論地方政策的決策模式

1、論地方政策的決策模式提要我國(guó)地方政策的決策過(guò)程表現(xiàn)為三種過(guò)程模型,即“中央地方”或“上級(jí)下級(jí)”過(guò)程模型、“民主集中”過(guò)程模型和“領(lǐng)導(dǎo)群眾”過(guò)程模型。這三種過(guò)程模型不同程度地體現(xiàn)出“一”與“多”一體化民主的特點(diǎn),從而使我國(guó)地方政策決策模式具有了一體化民主的特點(diǎn)。同時(shí),地方政策必須從屬于中央政策,其決策權(quán)總是有限的,這一特點(diǎn)也必然要在地方政策決策模式中反映出來(lái)。以上兩個(gè)特點(diǎn)決定了我國(guó)地方政策決策的基本模式是一種一體化民主有限決策模式。關(guān)鍵詞地方政策過(guò)程模型一體化民主有限決策模式廣義而言,地方政策決策包括地方政策的制定過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程;狹義而言,僅指地方政策的制定過(guò)程。本文是從狹義上來(lái)理解的。所謂地方

2、政策的決策模式,是指地方政策制定的過(guò)程模型。下面我們將從不同的角度對(duì)地方政策過(guò)程模型做一個(gè)簡(jiǎn)要分析,并在此基礎(chǔ)上提出地方政策決策的基本模式。過(guò)程模型一:“中央地方”或“上級(jí)下級(jí)”過(guò)程模型我國(guó)的政權(quán)組織體系屬于中央集權(quán)制類型。其特點(diǎn)是國(guó)家的重大政策由中央統(tǒng)一制定,地方政策主要是具體落實(shí)中央的重大政策。當(dāng)然,這一過(guò)程本身也包括了地方政策制定的內(nèi)容,即依據(jù)中央政策并結(jié)合地方實(shí)際因地制宜地制定貫徹落實(shí)中央重大政策的具有地方特色的具體政策措施。因此,地方政策的制定過(guò)程也可以說(shuō)是中央政策的具體落實(shí)過(guò)程。但是,由于中國(guó)地大人多,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡,各地情況各異,中央政策往往只是一些原則規(guī)定。地方政策的制定

3、過(guò)程,既是對(duì)中央政策的具體落實(shí)過(guò)程,但又不能是中央政策的機(jī)械照搬。從制定過(guò)程而言,中央政策是制定地方政策的前提。作為前提,它也可以看成地方政策制定過(guò)程的邏輯起點(diǎn)。這樣,地方政策制定的過(guò)程就表現(xiàn)為“中央政策(一般政策)地方政策(特殊政策)”過(guò)程,這個(gè)過(guò)程也就是毛澤東所說(shuō)的從一般到個(gè)別的過(guò)程。由于地方政府本身就是一個(gè)層級(jí)節(jié)制體系,因此,實(shí)際的地方政策過(guò)程比上述過(guò)程模型要復(fù)雜得多,即在“中央政策地方政策”這一過(guò)程中還存在很多中間環(huán)節(jié)。例如,對(duì)于縣級(jí)地方政策來(lái)說(shuō),其過(guò)程表現(xiàn)為:中央政策省級(jí)政策市級(jí)政策縣級(jí)政策。因此,對(duì)縣級(jí)地方政策制定過(guò)程來(lái)說(shuō),不僅有一個(gè)“中央政策地方政策”的關(guān)系問(wèn)題,而且還有一個(gè)“上

