試論我國失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀及發(fā)展前景

1、試論我國失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀及發(fā)展前景10級金融專業(yè) 鐘毓琦 失業(yè)是現(xiàn)代社會中的中心問題。失業(yè)在全社會分布中往往不平衡，相對集中于一些地區(qū)，或一些階層。就個人而言，失業(yè)會帶來不幸的后果。當(dāng)失業(yè)率居高不下時，人們收入下降進(jìn)而生活水平降低了，經(jīng)濟(jì)上的困擾將會在社會生活中彌漫開來，影響著人們的情緒和家庭生活。因此，各國政府都非常重視解決失業(yè)問題。近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化速度不斷加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，以及在全球金融危機(jī)的沖擊下，國內(nèi)失業(yè)問題日益嚴(yán)重，失業(yè)保險在保障失業(yè)者基本生活，維護(hù)社會穩(wěn)定中發(fā)揮著非常重要的作用，然而，由于我國失業(yè)保險制度起步較晚，在立法層次、基金籌集、資格審查以及再就業(yè)功能

2、等方面存在一定問題，因而需要對我國的失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀和失業(yè)保險制度存在的問題進(jìn)行反思，根據(jù)其現(xiàn)狀及漏洞提出相對應(yīng)的解決措施，以真正建立起適合我國現(xiàn)階段國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的失業(yè)保險制度。 失業(yè)保險是指國家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會集中建立基金，對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。建立健全完善的失業(yè)保險制度不僅是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，而且對維持社會穩(wěn)定、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展起著重要作用。一、我國失業(yè)保險制度的發(fā)展過程及現(xiàn)狀1986年，為配合國營企業(yè)勞動用工制度改革，國務(wù)院頒布施行了國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定，開始

3、探索建立失業(yè)保險制度。1999年，國務(wù)院頒布施行了失業(yè)保險條例，對失業(yè)保險制度作了重大調(diào)整。其主要內(nèi)容是：失業(yè)保險的參保范圍是城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工。省級政府還可以決定將民辦非企業(yè)單位及其職工、社會團(tuán)體及其專職人員、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工納入范圍。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險。當(dāng)前我國失業(yè)保險制度具有三個鮮明的特點(diǎn)：1、 普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業(yè)后的基本生活而建立的，其覆蓋范圍包括勞動力隊伍中的大部分成員，正呈逐步擴(kuò)大的趨勢。2、 強(qiáng)制性。它是通過國家制定法律、法規(guī)來強(qiáng)制實(shí)施的。按照規(guī)定，在失業(yè)保險制度覆蓋范圍內(nèi)的單位及其職工都必須參加失業(yè)

4、保險并履行繳費(fèi)義務(wù)。3、 互濟(jì)性。失業(yè)保險基金主要來源與社會籌集，有單位、個人和國家三方共同負(fù)擔(dān)，繳費(fèi)比例、繳費(fèi)方式相對穩(wěn)定，籌集的保險費(fèi)，部分來源與繳費(fèi)單位的性質(zhì)全部并入失業(yè)保險基金，在統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度使用以發(fā)揮互濟(jì)功能。失業(yè)保險資金來源于三個方面：城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%，職工按照本人工資收入的1%繳納失業(yè)保險費(fèi)，招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費(fèi)；基金不足使用時，由地方財政給予補(bǔ)貼。省級人民政府報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以調(diào)整本地的費(fèi)率。失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省級人民政府確定。待遇期限的具體標(biāo)準(zhǔn)是：失業(yè)人員失業(yè)前所

5、在單位和本人按照規(guī)定累計繳費(fèi)時間滿1年不足5年的，領(lǐng)取期限最長為12個月；滿5年不足10年的，最長為18個月；10年以上的，最長為24個月。領(lǐng)取期間就業(yè)的，尚未領(lǐng)取的期限可以保留。領(lǐng)取失業(yè)保險金必須符合三個條件：一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年；二是非因本人意愿中斷就業(yè)；三是已辦理失業(yè)登記，并有求職要求。失業(yè)保險條例頒布實(shí)施后，失業(yè)保險工作取得較快發(fā)展。參保人數(shù)從1998年（即失業(yè)保險條例發(fā)布前）的7928萬人增加到2007年底11645萬人，凈增3717萬人。累計為2500多萬失業(yè)人員提供了失業(yè)保險待遇，其間還向國有企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心調(diào)劑資金280多億元。

