論金融監(jiān)管體系的改革和完善

1、論金融監(jiān)管體系的改革和完善        內(nèi)容提要:二十世紀(jì)七十年代以來，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都不同程度地經(jīng)歷過金融危機，金融危機給這些國家和地區(qū)造成了巨大的不可挽回的經(jīng)濟損失，銀行在經(jīng)濟社會中的核心地位和存在的巨大風(fēng)險，使各國政府進(jìn)一步認(rèn)識到加強金融監(jiān)管研究和進(jìn)行金融監(jiān)管改革的重要性和必要性。我國由于歷史和現(xiàn)實的各種因素形成的金融風(fēng)險，同樣也給社會帶來種種危害。雖然自改革開放以后，我國的金融監(jiān)管從無到有，取得了很大的成就，但是金融監(jiān)管并沒有完全真正地從合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險性金融監(jiān)管過渡。為此必須采取有效措施完善我國金融監(jiān)管體

2、系，建立起全新的金融監(jiān)管運行機制關(guān)鍵詞:金融管理；監(jiān)督制度；金融危機正文:二十世紀(jì)七十年代以來，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都不同程度地經(jīng)歷過金融危機，根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計自1980年以來有130多個國家和地區(qū)曾經(jīng)發(fā)生過金融危機，金融危機給這些國家和地區(qū)造成了巨大的不可挽回的經(jīng)濟損失，銀行在經(jīng)濟社會中的核心地位和存在的巨大風(fēng)險，使各國政府進(jìn)一步認(rèn)識到加強金融監(jiān)管研究和進(jìn)行金融監(jiān)管改革的重要性和必要性。我國加入wto以后，進(jìn)入了一個深刻變革的重要歷史時期，金融業(yè)進(jìn)一步對外開放，預(yù)示著中國金融業(yè)全面競爭的時代到來，這不僅對于正處在金融體制轉(zhuǎn)軌時期的商業(yè)銀行和其他非銀行金融機構(gòu)造成巨大的沖擊，而且對于實施金融

3、監(jiān)管的人民銀行、保監(jiān)委、證監(jiān)委三大監(jiān)管機構(gòu)也是一種巨大的挑戰(zhàn)。因此，適應(yīng)新時期、新任務(wù)和金融市場發(fā)展的要求，加大改革力度，不斷完善金融監(jiān)管機制，建立起一個有序的、高效的、規(guī)范的金融監(jiān)管體系成為當(dāng)前十分緊迫的任務(wù)和不可回避的問題。一、當(dāng)前我國金融監(jiān)管體系存在的問題改革開放以后，我國的金融監(jiān)管從無到有，取得了很大的成就，特別是從1996年開始，我國加入了國際清算銀行并且參加巴賽爾委員會工作以來，在加強對商業(yè)銀行的內(nèi)部控制、規(guī)范現(xiàn)場檢查后評價以及指導(dǎo)和推行以風(fēng)險防范為基礎(chǔ)的貸款五級分類管理或者十二級分類等方面的工作都取得了長足的進(jìn)步。但是，一個不可回避的現(xiàn)實問題是金融監(jiān)管沒有完全真正地從合規(guī)性監(jiān)管向

4、風(fēng)險性金融監(jiān)管過渡，筆者認(rèn)為存在以下幾個問題：一從金融監(jiān)管的內(nèi)容看，目前的金融監(jiān)管仍然把重點放在機構(gòu)設(shè)立審批、人員資格審查和經(jīng)營的合規(guī)性方面，對日常的風(fēng)險性金融監(jiān)管尚未全面展開，沒有建立穩(wěn)定的嚴(yán)格的市場退出機制，對市場退出前的監(jiān)管基本上屬于空白。沒有建立一個科學(xué)的而又真實的審慎會計制度，從近幾年有些銀行和非銀行金融機構(gòu)發(fā)生的經(jīng)濟案件看，會計統(tǒng)計數(shù)據(jù)隱瞞和虛假屢見不鮮，不能真實的反映被監(jiān)管金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量和財務(wù)盈虧狀況。由于缺少金融機構(gòu)順利退出市場的配套機制，只能由政府和人民銀行采取行政性手段予以解決，國家財政和人民銀行為此投入大量的人力物力，但是也帶來一些不安定的社會因素。二從金融監(jiān)管的手段

