電子政務評估

1、第七章 電子政務績效評估 電子政務作為信息技術(shù)的產(chǎn)物，被各國家政府認為是“信息高速公路”建設中的核心工程，成為提高行政效率、降低行政成本的必然方案，但是，與一般的建設項目相比，電子政務具有高投資、高效率、高風險、營運時間長以及投資完全不可逆等特點。鑒于這些特點，我國許多機構(gòu)和專家學者都展開了對電子政務績效評估的研究。本文主要目的就是在探究國內(nèi)關(guān)于電子政務績效評估的主流研究成果的基礎上，發(fā)現(xiàn)我國在電子政務績效評估研究中的不足之處，為我國電子政務績效的評估工作進一步完善提供參考。第一節(jié) 電子政務評估概述一、 電子政務績效評估概念、產(chǎn)生原因及作用1.電子政務績效評估概念 是指由專門的機構(gòu)和人員依據(jù)大

2、量的客觀事實和數(shù)據(jù)，按照專門的規(guī)范、程序，遵循統(tǒng)一的標準和特定的指標體系，通過定量定性對比分析，運用科學的方法，對電子政務建設的投入和產(chǎn)效（產(chǎn)出和效益）所做出的客觀、公正和準確的評判。 2.電子政務績效評估產(chǎn)生原因從經(jīng)濟學的角度看經(jīng)濟學關(guān)注投入和產(chǎn)出，成本和效益。在現(xiàn)實中我們很容易估算到電子政務的投入，但是對其產(chǎn)出和取得的效益往往無法估量。電子政務績效評估可以量化這種產(chǎn)出和成效，給出投入產(chǎn)出比，同時成本控制本身是績效的組成部分。同時，新制度經(jīng)濟學認為，政府官員也是經(jīng)濟人，他們與社會上其它職務的人員一樣關(guān)注私人利益。合理設置電子政務績效目標并配合相應的考核管理制度，可以使政府官員產(chǎn)生內(nèi)在的改善激

3、勵，深層次地解決一些現(xiàn)實問題。 從公共管理的視角來看，“不可衡量，則無法管理”的理念決定了電子政務績效管理的必然性。 從實證學的角度，根據(jù)美國The Standish Group的調(diào)查，2000年美國的政府和工業(yè)部門的所有IT項目，僅28%成功，另外23%被取消，其余的49%部分合格。聯(lián)合國在2003年對全球電子政務的調(diào)研也表明，經(jīng)濟處于發(fā)展中的國家，電子政務項目失敗的概率高達60%-80%。3.電子政務績效評估作用 首先，電子政務績效目標體系是一套實施電子政務的指導綱要，它可以消除決策者許多模糊的、錯誤的觀念，加強其在電子政務實施過程中的領(lǐng)導力；其次，明確的績效目標約束將成為優(yōu)化政務流程的原

4、動力，從而有效推動相關(guān)的制度建設，以結(jié)果為本優(yōu)化政務流程；再次，明確的電子政務績效目標可以增強成本意識，保護既有投資。 二電子政務績效評估的分類與要素1.電子政務績效評估的分類以評估主體及評估目的為劃分，政府績效評估可以分為兩類。 一類是以加強內(nèi)部管理、內(nèi)部控制為宗旨的內(nèi)評估，大體上類似于企業(yè)的內(nèi)部審計。如企業(yè)內(nèi)部的會計制度、績效評估制度等。 另一類是以外部監(jiān)督、外部評價為宗旨的外評估，例如社會上大量存在的、形形色色的各國比較或企業(yè)排行榜之類。 2. 電子政務績效評估的主要要素包括五個方面 電子政務績效評估包括評估指標體系、指標評價標準、指標權(quán)重、綜合評分方法、數(shù)據(jù)采集方法五個主要要素。 指標