6、總體看，失業(yè)保險在保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)改革中發(fā)揮了積極作用。 二、當(dāng)前我國失業(yè)保險存在的問題自建立失業(yè)保險制度以來，國務(wù)院已經(jīng)先后頒布多個關(guān)于失業(yè)保險的行政法規(guī)。但在具體實(shí)施過程中，無論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會的需要。我國失業(yè)保險存在的問題可以從制度設(shè)計上和立法規(guī)范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善。(一)失業(yè)保險實(shí)施體系尚不完善1.失業(yè)保險資金籌集籌措渠道單一，征繳難度較大目前，我國失業(yè)保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業(yè)，是失業(yè)保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實(shí)際執(zhí)行過程中也有部分從勞動者方面籌集。這種主要由國家和企業(yè)承擔(dān)的資金負(fù)擔(dān)，勞動者個人不繳納或繳納

7、少量的失業(yè)保險費(fèi)的方式，其結(jié)果會使得企業(yè)和國家不堪重負(fù)，造成失業(yè)保險的發(fā)展緩慢。在當(dāng)前次貸危機(jī)的影響下，保險金籌集困難必然會影響到失業(yè)保險體系的正常運(yùn)作?，F(xiàn)實(shí)中，失業(yè)保險金存在著嚴(yán)重的欠費(fèi)問題，尤其是一些國有企業(yè)欠費(fèi)嚴(yán)重。這些因素嚴(yán)重影響到失業(yè)保險金的籌集，失業(yè)保險金征繳難度較大，面臨著嚴(yán)重的資金缺口，無法發(fā)揮到其應(yīng)有的作用。2.失業(yè)保險標(biāo)準(zhǔn)過低，缺乏相應(yīng)的配套措施目前我國對失業(yè)人員的配套措施并不完善，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度所提供的保障能力是有限的。 失業(yè)保險的標(biāo)準(zhǔn)存在著地區(qū)上的不平等，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)，失業(yè)保險金相對充裕，發(fā)放資金較多且相對公平;而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，失業(yè)基金征繳不到位，保險金的

8、發(fā)放差距較大。我國失業(yè)人員眾多，而失業(yè)保險基金數(shù)額過小，保障能力有限。隨著失業(yè)率的提高和失業(yè)人員的不斷增多，這種失業(yè)保障能力將不能保障失業(yè)人員的生活與再就業(yè)。目前我國失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)確定為低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，比最低工資標(biāo)準(zhǔn)還低，使失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險金后難以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業(yè)保險功能，不能很好的發(fā)揮失業(yè)保險的最初作用。從目前失業(yè)保險所發(fā)揮的作用看，很多地方僅停留在生活保障上，在促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)方面發(fā)揮的功能還不夠。針對失業(yè)人員實(shí)施的職業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的再就業(yè)服務(wù)中心、要么就形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)

9、展，領(lǐng)取的失業(yè)保險金水平有所提高，但與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)文化生活水平還存在著很大的差距，失業(yè)保險水平還相對較低。3.失業(yè)保險管理體制不健全，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制當(dāng)前我國失業(yè)保險金的領(lǐng)取資格審核不夠嚴(yán)格，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致一部分人在就業(yè)的過程還領(lǐng)取著失業(yè)保險金失業(yè)保險基金管理不統(tǒng)一，管理機(jī)構(gòu)分散，管理層次過多，各地保障標(biāo)準(zhǔn)不一致，無法對其進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理，使基金管理在制度運(yùn)行上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。我國缺乏相應(yīng)的失業(yè)保險法律、法規(guī)，失業(yè)保險基金的收支、管理和營運(yùn)等各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應(yīng)的法律解決機(jī)制，事后又缺乏有效的法律監(jiān)督，失業(yè)保險基金被挪用、擠占和貪污的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。 由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