4、級(jí)地方政策下級(jí)地方政策”的關(guān)系問(wèn)題,我們簡(jiǎn)稱上級(jí)政策與下級(jí)政策的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái),從中央政策與地方政策或上級(jí)政策與下級(jí)政策的關(guān)系看,中央政策或上級(jí)政策具體化為地方政策或下級(jí)政策的過(guò)程是:第一,中央政策一旦通過(guò),便以文件的形式或通過(guò)大眾傳播媒介傳達(dá)到地方政府。在我國(guó),中央的重大政策一般以文件的形式逐級(jí)向下傳達(dá)。先傳達(dá)到上一級(jí)地方政府,由再上一級(jí)地方政府傳達(dá)到下一級(jí)地方政府,依此類推。第二,地方政府接到中央文件后,組織有關(guān)人員深入學(xué)習(xí),并開(kāi)展調(diào)查研究。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,依據(jù)中央文件精神,制定適合本地實(shí)際情況的具體政策。第三,上級(jí)地方政府制定的地方政策進(jìn)一步向下一級(jí)地方政府傳達(dá)。下一級(jí)地方政府不但深

5、入學(xué)習(xí)中央政策,還必須領(lǐng)會(huì)上級(jí)地方政策的精神,并對(duì)本地情況進(jìn)行調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上,以中央政策為指導(dǎo),根據(jù)上級(jí)地方政策的具體要求和部署,結(jié)合本地實(shí)際情況因地制宜地制定具體的地方政策。地方政策制定過(guò)程中的“中央政策上級(jí)地方政策下級(jí)地方政策”模型,是建立在中央集權(quán)制的國(guó)家政權(quán)組織體系基礎(chǔ)上的。因此,中央政策對(duì)地方政策的影響、制約程度取決于中央集權(quán)的程度。在過(guò)去中央高度集權(quán)時(shí),地方很少有自主權(quán),地方政策的制定過(guò)程往往只是一個(gè)照搬中央政策的過(guò)程,地方政策缺少應(yīng)有的相對(duì)獨(dú)立性和靈活性,全國(guó)各地出現(xiàn)了政策上一刀切的現(xiàn)象。由于我國(guó)地大人多,各地條件不同,中央政策對(duì)地方政策的影響和制約只能從一般意義上去理解,

6、在具體措施上只能由各地方去確定。因此,我們不能把“中央政策上級(jí)地方政策下級(jí)地方政策”的過(guò)程模式簡(jiǎn)單地理解為后者照搬前者的過(guò)程,而應(yīng)該看成一個(gè)內(nèi)容不斷具體化、措施不斷特殊化的過(guò)程。另一方面,我們還應(yīng)看到,政策是一種利益機(jī)制,不同的政策反映了不同的利益關(guān)系。中央政策所反映的是全國(guó)的整體利益,而地方政策所反映的則是地方的局部利益。在社會(huì)主義條件下,整體利益與局部利益也存在矛盾。要解決好這個(gè)問(wèn)題,就必須正確處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。改革開(kāi)放以前,我國(guó)曾就地方分權(quán)問(wèn)題進(jìn)行過(guò)多次試驗(yàn),較大規(guī)模的一次是1958年的權(quán)力下放,但不久又將權(quán)力上收了。這也表明過(guò)去我們對(duì)中央政策與地方政策關(guān)系的處理還是處在不斷探

7、索、完善之中。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推行和深入,我國(guó)對(duì)政治體制、政策制定和執(zhí)行體系也進(jìn)行了一系列相應(yīng)改革,總的方向是中央向地方下放權(quán)力,即擴(kuò)大地方自主權(quán)。毫無(wú)疑問(wèn),這對(duì)于調(diào)動(dòng)地方的積極性確實(shí)發(fā)揮了很大作用。但是,從目前的情況看,在中央向地方下放權(quán)力的過(guò)程中,又產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題,這就是政策失控,出現(xiàn)了所謂“打擦邊球”、“踩紅線”、“上有政策、下有對(duì)策”等一系列問(wèn)題,必須引起我們的高度重視。過(guò)程模型二:“民主集中”過(guò)程模型民主集中制是我黨重要的組織原則,也是我國(guó)政權(quán)建設(shè)和政策制定與執(zhí)行過(guò)程中的一項(xiàng)重要原則。在地方政策制定過(guò)程中,它不但具有一般意義,而且具有特殊意義。關(guān)于民主集中制對(duì)政策過(guò)程的一般