5、體系：電子政務績效評估涉及到電子政務投入和產(chǎn)出問題，是一個綜合的、復雜的系統(tǒng)工程，為了能更好地體現(xiàn)電子政務投入產(chǎn)出績效，我們采用了國際上通用的項目評估方法邏輯框架法來構(gòu)建評估指標體系，即將指標體系分為目標、產(chǎn)出與結(jié)果、投入與活動三個層次；同時在指標體系的確定上考慮了全面性和科學性、定量分析和定性分析相結(jié)合、可行性和可操作性、靈活性和目標導向性原則，結(jié)合專家的經(jīng)驗和智慧，采用專家座談來確定各項指標體系。 指標評價標準：指標體系中有定量指標和定性指標，對于定量指標，通過規(guī)定的參數(shù)數(shù)值直接進行量化；對于定性指標，設定不同的等級標準進行量化處理。 指標權(quán)重：權(quán)重也稱權(quán)數(shù)或加權(quán)系數(shù)，它體現(xiàn)了各項指標的相

6、對重要程度。在指標體系和評分標準確定的前提下，綜合評估結(jié)果就依賴于指標權(quán)重。因此指標權(quán)重確定的合理與否，關(guān)系到評估結(jié)果的可信程度。本文采用了德爾菲法和層次分析法來確定指標的權(quán)重。 綜合評分方法：就是通過一定的數(shù)學模型（或算法）將多個評估指標值“合成”為一個整體性的綜合評估值?？紤]到如何從綜合評分上體現(xiàn)績效問題，本文采用加權(quán)平均法和功效系數(shù)法進行綜合評分，即對目標、產(chǎn)出與結(jié)果兩個層次采用加權(quán)求和法評分，對投入與活動采用功效系數(shù)法評分。 數(shù)據(jù)采集方法：數(shù)據(jù)采集表是收集指標數(shù)據(jù)的主要方法，數(shù)據(jù)采集表是根據(jù)各項具體指標制定的，旨在向被評估對象獲取具體數(shù)據(jù)的集合；數(shù)據(jù)采集表的制定要考慮與各項具體指標的評

7、價標準和評分細則相聯(lián)系。 三、電子政務績效評估發(fā)展的國際趨勢1、聯(lián)合國電子政務基準 聯(lián)合國從2002年度就開始推出以全球范圍內(nèi)共144個聯(lián)合國成員國家為研究對象的電子政務測評報告，該報告使用的評估方法主要是兩類：一類是分析各國政府網(wǎng)站提供的內(nèi)容和一般公眾最經(jīng)常使用的在線服務（衛(wèi)生、教育、勞動就業(yè)、福利、財政）情況，這一部分用于評估各國的電子政務發(fā)展水平基準，5個階段（初始、增強、交互、事務處理、無縫），另一類是對各國IT基礎設施（加權(quán)復合變量）和人力資源能力進行復合變量統(tǒng)計分析，根據(jù)這些指標最后平均得出電子政務指數(shù)，電子政務指數(shù)主要是對各國的電子政務環(huán)境（制度、人力、基礎設施等各方面

8、）進行一個全面、客觀的衡量。2003年開始，聯(lián)合國對于電子政務的測評主要根據(jù)兩個指標：電子政務就緒度/準備度、整備度（E-government readiness Index）指數(shù)以及電子參與指數(shù)（E-Participation Index）。前一個指標是一個復合指標，包括網(wǎng)站測評指數(shù)、電信基礎設施指數(shù)和人力資源能力指數(shù)，后者主要是衡量各個部門的信息參與者的情況。除了在2002年的基礎上增加了一些測評的指標外，測評的國家數(shù)、每個國家的網(wǎng)站數(shù)量等都有所拓展。2003年的調(diào)查和報告都指明了一方面電子政務勢在必行，同時電子政務又帶來了一些諸如隱私、預算等問題，此時的電子政務發(fā)展正處于十字路口。200

9、4年與2005年所使用的方法基本與2003年相同，只是根據(jù)測評的結(jié)果對電子政務的發(fā)展作出了不同的判斷和發(fā)展指引。04年針對數(shù)字鴻溝以及國家之間差異的擴大，聯(lián)合國提出如何縮小這種差異、共同面向機遇的途徑和方法，05年主要是從推廣接入縮小數(shù)字鴻溝到整個社會的電子包容。 聯(lián)合國全球電子政務評比也是世界上為數(shù)不多對網(wǎng)站現(xiàn)狀進行縱向評比的體系。聯(lián)合國的測評采用了兩項指標：電子政務準備度和電子參與指數(shù)。電子政務準備度包括網(wǎng)站測量維度、電信基礎設施和人力資本。其網(wǎng)站測量維度指標是一種定量研究，給各國網(wǎng)站評分。基于二元法（有/沒有某服務）來評分。其電子參與指數(shù)是一種定性研究，使用21個測量維度來給政