5、看，金融監(jiān)管缺少必要的和嚴(yán)肅手段，從理論上說金融監(jiān)管有法律手段、經(jīng)濟手段和行政手段三種。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，因此，按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，我國的金融監(jiān)管應(yīng)該是以法律手段為主要手段、以經(jīng)濟手段和行政手段為輔助手段。但是，現(xiàn)實狀況則表現(xiàn)為法制建設(shè)滯后、法制觀念淡薄，行政干預(yù)較多，在具體的監(jiān)管操作中，存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象，只注重金融監(jiān)管問題的定性，缺乏對金融監(jiān)管問題的量化標(biāo)準(zhǔn)，從而使金融監(jiān)管部門執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到一定的制約。三從金融監(jiān)管的方式看，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范、連續(xù)和系統(tǒng)性的監(jiān)管。目前我國的金融監(jiān)管主要是行政監(jiān)管，并且在具體的運作中大多數(shù)是一次性的、分散的和孤立的，沒有形

6、成一個有效的全方位的金融風(fēng)險監(jiān)測、評價、預(yù)警和防范體系，缺乏早期預(yù)警和早期控制，往往是忙于事后救火。非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查的結(jié)合效率不高。信息的不對稱，沒有建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管信息庫和信息網(wǎng)絡(luò)，缺乏金融監(jiān)管數(shù)據(jù)的收集、整理、加工、分析系統(tǒng)，社會中介機構(gòu)會計審計等社會監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮。信息披露制度不完善，市場約束力薄弱，金融監(jiān)管信息沒有得到充分的利用。四從金融監(jiān)管的主體看，存在監(jiān)管主體缺位現(xiàn)象。從國際金融監(jiān)管普遍經(jīng)驗分析，監(jiān)管主體形成了以金融當(dāng)局的行政監(jiān)管、金融機構(gòu)的自我監(jiān)管和社會外部監(jiān)督“三結(jié)合”金融監(jiān)管法人治理結(jié)構(gòu)。目前，我國的銀行和非銀行金融機構(gòu)的自我監(jiān)管和社會外部監(jiān)督機制非常薄弱，沒有建

7、立“三結(jié)合”的金融監(jiān)管法人治理機制。一是在金融機構(gòu)的自我監(jiān)管方面，由于我國的金融機構(gòu)銀行國有化程度非常高，銀行自身缺乏強有力自我約束和自我管理機制，內(nèi)部監(jiān)管流于形式。缺少行業(yè)自律的嚴(yán)密組織。二是在社會外部監(jiān)督方面，對金融機構(gòu)社會外部監(jiān)督非經(jīng)?；?、正?；椭贫然?，由于制度的不健全，監(jiān)督人員素質(zhì)的低下等原因，會計事務(wù)所、審計事務(wù)所和有關(guān)社會監(jiān)督機構(gòu)對金融業(yè)的檢查監(jiān)督不力，有的工作僅僅停留在表面抽查方面，沒有形成一種長期的必檢制度，社會外部監(jiān)督效果不佳。五從分業(yè)監(jiān)管看，缺少一套分工合作、組織嚴(yán)密、監(jiān)管聯(lián)動、高效規(guī)范的協(xié)調(diào)機制。從目前我國金融監(jiān)管格局來看，分業(yè)監(jiān)管與分業(yè)經(jīng)營格局相適應(yīng)，從金融監(jiān)管的效果

8、分析，這樣做有利于更好地貫徹分業(yè)經(jīng)營原則，有利于監(jiān)管部門集中精力對各自負(fù)責(zé)的監(jiān)管對象進(jìn)行監(jiān)管，有利于提高金融監(jiān)管的效率和監(jiān)管水平。但是，我們也應(yīng)該看到分業(yè)監(jiān)管使得監(jiān)管部門自成體系，缺乏一套全方位監(jiān)管聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，大金融監(jiān)管支持系統(tǒng)無力，使有些欲自行其事又不想被監(jiān)管的單位或者個人有了可乘之機，產(chǎn)生分業(yè)監(jiān)管與跨行業(yè)違規(guī)經(jīng)營的矛盾，出現(xiàn)業(yè)務(wù)交叉中的真空和現(xiàn)行體制無法管的弊端。如有的銀行為了追求高利潤，不顧國家有關(guān)規(guī)定和中央銀行的三令五申，偷偷地向證券期貨市場注入大量資金；有的證券機構(gòu)向客戶透支或者違規(guī)大量自營資金，變相辦理銀行業(yè)務(wù)，公開與銀行爭奪儲戶和資金；有的保險公司違反規(guī)定進(jìn)入貨幣市場進(jìn)行資金拆