8、意義,毛澤東曾經(jīng)有過(guò)兩種解釋。一種解釋是把民主和集中看成同一政策過(guò)程的兩個(gè)階段,民主即是政策制定的階段,而集中則是指政策執(zhí)行的階段,并認(rèn)為這兩個(gè)階段是統(tǒng)一的,相互聯(lián)系的。另一種解釋是,認(rèn)為政策制定過(guò)程本身就包括了民主和集中兩個(gè)階段,是民主與集中的統(tǒng)一。所謂民主,就是首先要廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn);所謂集中,就是要在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的政策。因此,政策過(guò)程的“民主集中”過(guò)程模型就表現(xiàn)為先民主、后集中。我們理解的政策過(guò)程的民主集中制,絕大多數(shù)是從這個(gè)意義上而言的。以上我們對(duì)“民主集中”過(guò)程模型的討論,僅僅是從一般政策過(guò)程而言的。從地方政策過(guò)程看,“民主集中”過(guò)程模型不僅包含了以上兩層含

9、義,而且包含了第三層含義,即上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系。在地方政策過(guò)程中,“民主集中”模型在上級(jí)地方政府(直到中央政府)與下級(jí)地方政府的關(guān)系上,表現(xiàn)為“民主集中再民主再集中”的關(guān)系。所謂“民主”,是指通過(guò)聽(tīng)取本地方有關(guān)單位和成員(即下級(jí))的意見(jiàn),提出地方政策問(wèn)題;所謂“集中”,是指在提出政策問(wèn)題后,請(qǐng)示上級(jí),在征得上級(jí)同意前提下將該問(wèn)題列入政策議程;“再民主”則是指通過(guò)民主程序制定地方政策;“再集中”即是指本級(jí)地方政府制定的政策報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)或備案。地方政策制定過(guò)程中在上級(jí)與下級(jí)之間形成的這種幾上幾下的過(guò)程,也可簡(jiǎn)略地稱之為“民主集中”過(guò)程。地方政策過(guò)程中的“民主集中”過(guò)程模型較好地解決了政策過(guò)程中決策參與

10、和決策統(tǒng)一的矛盾。決策參與和決策統(tǒng)一是一對(duì)相互聯(lián)系又相互沖突的矛盾。如何正確處理好這一矛盾,這不僅僅是一個(gè)理論問(wèn)題,而且是一個(gè)如何正確地制定政策的實(shí)踐問(wèn)題。如果把民主與集中對(duì)立起來(lái),實(shí)際上也就是把決策參與和決策統(tǒng)一對(duì)立起來(lái)。多元決策論認(rèn)為,政策決策的民主性是指有無(wú)數(shù)的觀點(diǎn)、個(gè)人、團(tuán)體、思想和價(jià)值觀爭(zhēng)奪權(quán)力,即通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而獲得影響和制定政策的權(quán)力。換句話說(shuō),在多元主義看來(lái),沒(méi)有政治的多元化就沒(méi)有民主,政策過(guò)程中的民主與集中是截然對(duì)立的。這種觀點(diǎn)從政策過(guò)程來(lái)看,會(huì)遇到一個(gè)無(wú)法解決的矛盾,這就是政策統(tǒng)一問(wèn)題。政策的統(tǒng)一只有通過(guò)集中來(lái)實(shí)現(xiàn),沒(méi)有集中如何實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)一?在美國(guó)已經(jīng)有人認(rèn)識(shí)到這種絕對(duì)民主化的