10、府網(wǎng)站在向公民提供網(wǎng)上信息和服務/參與工具的質(zhì)量、相關(guān)性、有效性及自發(fā)性評分。 總體來看，為了保持全球電子政務測評在一定程度上可以用同一標準進行衡量和比較，聯(lián)合國的電子政務評價方法特別是電子政務準備度所涉及的指標大多都是比較基礎性的，如電信基礎設施，人力資源能力，對網(wǎng)站的測評也主要是衡量各國政府網(wǎng)站提供的六類與公眾生活最為相關(guān)的服務的數(shù)量。沒有考慮從客戶導向的角度去考察政府服務，同時也沒有對服務的質(zhì)量及其效果進行評估。 2、歐盟測評方法  歐盟從2000年開始制定eEurope2002計劃，到2002年制定了eEurope 2005計劃，都配合制定了相關(guān)的發(fā)展測評

11、指標。在制定以信息社會為目標的計劃的同時，也配合實施制定了衡量eEurope發(fā)展的測評指標，包含多種指標，最主要的就是SIBIS。SIBIS主要針對在計劃中所設定的目標來對應設計，最終用于評估政策的結(jié)果，有效性以及評估信息社會的發(fā)展水平，即基準。由于是針對信息社會的衡量，因此涵蓋了社會信息化的各個方面，主要包括：電信和接入（telecommunication and Access）、研發(fā)網(wǎng)絡（Internet for R&D）、安全與信任（Security and Trust）、教育Education、工作就業(yè)與技能work， Employment and skills、社會包容（減少

12、社會資源在弱勢群體或地區(qū)的不平等分配和再生產(chǎn)）Social Inclusion、電子商務、電子政務、電子醫(yī)療。在電子政務方面劃分為G2C，G2B，G2G三類，根據(jù)判斷發(fā)展水平的5個步驟，以及在eEurope 2005中設定的一些目標，分別制定指標。指標的測試針對G2C設定了12項基本服務，針對G2B設定了8項基本服務，共20項基本服務。指標大致包括以下這些。但歐盟并沒有針對這些指標設定標準的量化及評估方法，因此有許多各種各樣的量化和測評方法。歐盟的方法主要用于評估歐盟國家進入信息社會的程度，因此其涵蓋的范圍廣泛，各個部分所使用的指標也有所重疊。在電子政務這一領(lǐng)域，評估的政府服務范圍由聯(lián)合國的政

13、府網(wǎng)站提供的6類擴展到20項針對自然人和法人的政府服務。 數(shù)據(jù)除了來自于政府網(wǎng)站之外，還有許多是來自于對個人、企業(yè)等不同群體的主客觀調(diào)研。沒有考慮G2G方面以及服務質(zhì)量及其所帶來的效益。歐盟并沒有針對這些指標設定標準的量化及評估方法，因此有許多各種各樣的量化和測評方法，Capgimini是主要的測評方法之一。從2001年開始，受歐盟和DG信息協(xié)會委托，Cap Gemini Ernst & Young機構(gòu)（簡稱Capgimini）對歐盟成員國的電子公共服務發(fā)展情況進行常年測評，該測評作為電子歐洲計劃的一個組成部分，Capgimini從2001年以來連續(xù)發(fā)布了六份以歐盟成員國為主

14、的電子政務測評報告 總的來看，歐盟的方法主要用于評估歐盟國家進入信息社會的程度，因此其涵蓋的范圍廣泛，各個部分所使用的指標也有所重疊。在電子政務這一領(lǐng)域，評估的政府服務范圍由聯(lián)合國的政府網(wǎng)站提供的6類擴展到20項針對自然人和法人的政府服務，數(shù)據(jù)除了來自于政府網(wǎng)站之外，還有許多是來自于對個人、企業(yè)等不同群體的主客觀調(diào)研。沒有考慮G2G方面以及服務質(zhì)量及其所帶來的效益。 3、美國電子政務績效評估 根據(jù)聯(lián)合國幾年的測評，美國的電子政務水平一直高居榜首。這與美國在法律上確定電子政務相關(guān)的一系列法律法令是分不開的。美國的電子政務績效評估也是由法律催生的。早在20世紀90年代