9、借，或者進(jìn)入資本市場進(jìn)行證券投資，違規(guī)以高利回報為誘餌，承包保險業(yè)務(wù)、擅自開辦險種，遇險后逃避賠付責(zé)任；有的郵政局(所)辦理儲蓄業(yè)務(wù)違規(guī)攬儲甚至違反規(guī)定進(jìn)行貸款和投資。這些違規(guī)行為本應(yīng)受到嚴(yán)肅的裁處，但是由于我國實施分業(yè)監(jiān)管即機構(gòu)監(jiān)管，它是按照金融機構(gòu)的類型設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，不同的監(jiān)管機構(gòu)分別管理各自的金融機構(gòu)，但某一金融機構(gòu)類別的監(jiān)管主體無權(quán)干預(yù)其它類別的金融機構(gòu)業(yè)務(wù)活動，負(fù)責(zé)貨幣市場的人民銀行、負(fù)責(zé)資本市場的證監(jiān)委和負(fù)責(zé)保險市場的保監(jiān)委三者之間缺少監(jiān)管聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，出現(xiàn)對一些機構(gòu)違反規(guī)定的行為想管又管不了或者不能管的被動局面。金融監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)機制不完善，沒有形成一個分工合作、組織嚴(yán)密、監(jiān)管聯(lián)

10、動、高效規(guī)范的協(xié)調(diào)機制。因而，也就無法對整個金融風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測、評價、預(yù)警，更加無法對金融風(fēng)險進(jìn)行防范和從源頭上加以控制。二、我國金融風(fēng)險的成因以及社會危害(一)我國金融風(fēng)險的主要成因我國金融風(fēng)險的成因是多方面的，從根本上分析，金融風(fēng)險的主要成因有以下幾個方面：1、由于歷史上計劃經(jīng)濟體制留下的痕跡較深，改革又沒有現(xiàn)成的可能遵循的經(jīng)驗，還有一些人思想觀念還停留在計劃經(jīng)濟時代，想問題辦事情按照過去的一套辦法，某些計劃經(jīng)濟體制弊端依然存在，在計劃經(jīng)濟資金分配體制下，銀行缺乏經(jīng)營自主權(quán)，大量的信貸資金被政策性因素、財政性支出、重復(fù)無效建設(shè)和國有企業(yè)長期占用，政府搞建設(shè)上項目找銀行，企業(yè)經(jīng)營沒有資金也找銀

11、行，有的地方政府指令性要求銀行貸款給某個企業(yè)或者某個項目，以致形成計劃與資金分配體制加上行政干預(yù)盲目投資、重復(fù)建設(shè)泡沫經(jīng)濟銀行不良貸款的非正常循環(huán)。2、國有企業(yè)改革還沒有走出困境，尤其是國有大中企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換沒有明顯進(jìn)展。由于我國有很多國有企業(yè)還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，市場機制不健全。從內(nèi)部來講，企業(yè)沒有建立良好的治理機制、有效的自我約束和激勵機制，企業(yè)經(jīng)濟效益十分低下，三分之一的企業(yè)虧損；從外部來講，沒有完善的資本市場和完備的金融工具，企業(yè)經(jīng)營和資金周轉(zhuǎn)主要依賴銀行貸款維持。3、社會信用存在問題較大，地方保護主義時時抬頭，導(dǎo)致金融機構(gòu)的合法債權(quán)得不到法律的保護，很多地方虧損企業(yè)借改制之