11、多元主義對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一構(gòu)成了威脅。與此相反,精英決策論認(rèn)為政策是由一些為數(shù)不多的掌權(quán)人物作出的。這種觀點(diǎn)更多地傾向于政策制定過(guò)程的集中性。但是,它的中心命題是制定政策的并不是群眾,政策并不反映群眾的利益和要求。這樣在事實(shí)上排除了政策過(guò)程的民主性,同樣是不可取的?！懊裰骷小边^(guò)程模型是對(duì)我國(guó)政策制定過(guò)程的真實(shí)描述,在我國(guó)地方政策制定過(guò)程中,正如我們?cè)谇懊嬉逊治鲞^(guò)的那樣,這一過(guò)程模型得到了廣泛的運(yùn)用。因此,在地方政策制定過(guò)程中,只要真正地堅(jiān)持了民主集中制原則,按照“民主集中”過(guò)程模型進(jìn)行決策,就能夠做到?jīng)Q策過(guò)程的民主化,又能夠保持政策的統(tǒng)一性。第一,我們所說(shuō)的民主不是多元主義所說(shuō)的絕對(duì)民主,而是在集

12、中指導(dǎo)下的民主,是一種有領(lǐng)導(dǎo)有秩序的民主。對(duì)民主進(jìn)行指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo),目的不在于限制民主和壓抑民主,而在于充分發(fā)揚(yáng)民主,以確實(shí)保證各方面的各種意見(jiàn)能夠充分發(fā)表出來(lái)。從這個(gè)意義上說(shuō),集中指導(dǎo)和有秩序的領(lǐng)導(dǎo)本身就是民主的一種保障機(jī)制。我國(guó)地方政策過(guò)程的民主行為,就是在必要的指導(dǎo)下進(jìn)行的。這種集中指導(dǎo)包含了兩層含義:一是一般意義上的“集中領(lǐng)導(dǎo)”,即要在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的組織下進(jìn)行;二是特殊意義上的“集中領(lǐng)導(dǎo)”,這就是地方政策的制定要以上級(jí)政策為依據(jù)并要向上級(jí)組織報(bào)告或由上級(jí)組織審查或備案。第二,我們所說(shuō)的集中是在民主基礎(chǔ)上的集中,是對(duì)民主過(guò)程中提出的各種意見(jiàn)的綜合統(tǒng)一。在地方政策的制定過(guò)程中,集中不是與民主相

13、對(duì)立的一種行為,而是民主階段的繼續(xù)和發(fā)展,是民主的進(jìn)一步升華。即是說(shuō),集中是對(duì)通過(guò)民主途徑所獲得的各種意見(jiàn)、建議的“去粗取精、去偽存真”的綜合分析過(guò)程,通過(guò)這種綜合分析形成共識(shí),統(tǒng)一思想,達(dá)成一致的政策。這樣的“集中”既是民主的內(nèi)在要求,也是民主發(fā)展的必然結(jié)果。把民主與集中結(jié)合起來(lái),這是我國(guó)政策過(guò)程的特點(diǎn),也是我國(guó)政策過(guò)程的優(yōu)點(diǎn)。第三,地方政策過(guò)程中民主與集中的關(guān)系,也反映出政策體制集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。從政策體制的角度來(lái)看政策過(guò)程集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系,民主是分權(quán)在政策過(guò)程中的反映,而集中則是集權(quán)在政策過(guò)程中的反映。政策過(guò)程中民主的存在,表明中央政府允許地方政府有一定程度的地方政策制定權(quán)。而政策過(guò)程中

14、的集中要求,則表明地方政府必須執(zhí)行中央政策,地方政策必須以中央政策為依據(jù),特別是不得與中央政策相違背。在中央政策的指導(dǎo)下因地制宜地制定地方政策,并在總結(jié)地方政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善和發(fā)展中央政策的過(guò)程,也可以看成是一個(gè)在集中指導(dǎo)下的民主和民主基礎(chǔ)上的集中的過(guò)程。過(guò)程模型三:“領(lǐng)導(dǎo)群眾”過(guò)程模型在政策的制定過(guò)程中,民主過(guò)程表現(xiàn)為群眾的決策參與;集中過(guò)程則是表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者的決斷和選擇。因此,在我國(guó)地方政策制定過(guò)程中,與“民主集中”過(guò)程模型相一致,還存在著一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)群眾”過(guò)程模型。所謂“領(lǐng)導(dǎo)群眾”過(guò)程模型,是指在政策的制定過(guò)程中,既注意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的積極性和創(chuàng)造性,又注意發(fā)揮群眾的積極性和創(chuàng)造性,把兩種

