dòng)范圍內(nèi)，貨幣基金組織的資源也正日益緊張。而且它還面臨新的批評(píng)，人們認(rèn)為其對(duì)最近的金融危機(jī)缺乏預(yù)警。在一個(gè)援助和支持發(fā)展承諾不斷增加的時(shí)代，直到最近，世界銀行仍被其主要的捐款國視為邊緣機(jī)構(gòu)，在過去 20年間，這些捐款國在國家和國際層次創(chuàng)造了各種新的機(jī)構(gòu)。只是在佐利克（Robert Zoellick）新行長(zhǎng)的努力下，世界銀行才成功地補(bǔ)充了優(yōu)惠貸款方式，即國際開發(fā)協(xié)會(huì)（Internat

13、ional Development Asso ciation）。當(dāng)政府在多邊主義合作上遭遇危機(jī)時(shí)，幾種改革方案開始涌現(xiàn)。我們被告知：WTO應(yīng)該更加開放，為那些最窮的國家提供機(jī)會(huì)以接近非正式的談判過程，以及增加促進(jìn)它們海外貿(mào)易的援助。IMF已經(jīng)將一些增加的投票權(quán)分配給了中國、墨西哥、土耳其以及韓國，但是如何讓窮國在決策過程中享有更大的發(fā)言權(quán)仍有待討論。對(duì)世界銀行而言，前總裁保羅·沃爾福威茨（Paul Wolfowitz）的突然辭職使得新任總裁可以推動(dòng)世界銀行所需要的變革。一些人主張國際能源機(jī)構(gòu)在擴(kuò)大成員的同時(shí)，也要增加其權(quán)威。所有這些建議都將擴(kuò)大參與，從而增加全球制度的合法性或有效性。

14、不過，本文強(qiáng)調(diào)的是我們需要深層次的改革，本文將依次分析這三個(gè)全球經(jīng)濟(jì)治理的核心制度：世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織和世界銀行。二、重新思考世界貿(mào)易組織    世界貿(mào)易組織處于全球貿(mào)易關(guān)系的中心。當(dāng)前世界貿(mào)易組織正處于困境之中，這至少部分是因?yàn)槿蛸Q(mào)易體系中太多的國家認(rèn)為正在進(jìn)行的貿(mào)易談判回合沒能反映其利益。而且，現(xiàn)在它們具有否決權(quán)。之前，只有強(qiáng)國尤其是四國（美、日、加、歐盟）才能發(fā)號(hào)施令，現(xiàn)在，新興和發(fā)展中國家集團(tuán)（20國集團(tuán)）已經(jīng)清楚地表明，貿(mào)易談判必須將其利益考慮其中。集團(tuán)越小，組織會(huì)更加嚴(yán)密，其呼聲也更高。國際貿(mào)易談判的僵局會(huì)影響所有國家。沒有多邊協(xié)定，小國

15、會(huì)發(fā)現(xiàn)自己被迫更為快速地加入雙邊談判，而它們?cè)谄渲忻黠@處于弱勢(shì)地位。但是，即便是最大和最具權(quán)勢(shì)的國家在多邊回合中也具有重要利益，它們很難同自己最為重要的貿(mào)易伙伴達(dá)成滿意的雙邊協(xié)定（比如美國同中國或印度）。如果沒有多邊協(xié)定，大國必然要投人大量的時(shí)間和資源同那些有意向的國家展開雙邊談判，結(jié)果就是出現(xiàn)一系列協(xié)定，增加了這些強(qiáng)國的大公司在全球運(yùn)營的復(fù)雜性。因?yàn)檫@些原因，一個(gè)多邊協(xié)定是重要的，盡管其當(dāng)下處于困境。貿(mào)易談判的障礙在于對(duì)以下問題的深度分歧：全球貿(mào)易協(xié)定應(yīng)該覆蓋哪些領(lǐng)域（哪些不應(yīng)該加入）；什么樣的貿(mào)易政策最能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；貿(mào)易規(guī)則應(yīng)該怎樣以及在哪里被制定和執(zhí)行。如果全球貿(mào)易治理要有助于解決本文

16、開始提到的那些問題，就必須考慮這些問題。需要注意的是，第一，一個(gè)合理的貿(mào)易協(xié)定能夠緩解當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，特別在這樣一個(gè)每個(gè)國家都可能轉(zhuǎn)向保護(hù)主義政策的時(shí)刻，確保市場(chǎng)的開放；第二，一個(gè)好的貿(mào)易協(xié)定能夠在降低全球不平等上發(fā)揮建設(shè)性作用，促進(jìn)和支持那些目前處于底層的共同體和國家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展機(jī)會(huì)；第三，最后但并非不重要的一點(diǎn)是，改革后更為強(qiáng)大的世界貿(mào)易組織和重新注入活力的多邊主義是更好地管理貿(mào)易的必要前提。（一）縮小貿(mào)易規(guī)則的范圍    對(duì)于發(fā)展中國家的很多人來說，WTO用以治理國際貿(mào)易的規(guī)則似乎不公平。在20世紀(jì)80年代的貿(mào)易談判中，發(fā)達(dá)工業(yè)大國達(dá)成了適合它們的

17、協(xié)定。其核心就是不平等交換。發(fā)展中國家簽訂條約，同意在對(duì)發(fā)達(dá)國家最有利的項(xiàng)目上履行承諾，而發(fā)達(dá)國家僅承諾在今后的談判中關(guān)注發(fā)展中國家最關(guān)心的項(xiàng)目。富國仍然拒絕開放自己的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。對(duì)發(fā)展中國家來說，這一點(diǎn)很重要，因?yàn)檫@涉及發(fā)展中國家的多數(shù)產(chǎn)品。歐盟利用壁壘防止其他國家農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)入。美國規(guī)模巨大的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為農(nóng)場(chǎng)主發(fā)放補(bǔ)貼，使得其他國家難以競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)椴荒芤蕾囉陂_放市場(chǎng)，窮國必須依賴于特殊的隨意安排或者雙邊協(xié)定，這又被美國和歐洲所控制，并且可被用來分化和掌控。在農(nóng)業(yè)尚未自由化的同時(shí)，擴(kuò)大WTO規(guī)則在其他領(lǐng)域上的適用范圍卻耗費(fèi)了大量的談判資源和時(shí)間。這部分緣起于烏拉圭回合所采用的戰(zhàn)略，當(dāng)時(shí)美國和歐洲推動(dòng)“單一承諾”（single undertaking），也就