10、不僅影響了失業(yè)保險制度的公平，也造成失業(yè)保險基金流失，使失業(yè)保險制度運(yùn)行更加困難，缺乏效率與公平。這些因素的存在嚴(yán)重影響了失業(yè)保險制度的運(yùn)行效率。(二)失業(yè)保險立法存在不足1. 失業(yè)保險的覆蓋面小，實(shí)施范圍過窄我國失業(yè)保險條例關(guān)于失業(yè)保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴(kuò)大，但根據(jù)我國規(guī)定，失業(yè)保障對象僅限于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工，私營、三資企業(yè)還未完全納入，在農(nóng)村除了少數(shù)合同制工人享受有限的失業(yè)保險待遇外，大量農(nóng)民工也被排斥在正式的失業(yè)保險制度之外，至于國家公務(wù)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工也不在涵蓋范圍內(nèi)，其覆蓋范圍依然過窄，既不能體現(xiàn)失業(yè)保險的社會性特點(diǎn)，也不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國現(xiàn)階段

11、非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，成為吸納就業(yè)的主要渠道。在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業(yè)的風(fēng)險，這次次貸危機(jī)使得我國民營企業(yè)遭受前所未有的打擊，相當(dāng)一部分民營企業(yè)破產(chǎn)，大批人員失業(yè)。如果不將他們納入到失業(yè)保險范圍，這些職工失業(yè)后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業(yè)保險范圍之內(nèi)。2.失業(yè)保險法立法層次過低，法律責(zé)任不健全我國目前還沒有統(tǒng)一的社會保險法，失業(yè)保險金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進(jìn)行，保險費(fèi)的籌集、基金保值增值的規(guī)定也不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。失業(yè)保險條例是由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，沒有上升到全國人大常委會

12、立法的高度，僅僅是失業(yè)保險制度實(shí)施的一個基本性法律規(guī)范，不是失業(yè)保險的基本法，法律效力不強(qiáng)、穩(wěn)定性較差。而且部門規(guī)章、地方性法規(guī)的制定往往以維護(hù)地方或部門利益為目的，立法的技術(shù)性不強(qiáng)，過于原則化，缺乏可操作性。立法的不統(tǒng)一，導(dǎo)致了法律實(shí)施過程中的立法沖突和執(zhí)法過程中的混亂現(xiàn)象。3.失業(yè)保險統(tǒng)籌層次太低，抵御風(fēng)險能力較弱按照失業(yè)保險條例的規(guī)定，失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定。根據(jù)目前我國失業(yè)保險統(tǒng)籌機(jī)制，我國目前實(shí)行的是市級統(tǒng)籌，即把征收的失業(yè)保險基金集中到市，由市里統(tǒng)一安排。雖然比起以前統(tǒng)籌層次有了一定的提高，但還是較低的，部分地區(qū)還實(shí)行

13、縣級統(tǒng)籌。 在許多實(shí)施失業(yè)保險制度的國家，失業(yè)保險基金主要是由中央政府進(jìn)行運(yùn)作的。 由于我國失業(yè)保險統(tǒng)籌層次較低，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和失業(yè)狀況不平衡等原因，各省、自治區(qū)、直轄市之間失業(yè)保險發(fā)展極不平衡，存在明顯的地域差異，各地在失業(yè)保險基金收支方面并不平均。提高統(tǒng)籌層次可以發(fā)揮失業(yè)保險基金集中資金、分散風(fēng)險的功能。三、針對我國失業(yè)保險制度的不足提出的改進(jìn)對策1、首先，在機(jī)制上進(jìn)行改變。建立費(fèi)率與繳費(fèi)業(yè)績和穩(wěn)定就業(yè)掛鉤機(jī)制，正常的費(fèi)率調(diào)整機(jī)制。與此同時建立待遇水平與繳費(fèi)掛鉤機(jī)制，失業(yè)保險與就業(yè)聯(lián)動機(jī)制。2、其次是要加大力度預(yù)防失業(yè)?？梢圆扇煞矫娴恼撸浩湟?，工資性補(bǔ)貼。對履行參保繳費(fèi)義務(wù)良好，符合勞動合同法規(guī)定的裁員條件，可以裁員但企業(yè)通過降低工資、縮短工時不裁員的，給予工資性補(bǔ)貼。其二，培訓(xùn)補(bǔ)貼。預(yù)防失業(yè)的根本目的是減少失業(yè)，增強(qiáng)職工就業(yè)的穩(wěn)定性，并非干預(yù)正常環(huán)境下的市