12、機行“金蟬脫殼”，大肆逃廢、懸空銀行的債務(wù)。這已經(jīng)成為一種普遍而且相當(dāng)嚴(yán)重的社會問題。4、金融監(jiān)管力度欠缺，從目前金融監(jiān)管現(xiàn)狀看，存在一些薄弱環(huán)節(jié)，如非現(xiàn)場監(jiān)管流于形式、現(xiàn)場監(jiān)管力不從心、監(jiān)管效率不高、監(jiān)管的有關(guān)法律法規(guī)還有待于充實、完善。對有些金融監(jiān)管機構(gòu)功能定位不合理，監(jiān)管人員的素質(zhì)達(dá)不到準(zhǔn)確履行職責(zé)的要求，不能及時發(fā)現(xiàn)、控制、防范、化解金融風(fēng)險，對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題不能及時嚴(yán)肅查處，不能有效地震攝犯罪，有些銀行監(jiān)管人員甚至直接參加金融違法違紀(jì)活動。5、銀行和非銀行金融機構(gòu)的改革滯后，經(jīng)營管理不佳或者管理松弛徒有虛名，違規(guī)經(jīng)營嚴(yán)重，經(jīng)濟案件時有發(fā)生。長期以來國有銀行“官辦”色彩濃厚，“三高一

13、低”問題沒有得到根本解決，還沒有真正建立起現(xiàn)代金融機構(gòu)的良好的公司法人治理機制。如2002年美國財政部貨幣監(jiān)理署對中國銀行紐約分行和其它二家銀行違規(guī)行為發(fā)出“認(rèn)可令”進(jìn)行處罰。這種越過董事會和管理層，直接對一家銀行的政策、程序、程度、方法作出導(dǎo)向性和規(guī)則性的干預(yù)限制是罕見的，這說明我國銀行公司法人治理機制存在嚴(yán)重缺陷，也說明國內(nèi)銀行監(jiān)管環(huán)境同樣存在嚴(yán)重缺陷，必須盡快得到改進(jìn)和完善。(二)金融風(fēng)險的社會危害1、金融風(fēng)險直接損害了廣大存款人和投資、投保人的利益，危害了經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。金融機構(gòu)發(fā)生支付危機的直接結(jié)果是存款不能及時、足額兌付，從而損害了存款人的利益；保險公司不能及時理賠，投保人不能及時

14、得到合理賠償，生活生產(chǎn)不能恢復(fù)正常，因此危及了經(jīng)濟生活和社會的穩(wěn)定。2、金融風(fēng)險增加了政府的財政支出，損害了國家實力。金融風(fēng)險的存在使得金融機構(gòu)不良資產(chǎn)比例過高，貸款損失嚴(yán)重，增加了國家財政的負(fù)擔(dān)。就目前我國金融機構(gòu)所有制結(jié)構(gòu)來看，金融屬于國家壟斷經(jīng)營的行業(yè)，還沒有對國民放開，也就是說，金融機構(gòu)的資產(chǎn)、收益及其風(fēng)險損失都是國家的或者是集體的。金融風(fēng)險及其壞財損失的出現(xiàn)，只有二種選擇，一是國有銀行的壞賬損失實行國家財政貸款豁免，或者減少國有銀行上繳國家的營業(yè)收入，或者打入成本掛在該銀行的賬上逐步消化。二是對一些中小金融機構(gòu)或者地處農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融機構(gòu)，金融風(fēng)險過大，年年虧損或者虧損金額巨大的，

15、只能選擇市場退出，撤消或者合并，對資不抵債的宣告破產(chǎn)，但是無論是破產(chǎn)清算或者破產(chǎn)后的善后處理工作，都少不了政府的財政支持。不管采取哪一種方式處理多融機構(gòu)的壞帳損失，損失中的一部分“賬單”最終只能落在政府財政的頭上。尤其是在我國的金融機構(gòu)自有資本金過低的情況下，考慮到我國金融體系的穩(wěn)定，只能從財政渠道增加金融資本。因此，嚴(yán)重的金融風(fēng)險必然會增加政府的財政支出，損害國家的經(jīng)濟實力。3、金融風(fēng)險損害了國家貸幣的穩(wěn)定，破壞貨幣政策目標(biāo)而影響國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。從金融機構(gòu)信貸資金的運動規(guī)律來看，國家穩(wěn)健的貨幣政策和安全的金融運行是在信貸資金順暢實現(xiàn)雙重支付和雙重歸流(存款人第一重支付金融機構(gòu)第二重支付、貸款人第一重歸流金融機構(gòu)第二重歸流)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，在雙重支付和雙歸流的過程中，任何一個環(huán)節(jié)一旦發(fā)生金融風(fēng)險，資金不能正常流動，國家的貨幣