15、，美國就頒布了一系列與電子政務評估相關(guān)的法律法令，包括90年的首席財務官法、93年的政府績效與結(jié)果法、94年的監(jiān)察長改革法、96年的ClingerCohen法以及02年的電子政務法。配合一些政府績效實施的通報，這些法令為電子政務績效評估的實施打下了制度基礎。在這些法律制度的框架下，美國政府制定了更為細化、統(tǒng)一、持續(xù)的電子政務績效評估體系，以便于具體的操作和實施。 2002年，美國政府推出了聯(lián)邦事業(yè)架構(gòu)（Federal Enterprise Architecture），包括了與政務活動相關(guān)的五大類參考模型：績效參考模型、業(yè)務參考模型、服務組件模型、數(shù)據(jù)參考模型以及技術(shù)參考模型，覆蓋六大

16、評估領(lǐng)域，包括對任務和業(yè)務結(jié)果的評估、對用戶結(jié)果的評估、對業(yè)務流程及活動的評估、對人力資本的評估、對技術(shù)評估領(lǐng)域以及對其他固定資本的評估。 “績效參考模型”是整個聯(lián)邦事業(yè)架構(gòu)中，最為重要和根本的一個模型，旨在建立一個標準化的電子政務項目評估體系，主要包括六大評估領(lǐng)域（Measurement Areas）構(gòu)成，包括對任務和業(yè)務結(jié)果的評估（Mission andBusiness Results Measurement Area）、 對用戶結(jié)果的評估（Customer Results MeasurementArea）、對業(yè)務流程及活動的評估（Processand Activities Ar

17、ea）、對人力資本的評估（Human Capital Measurement Area）、對技術(shù)評估域（Technology Measurement Area）以及對其他固定資本的評估（Other Fixed CapitalMeasurement Area）。 整個電子政務績效評估體系分為三個層面：技術(shù)、人力資本和其他固定資本（對基礎設施的投入）屬于直觀的、初級層面；業(yè)務流程及業(yè)務活動主要側(cè)重于政府的后臺管理；業(yè)務結(jié)果和用戶結(jié)果則既側(cè)重于前臺對公民的服務傳遞（如門戶網(wǎng)站、在線服務）、又側(cè)重于政府內(nèi)部績效的提升。具體如下表所示。 總得來說，“績效參考模型”的理論來源包括關(guān)于政

18、府績效評估的法案以及來自企業(yè)方面的一些績效評估實踐等。因此，它所推出的電子政務績效評估模型，不僅是對國家法律的執(zhí)行和細化，還借鑒了當前企業(yè)的優(yōu)秀實踐（一些已經(jīng)在政府機構(gòu)中采用）。與側(cè)重門戶網(wǎng)站分析、橫向排名比較的政府外評估體系相比，政府內(nèi)部建立的評估體系相對更為復雜，其往往必須考慮到制度基礎方面的因素：如法律和政策的要求，對投入與產(chǎn)出的考量、對既定目標實行的追求等。美國真正做到了績效評估。  美國管理和預算辦公室（OMB）提出，今后的注意力將逐漸從項目建設轉(zhuǎn)移到項目的績效和應用效果上，并且重新設計了項目的績效評估體系，新的評估體系主要包括三個指標：參與度、使用度和用戶滿意度。4、加拿

19、大電子政務評估  加拿大的電子政務建設在全球處于領(lǐng)先地位，其在多項國際組織的排名中均名列前茅，全球知名信息化評估企業(yè)Accenture更是連續(xù)三年將加拿大電子政務建設評為全球第一，并認為其是惟一借助電子政務實現(xiàn)由管理型向服務型政府轉(zhuǎn)變的國家。除此之外，加拿大政府所建立的“電子政務績效評估體系”亦受到了其他國家的高度關(guān)注，在聯(lián)合國2003 推出的全球電子政務評估報告中，公共部門報告：十字路口的電子政務被列為電子政務績效評估的典范。 在電子政務建設的績效評估方面，加拿大主要著眼如下兩方面：一是用戶的滿意度；二是政府服務品質(zhì)的提升，并認為應采取更為寬泛的評估方法，而不是僅評測網(wǎng)站