15、積極性和創(chuàng)造性結(jié)合起來(lái),集思廣益,有利于政策制定過(guò)程中決策的民主化和科學(xué)化?！邦I(lǐng)導(dǎo)群眾”過(guò)程模型有著深刻的思想基礎(chǔ),這個(gè)思想理論基礎(chǔ)就是中國(guó)共產(chǎn)黨提倡的群眾路線。關(guān)于群眾路線的內(nèi)容,毛澤東簡(jiǎn)略地將它概括為“從群眾中來(lái),到群眾中去”,認(rèn)為這是一種有效的領(lǐng)導(dǎo)方法,其中特別談到“從群眾中來(lái)”與政策制定的關(guān)系。從政策制定過(guò)程看,所謂“從群眾中來(lái)”,就是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)者在制定政策時(shí)要廣泛動(dòng)員群眾參與,充分發(fā)揮群眾的積極性。政策方案的形成,包括方案的提出和論證、評(píng)估,都需要一定的智慧和經(jīng)驗(yàn)。智慧和經(jīng)驗(yàn)從何而來(lái),只能從群眾中來(lái)。所以,領(lǐng)導(dǎo)者在政策制定過(guò)程中應(yīng)善于集中群眾的智慧和經(jīng)驗(yàn)。此其一;其二,政策,無(wú)論是中央政

16、策還是地方政策,均應(yīng)反映群眾的愿望和要求。只有這樣的政策才能得到廣大人民群眾的擁護(hù)。但是,要在政策中反映群眾的愿望和要求,政策制定者即領(lǐng)導(dǎo)者在制定政策時(shí)必須了解群眾的愿望和要求。這就要求領(lǐng)導(dǎo)者在政策的制定過(guò)程中必須傾聽(tīng)群眾的呼聲,體察群眾的情緒,把握群眾的需要和要求。這也是“從群眾中來(lái)”的應(yīng)有之義。“到群眾中去”的過(guò)程,主要是指領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行政策的過(guò)程。但從檢驗(yàn)政策的正確性的角度看,也是政策制定過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。毛澤東指出:“在我黨的一切實(shí)際工作中,凡屬于正確的領(lǐng)導(dǎo),必須從群眾中來(lái),到群眾中去。這就是說(shuō),將群眾的意見(jiàn)(分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn))集中起來(lái)(經(jīng)過(guò)研究,化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)),又到群眾中去作

17、宣傳解釋,化為群眾的意見(jiàn),使群眾堅(jiān)持下去,見(jiàn)之于行動(dòng),并在群眾中考驗(yàn)這些意見(jiàn)是否正確?！?這里“將群眾的意見(jiàn)(分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn))集中起來(lái)(經(jīng)過(guò)研究,化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn))”所描述的就是一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)群眾”或“群眾領(lǐng)導(dǎo)”的政策制定過(guò)程模型。即政策的制定過(guò)程是一個(gè)由群眾分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn)到領(lǐng)導(dǎo)的集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)的過(guò)程。這里所謂“集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)”就是我們所說(shuō)的政策。“領(lǐng)導(dǎo)群眾”過(guò)程模型所描述的政策制定過(guò)程,也可以稱之為從個(gè)別到一般的過(guò)程。因?yàn)樽鳛榉稚⒌臒o(wú)系統(tǒng)的群眾意見(jiàn),往往是只反映群眾中某個(gè)人或某個(gè)單位的事實(shí)、經(jīng)驗(yàn)和要求,因而具有個(gè)別性的特點(diǎn)。而集中的系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)往往屬于從個(gè)別總結(jié)出來(lái)的“一般口號(hào)”,因而具有一般性的特點(diǎn)。