20、服務的可用性，還應同時考慮到效益的提升、以及對公民傳遞的價值。 在“產(chǎn)出”、“結(jié)果”和“影響”的3大一級指標下，加拿大電子政務評估指標體系共包括11大二級指標。 5、印度電子政務評估  印度是信息技術(shù)較發(fā)達的發(fā)展中國家，但是在其電子政務建設過程中，也出現(xiàn)了投資效率低下、項目評價過于主觀等問題，進而影響了高層決策的正確性。為此，印度政府信息技術(shù)部等相關(guān)部門，委托阿默達巴德管理學院電子政務中心等研究機構(gòu)制訂了“電子政務評估框架（EAF）”。該框架針對不同類型德電子政務項目分別提供了包括總評、細評在內(nèi)的評價指標體系和計算模型，并為模型的應用提供了詳細的說明。該模型體現(xiàn)了

21、發(fā)展中國家電子政務項目建設的主要問題，并給出了量化的評價指標和辦法。四、電子政務績效評估在中國的發(fā)展1中國開展電子政務績效評估的背景 我國自1999年推行政府上網(wǎng)工程到2000年明確提出大力發(fā)展電子政務以來，電子政務建設已經(jīng)有了長足的進步。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部在2006年1月公布的2005年全球電子政務準備報告，對中國政府在加快電子政務方面做出的努力予以了肯定。報告說，中國電子政務準備度指數(shù)為0.5078，全球排名第57位，較2004年上升了10位。目前我國電子政務建設正圍繞“兩網(wǎng)一站四庫十二金”工程重點展開，電子政務建設如火如茶。然而，由于我國電子政務投資的效益長期處于無法有效評估的狀態(tài)，

22、在一定程度上形成了粗放式發(fā)展的端倪。隨著政府信息化的全面展開，越來越多的發(fā)展誤區(qū)和空白不斷涌現(xiàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)實驗室在(中國電子政務戰(zhàn)略研究報告中總結(jié)了中國電子政務發(fā)展存在的三個誤區(qū):“沙灘上”的電子政務，即把電子政務簡單類同于網(wǎng)站，忽視了電子化內(nèi)部辦公和協(xié)同辦公的建設;“單兵突進”的電子政務，即電子政務建設處于領(lǐng)先地位的多數(shù)是某些重要政府職能部門，如海關(guān)、稅務、公安等，或是部分發(fā)達地區(qū)，如北京、廣東、上海等“孤島型”電子政務，即缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，大量的資源不能共享，效率低下。這些發(fā)展誤區(qū)與電子政務的全局性和創(chuàng)新性特征是相悖的。在政府的責任和績效日趨公開的情況下，電子政務建設的成功與否，不僅關(guān)系到投

23、人資金的產(chǎn)出效益，還會影響到公民對政務的信任度和對政府的支持率。加上公民知情權(quán)高漲因素，結(jié)合“不可測量，則無法管理”的公共管理理念，建立健全有效的電子政務績效評估體系已是刻不容緩的事實。只有通過有效的績效評估體系，才能指引今后的電子政務建設發(fā)展方向，從而確保我國電子政務建設走上健康發(fā)展道路。2.我國電子政務評估現(xiàn)狀 當前我國電子政務評估以外評估為主、以內(nèi)評估為輔，兩種評估模式的有機結(jié)合，將是一種較為適用的模式。然而，在我國由于政府信息資源管理、政府項目費用效益分析、政府行政績效評估這三大制度基礎幾乎都不存在，使得電子政務績效的內(nèi)評估難以開展。因為外評估開展方式較為靈活，受到的約束條件較少，所以

24、，大部分的電子政務績效評估均采取外評估的方式。但外評估往往又局限于網(wǎng)站分析，而難以提升到“公共滿意度測評”這一高級階段。我國電子政務績效的實踐更多地采取的是理論特點鮮明的評估體系。這些體系在強調(diào)理論體系的同時，忽視了電子政務在各地所處的不同發(fā)展程度和特殊矛盾，必然缺乏評估過程中所應有的良性的激勵效應。 具體表現(xiàn)在不同評估主體的評估范圍有所不同，評估方法也存在很大的差別。由市組織的評估有時是針對電子政務建設項目，有時針對的是全市各委辦局的網(wǎng)站；由省組織的評估則更為多樣，有的是針對政府垂直機構(gòu)的OA建設，有的是各市整體建設水平的評估，有的甚至是將多種評估對象融合起來。由于各種評估范圍及對象縱橫交錯

25、，界定模糊且不確定，使基層工作無所適從.這是目前影響我國電子政務績效評估發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)之一。 直接影響電子政務績效評估效果的因素便是指標體系的導向性。目前，各地的指標體系普遍存在著追求理論上的邏輯性而非實踐中的引導性的誤區(qū)，這也是績效評估體系起步階段經(jīng)常出現(xiàn)的問題。 在我國的部分地區(qū)開展的電子政務績效評估實際工作過程中，多數(shù)績效評估體系經(jīng)常由于缺乏可操作性而流于形式，或者是由于對制度激勵效應研究不夠透徹而產(chǎn)生潛在的副作用。圍繞基礎設施建設進行績效評估，有可能導致投資呈現(xiàn)自發(fā)擴張性，并忽略投資的產(chǎn)出；圍繞信息資源整合利用進行績效評估，有可能導致過分注重于內(nèi)部資源管理，引發(fā)更大整合阻力；圍繞電子政

26、務管理制度進行績效評估，有可能引發(fā)出大量不具有廣泛實施價值的管理文件已經(jīng)有很多評估體系在各地應用過程中呈現(xiàn)出水土不服的病癥，仍然有同樣局限于理論體系的績效評估體系不斷涌現(xiàn)著。 3 我國電子政務績效評估研究中存在的問題 從總體上看，我國電子政務績效評估的研究還很薄弱，能為政府設計操作性的績效評估體系的專家十分稀缺，主要存在的以下問題： (1)評估內(nèi)容過度關(guān)注政府網(wǎng)站外部績效。用政府網(wǎng)站提供服務水平代替電子政務的發(fā)展水平，很少有深入電子政務內(nèi)部績效方面的理論研究或評估實踐。(2)在電子政務績效的整體構(gòu)成上沒有形成統(tǒng)一認識。各地評估體系各有偏重，使得各種評論結(jié)果無法進行橫向比較。尤其是對地方性電子政

27、務的研究并不充分，并不存在公認的統(tǒng)一的城市電子政務評價模型和評價體系。 (3)績效評估體系不科學在績效指標的選取上，缺少嚴密的邏輯層次關(guān)系，沒有考慮到電子政務的層次性，沒有考慮到不同級別的政府在電子政務建設中的角色和作用上的差異，使得指標所包含的信息出現(xiàn)重復或遺漏。 (4)缺少政務性指標研究過程中，重電子政務績效，輕政務績效，以研究評估“電子”為主，指標研究多是技術(shù)性指標為主，很少真正對“政務”方面的評估進行研究。沒有根據(jù)我國的現(xiàn)實情況對電子政務進行研究，本土特殊研究較為缺乏。 第二節(jié) 電子政務績效評估體系構(gòu)建一、評估體系的構(gòu)建首先需要考慮的問題是對電子政務系統(tǒng)進行評價的目的是什么？一般來講，

28、是為了通過對電子政務系統(tǒng)的評估使得電子政務系統(tǒng)建設合理化，科學化，從而提高效益；將抽象的評價具體化為一個個可供操作的量化評分。其次需要考慮的問題是評估指標體系的原則和要素。電子政務系統(tǒng)評估指標體系的建立實際上就是網(wǎng)絡資源計量分析的重要應用，因此首先需要遵循文獻計量學的幾個基本原則：      整體性（強調(diào)對資源的整體評估，因此各方面的指標不是孤立的，分散使用的，而是要成為一個系統(tǒng)化的完整體系）      針對性（即有目的的設計指標體系，不能盲目和千篇一律）      準確性（指標含義，統(tǒng)計界限等要有明確定義，數(shù)據(jù)要準確）